同春芬 李 杰

（中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100）

漁業(yè)是世界公認(rèn)的高風(fēng)險行業(yè)，具有“高投入、高風(fēng)險、高死亡”的特點，漁民在漁業(yè)生產(chǎn)中面對的自然風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于陸地農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險，尤其是自20世紀(jì)90年代以來，由于國際漁業(yè)新秩序的變化和近海過度捕撈、海洋污染問題的日益嚴(yán)重，漁業(yè)勞動者不僅要獨立面對臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、赤潮等生產(chǎn)中的自然風(fēng)險，而且還必須面對污染、疾病、市場等社會風(fēng)險。因此，推進(jìn)和實施政策性漁業(yè)保險制度，健全和完善漁業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制，對防范風(fēng)險、降低漁民災(zāi)害損失、促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、保持漁區(qū)社會穩(wěn)定都具有重要意義。

一、漁業(yè)是一個高投入、高風(fēng)險的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)

漁業(yè)是一項既古老又傳統(tǒng)的生產(chǎn)活動，是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是人類利用水域中生物的物質(zhì)轉(zhuǎn)化功能，通過捕撈、養(yǎng)殖和加工，以取得水產(chǎn)品的社會產(chǎn)業(yè)部門。漁業(yè)屬于大農(nóng)業(yè)范疇，與傳統(tǒng)的種植業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)相比，漁業(yè)具有其自身的特殊性，在發(fā)展中容易遇到各種困難和問題。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)部門的沖擊和擠壓，加之漁業(yè)資源的逐漸匱乏、海域污染的逐漸加劇以及我國漁業(yè)權(quán)制度的缺陷等原因，使?jié)O業(yè)逐漸成為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。而且，相對于種植、養(yǎng)殖業(yè)等其他農(nóng)業(yè)，漁業(yè)的風(fēng)險要大得多。

首先，漁業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險較大。漁業(yè)開發(fā)利用的自然資源是海洋和內(nèi)陸水域游動性的生物資源，這就決定了它的生產(chǎn)活動環(huán)境，較陸地有更大的自然風(fēng)險，以海洋捕撈業(yè)為例，海洋捕撈漁民長年出海捕撈，與風(fēng)浪為伍，與潮涌結(jié)伴，其生命安全、作業(yè)工具經(jīng)常處于受威脅狀態(tài)，意外事故時有發(fā)生，且救助不易，一旦遭遇災(zāi)害，往往釀成船毀人亡的慘劇。由于災(zāi)后恢復(fù)成本高，漁民單靠自身力量難以盡快恢復(fù)生產(chǎn)，眾多漁民因災(zāi)致貧、返貧。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因災(zāi)害、意外事故導(dǎo)致海洋機(jī)動漁船全損近2500艘，部分損失約30000艘(次)；捕撈漁民死亡(失蹤)有約3000人，傷殘近9000人；受海難事故影響的漁業(yè)家庭近20萬個，涉及的漁區(qū)人口近100萬人，造成漁業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)160億元。①漁業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險性以及災(zāi)后依賴漁民自身應(yīng)對風(fēng)險的不現(xiàn)實性要求國家盡快出臺相應(yīng)的漁業(yè)保障政策以幫助漁民提高抵御風(fēng)險的能力。

第二，漁業(yè)生產(chǎn)防范和抵御風(fēng)險的能力十分脆弱。伴隨著漁業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革，漁船所有制結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的集體所有制向以個體所有制和股份合作制為主轉(zhuǎn)變，很大程度上促進(jìn)了漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，但個體經(jīng)濟(jì)在充分享有經(jīng)濟(jì)變革利益的同時，也承擔(dān)了越來越大的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。由于水域、灘涂是漁民最主要的生產(chǎn)和生活資料，其作業(yè)場所往往不固定，流動性大，而且多在遠(yuǎn)離海岸的外海，作業(yè)范圍廣，遭遇災(zāi)害的幾率高、遭受損失大，當(dāng)大的災(zāi)害帶來水域、灘涂嚴(yán)重破壞時，就意味著漁民將失去重要的收入來源和重要的生活保障，加之國家、政府受諸多客觀因素的制約，在漁業(yè)災(zāi)后救濟(jì)中的能力和作用又十分有限，大多采用一事一議的臨時救災(zāi)措施，使得善后工作很難得到妥善解決。因此，漁民一旦遇到自然災(zāi)害和不可抗拒的災(zāi)害，其損失大多只能由漁民自己承擔(dān)。

