王鵬

（淮南師范學(xué)院政法系，安徽淮南232038）

一、我國(guó)安置幫教工作存在的問(wèn)題

安置幫教工作是指政府和社會(huì)對(duì)刑滿釋放和解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員（以下簡(jiǎn)稱刑釋解教人員）進(jìn)行適當(dāng)安置，幫助其回歸社會(huì)，并對(duì)其進(jìn)行教育、監(jiān)督和管理，以鞏固改造成果，繼續(xù)加強(qiáng)思想改造和行為矯正，使他們適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境，遵紀(jì)守法、自食其力、安居樂(lè)業(yè)，不再違法犯罪和危害社會(huì)。建國(guó)以來(lái)，黨和政府一直重視對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作，始終將其作為鞏固教育改造成果的一種手段來(lái)抓，充分體現(xiàn)“給出路”的政策，顯示了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。從1952年的“多留少放”，到1964年的“四留四不留”，再到1979年的“一個(gè)不留”，這些政策在不同時(shí)期均發(fā)揮了積極的作用。而自改革開(kāi)放以后，我國(guó)的安置幫教工作又經(jīng)歷了從80年代的重政策安置、到90年代安置和幫教兩頭并舉的新局面，并且隨著《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》的實(shí)施，我國(guó)的安置幫教工作也越來(lái)越規(guī)范，逐步由原來(lái)的單純政策性調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞珊驼吖餐{(diào)整。[1]

但隨著改革的不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的增多，犯罪已成為當(dāng)今社會(huì)的一大公害。如何最大限度地預(yù)防和減少犯罪，已是全社會(huì)共同關(guān)心的問(wèn)題，其中，刑釋解教人員的重新違法犯罪問(wèn)題在此大背景下也突顯出來(lái)。盡管多年來(lái)，我國(guó)的安置幫教工作取得了不錯(cuò)的社會(huì)效果，但在新時(shí)期下，傳統(tǒng)的以政策調(diào)整為主的安置幫教工作已經(jīng)明顯不適應(yīng)時(shí)代的要求，出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

1.缺乏法律依據(jù)

目前，我國(guó)的安置幫教工作除了監(jiān)獄法的個(gè)別原則性條款規(guī)定以外，還沒(méi)有制定一部專門、系統(tǒng)規(guī)范刑釋解教人員保護(hù)的法律，實(shí)踐中主要依靠各級(jí)政府及相關(guān)