第三，漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性風(fēng)險不斷加大。首先，城市大量廢棄物直接排入河流、海洋，污染水質(zhì)，導(dǎo)致水域富氧化、赤潮現(xiàn)象，魚類大量死亡；且水域環(huán)境污染和各種公、私行為導(dǎo)致的對漁業(yè)水域的侵占，過度捕撈所造成的傳統(tǒng)作業(yè)漁場面積的持續(xù)萎縮，漁業(yè)資源的日益衰退，以及漁業(yè)生產(chǎn)資料價格的不斷上漲，使海洋漁民的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險不斷加大，甚至可能“失?！?、“失業(yè)”。同時，由于中日、中韓、中越北部灣漁業(yè)協(xié)定的生效實施，致使我國部分漁民陸續(xù)退出日韓一側(cè)傳統(tǒng)作業(yè)漁場，海洋漁業(yè)作業(yè)空間大幅縮小，給相關(guān)地域的海洋漁業(yè)造成很大的壓力。然而，由于相關(guān)的漁民權(quán)益保障機(jī)制和漁業(yè)水域占用補(bǔ)償機(jī)制的不健全，相當(dāng)一部分“失?！?、“失業(yè)”的漁民陷入“養(yǎng)殖無水、捕撈無海、種田無地、轉(zhuǎn)業(yè)無門、低保無份”的窘境。但是，我國長期以來涉及漁業(yè)、漁船和漁民的漁業(yè)安全保障機(jī)制嚴(yán)重缺失，始終沒有形成完善而穩(wěn)定的制度性保障。

二、現(xiàn)有的漁業(yè)保險政策難以保障漁民的根本利益

新中國成立以來，我國在漁業(yè)保障政策方面進(jìn)行了積極有益的探索，形成了集體保障、家庭保障、互助組織保障、商業(yè)保險等多種漁業(yè)保障模式，但都收效甚微。

建國初，生產(chǎn)力水平低下，漁民單靠自身力量根本無法實現(xiàn)漁業(yè)保障，國家實行的是低水平集體化漁業(yè)保障，其主要特點是通過集體化手段來補(bǔ)充或代替漁民家庭保障，也就是把漁業(yè)保障的責(zé)任轉(zhuǎn)接到集體中，由集體承擔(dān)漁業(yè)風(fēng)險，即“集?！?；但由于漁業(yè)集體經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)，從而導(dǎo)致集體在保障漁民生存和漁業(yè)發(fā)展方面的作用甚微。尤其在“人民公社”時期，國家大力提倡“一大二公”精神，漁業(yè)集體公社所得資產(chǎn)必須首先大部分上繳國家，然后再分配給集體，只有少數(shù)資產(chǎn)用來為漁業(yè)或漁民風(fēng)險事故提供保障。同時，這種體制下漁業(yè)工具大都屬于集體財產(chǎn)，漁民作為漁業(yè)生產(chǎn)的主體，缺乏最基本的作業(yè)工具，積極性無法調(diào)動，加上各種原因?qū)е聺O民“工分”低，致使?jié)O民實際所得報酬僅能維持基本生存，難以形成個人和家庭的財富積累，不利于漁業(yè)的擴(kuò)大生產(chǎn)。由此可見所謂的集體化保障，不僅水平低，保障功能十分有限和脆弱，而且建筑在漁民家庭保障功能不斷削弱的基礎(chǔ)上，為以后漁業(yè)社會保障體系的建立和完善留下了種種難以克服的隱患。

改革開放初期，漁區(qū)家庭承包制和股份合作制的開展使得漁民家庭的經(jīng)濟(jì)功能得到恢復(fù)，同時國家放開了對魚產(chǎn)品價格的管制，漁民有了一定的定價權(quán)，漁民收入增長較快，漁業(yè)家庭化保障功能也隨之日漸恢復(fù)。該階段強(qiáng)調(diào)以家庭保障——“自?！睘橹?，集體保障為輔。因家庭經(jīng)濟(jì)實力彈性大，故家庭保障比建國初單一的低水平集體化保障更顯優(yōu)勢。但不可否認(rèn)，漁業(yè)生產(chǎn)易受到作業(yè)工具成本高、風(fēng)險大、災(zāi)害后果極其嚴(yán)重等因素的制約，加上漁民家庭實力有限，漁民單靠一家之力難以抵御風(fēng)險，災(zāi)后短期內(nèi)恢復(fù)漁業(yè)生產(chǎn)活動的難度大，不少漁民因缺少必要的保障措施而因災(zāi)致貧。同時，該階段相關(guān)漁業(yè)立法尚處于探索階段，總體上呈現(xiàn)一種粗放型特征，表現(xiàn)為相關(guān)法規(guī)和規(guī)章內(nèi)容相對簡單，漁業(yè)法律規(guī)范中行為指向與法律責(zé)任往往不相銜接，實體性條款與程序性條款不成比例，法規(guī)規(guī)章的規(guī)范作用較弱等等。法制的不健全必然造成漁業(yè)資源的損失與漁民權(quán)益保障的缺失，使得“自?！蹦Ｊ酵瑯与y以在我國長期實施。

進(jìn)入九十年代，為保障自身生存和漁業(yè)生產(chǎn)，漁民開始了多種保障方式的探索，逐步形成了多管齊下、多種保障方式并存的現(xiàn)象，漁業(yè)保障進(jìn)入多元化階段，主要的保障模式有互助組織保障（“互?！保┡c漁業(yè)商業(yè)保險（“商?！保┑??！盎ケ！蹦Ｊ郊丛诶^續(xù)堅持傳統(tǒng)的家庭自我保障模式的同時，漁民為增強(qiáng)抵御風(fēng)險的能力，聯(lián)合其他漁戶開展?jié)O民互助，建立漁民互保組織，要求漁民繳納一定的會員費(fèi)，遇有突發(fā)意外事故，就可從組織內(nèi)獲得一定數(shù)目的“救災(zāi)款”。目前較為典型的互保組織如中國漁船船東互保協(xié)會(2007年7月更名為中國漁業(yè)互保協(xié)會)，截至2007年年底，中國漁業(yè)互保協(xié)會累計入保漁民320萬人(次)，入保漁船15萬艘(次)，為漁民提供了高達(dá)800億元的風(fēng)險保障，共支付補(bǔ)償金近5億元?！盎ケ！蹦Ｊ揭蛸N近現(xiàn)實，保障功能明顯優(yōu)于集體保障和家庭保障，但是由于缺乏財政支持，中國漁船船東互保協(xié)會目前開展的互助性保險業(yè)務(wù)范圍還非常狹窄，2007年入保漁船僅 37000艘，占同類漁船總數(shù)的30％，覆蓋率也較低，特別是數(shù)量眾多的小型漁船和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)保險，目前基本沒有開展。此外，我國漁民互助保障組織尚不完善，許多漁民并不信任，缺乏立法保障與財政支持，遇到重大災(zāi)害事故經(jīng)常陷于資金短缺的困境；且互助保險險種單一、缺位，承保能力極其有限。另外，中國自1982年在國內(nèi)恢復(fù)漁業(yè)保險業(yè)務(wù)后，商業(yè)性漁業(yè)保險便從追求經(jīng)濟(jì)效益最大化角度出發(fā)開展了一系列針對漁業(yè)、漁民的保險項目，并發(fā)揮了一定的功效。然而基于保險范圍窄、賠付比例低、應(yīng)對風(fēng)險能力差等現(xiàn)實因素，商業(yè)性漁業(yè)保險根本不能適應(yīng)我國漁業(yè)快速發(fā)展的需要。同時，商業(yè)性漁業(yè)保險較高的保險費(fèi)使得入保企業(yè)和漁民難以承受，參保積極性不高；加之漁業(yè)保險較高的賠付率和較高的風(fēng)險發(fā)生率超出了保險公司的承受力，諸多因素限制了商業(yè)性漁業(yè)保險的發(fā)展。目前尚存的商業(yè)性漁業(yè)保險僅限于漁船船東雇主責(zé)任險和大型漁船的漁船保險，占全國漁業(yè)保險的份額很小，中小型漁船在遭受意外災(zāi)害后基本上得不到及時的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和救助，難以滿足漁民的需要，漁業(yè)商業(yè)保險在中國發(fā)展非常緩慢。

由此可見，無論保障方式如何，漁民只是在“集?！?、“自?！薄ⅰ盎ケ！?、“商?！钡缺姸啾Ｕ戏绞街羞x擇，各種保障方式或因其只具有基本生活保障的補(bǔ)充功能，或因其保險費(fèi)過高超出漁民的承受力等因素，使?jié)O民在災(zāi)害發(fā)生時得到的實際救助較少，并不能切實保障漁民的根本利益。

三、實施政策性漁業(yè)保險的必要性與可行性

政策性保險是國家為促進(jìn)有關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，運(yùn)用財政補(bǔ)貼等政策支持手段，對該領(lǐng)域的保險給以保護(hù)或扶持的一類特殊形態(tài)的保險業(yè)務(wù)。在我國，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度越來越大。近幾年,中央連續(xù)幾個一號文件均提出了“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”的要求，推進(jìn)政策性漁業(yè)保險正當(dāng)其時。這是因為：政策性漁業(yè)保險作為漁業(yè)社會保障體系的一項重要內(nèi)容，是漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實要求；政策性漁業(yè)保險以社會利益最大化為原則，不以盈利為目的；政策性漁業(yè)保險致力于降低漁業(yè)風(fēng)險，可以保障漁民基本生活，緩解漁業(yè)災(zāi)害事故的壓力，并有效幫助其盡快恢復(fù)生產(chǎn)；政策性漁業(yè)保險以為漁業(yè)發(fā)展提供風(fēng)險保障、提高漁業(yè)勞動生產(chǎn)率、保證食物供應(yīng)、穩(wěn)定市場及確保漁民生活水平等為最終目的。因此，建立和完善漁業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制，是防范和化解漁業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、保障漁業(yè)生產(chǎn)和漁民生命財產(chǎn)安全、維護(hù)漁區(qū)社會穩(wěn)定的重要手段。

世界主要漁業(yè)國家的漁業(yè)保險大都為政策性保險，并早已成為政府保護(hù)和支持漁業(yè)的重要手段。以日本和韓國為例，它們都采用立法強(qiáng)制保證、政府出資主導(dǎo)、國庫負(fù)擔(dān)補(bǔ)貼的方式。在立法方面，日本有關(guān)漁業(yè)保險方面的法律共有6部，包括《農(nóng)水產(chǎn)業(yè)協(xié)同儲蓄金保險法》、《漁業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《受災(zāi)農(nóng)林漁業(yè)資金融通暫定措施法》、《漁船損害等補(bǔ)償法》、《漁船船員工資收入保險法》、《嚴(yán)重災(zāi)害對策與特別財政援助法》等等。韓國也先后頒布了《水協(xié)法》和《水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合共濟(jì)規(guī)則》，要求全部漁船都必須義務(wù)加入漁船保險。同時，由政府出資補(bǔ)貼事業(yè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，對義務(wù)加入的漁民的保費(fèi)由國庫予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額達(dá)保費(fèi)的30％-50％，并且還充分給予免稅優(yōu)惠，日本漁船保險中央會、韓國水協(xié)共濟(jì)保險業(yè)務(wù)都減免各種稅收，主要有所得稅、法人稅、事業(yè)稅、固定資產(chǎn)稅等稅種，從而降低管理經(jīng)營成本，促進(jìn)風(fēng)險準(zhǔn)備金的積累。日本、韓國的漁船保險事業(yè)都由國家給予再保險支持，以國家信用為經(jīng)營漁業(yè)保險的團(tuán)體進(jìn)行擔(dān)保，由國家承擔(dān)超額賠付部分的再保險責(zé)任，提高了經(jīng)營漁業(yè)保險經(jīng)營實體的信用等級和可信程度，使?jié)O民可以放心地參保，有力地促進(jìn)了漁船保險業(yè)的發(fā)展壯大。由此可見，日本和韓國的漁業(yè)保險都帶有明顯的公益性，其政策目標(biāo)與國家農(nóng)業(yè)財政相一致，這種以政府制定政策并提供部分財政補(bǔ)貼為主導(dǎo)，廣大漁船船東參與的漁業(yè)風(fēng)險保障體系，應(yīng)該成為我國建立政策性漁業(yè)保險制度的依據(jù)和借鑒。

近年來，我國中央政府越來越重視農(nóng)業(yè)保險（漁業(yè)保險屬于農(nóng)業(yè)保險的范疇），并在國家法律中有所體現(xiàn)，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第6章第46條指出：國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度，鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作組織；《中華人民共和國保險法》第8章附則中第155條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，等等。與此同時，國家對建立政府主導(dǎo)型的漁業(yè)保障模式極為重視，自2008年以來，國家相繼在浙江、廣東等地開展了政府主導(dǎo)型漁業(yè)保障模式即政策性漁業(yè)保險的試點工作。該模式堅持以政府為主導(dǎo)，依托國家政策支持和政府財政補(bǔ)貼，通過參保者互助共濟(jì)，對漁業(yè)生產(chǎn)中因自然災(zāi)害、意外事故等造成的人身傷亡或財產(chǎn)損失，以及對漁民養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等險種給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所建立的保障模式。其內(nèi)容包括漁業(yè)生產(chǎn)保險和漁民保險（如養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險等）。該模式涵蓋了與漁民人身、漁業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的多種保障項目，由國家財政支撐，最大范圍地為漁民和漁業(yè)提供保障；該模式旨在為漁民生存和漁業(yè)發(fā)展提供基本的生活保障，不以利潤最大化為目的，也不致力于更高層次上改善漁民生活，以“低保障、低費(fèi)率、廣覆蓋”為原則，帶有明顯的公益性特點；該模式在漁業(yè)互助保險的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，是國家為保障漁民生命財產(chǎn)安全、提高漁業(yè)抗風(fēng)險能力、服務(wù)漁業(yè)發(fā)展而出臺的一項惠漁政策。

各試點地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，明確了政策性漁業(yè)保險的險種、保險標(biāo)的、保險范圍、保險與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及運(yùn)作方式等相關(guān)內(nèi)容。如江蘇省明確該模式保險標(biāo)的為從事海洋漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的漁船、漁民以及從事內(nèi)陸漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的漁船；省財政補(bǔ)貼比例為25％，各市、縣級財政根據(jù)自身財力確定配套比例，同時省財政給予各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不高于總保費(fèi)23％的管理費(fèi)用補(bǔ)助；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為省漁業(yè)互助保險協(xié)會及其代理機(jī)構(gòu)；運(yùn)作方式為分保(再保險)方式，省漁業(yè)互保協(xié)會以不高于總保費(fèi)40％的份額與中國漁業(yè)互保協(xié)會進(jìn)行分保，以總保費(fèi)的5％-10％向省內(nèi)商業(yè)保險公司進(jìn)行巨災(zāi)超賠再保險。各試點地區(qū)因地制宜制定的保障舉措較好地把當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和該模式“低保障、低費(fèi)率、廣覆蓋”的原則結(jié)合起來，能夠最大限度地發(fā)揮該模式的優(yōu)越性，極大地調(diào)動漁民參保積極性，各地試點工作開展以來在保障漁民根本利益方面作用明顯。如廣東省江門市新會區(qū)試點2009全市共有8445名漁民投保了漁民人身意外傷害保險，保費(fèi)2506970元，共有1057艘漁船投保了漁船財產(chǎn)保險，保費(fèi)1814313元；全年理賠人數(shù)47人，理賠金額390600元，理賠船數(shù)5艘，理賠金額55282元，有效地幫助受災(zāi)漁民和漁船度過難關(guān)、恢復(fù)生產(chǎn)，切實提高了漁民抵御風(fēng)險的能力。從全國部分地區(qū)的試點工作來看，該模式迎合了當(dāng)?shù)貪O民的熱切需求，被廣大漁民形容為“久旱淋甘露”；該模式強(qiáng)調(diào)財政支持，漁民只需交納少量的保費(fèi)，在災(zāi)害來臨時即可獲得數(shù)量可觀的保險費(fèi)，為漁民抵御風(fēng)險減輕了負(fù)擔(dān)。注重保障漁民的根本利益是試點工作取得較大成效的重要原因，政策性漁業(yè)保險制度的作用日益顯現(xiàn)并不斷強(qiáng)化。

因此，無論是借鑒國際經(jīng)驗、適應(yīng)漁業(yè)發(fā)展需求，還是在已有事業(yè)基礎(chǔ)上加快發(fā)展步伐，都應(yīng)不失時機(jī)地抓住機(jī)遇乘勢而上。同時，通過漁業(yè)政策性保險的經(jīng)營實踐，探索出符合我國國情的漁業(yè)風(fēng)險保障機(jī)制和漁業(yè)保險經(jīng)營模式，以確保漁業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和漁民收入的增加。

注釋：

①宋蔚：《中國現(xiàn)階段海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型問題研究》，中國海洋大學(xué)博士論文，2009年。

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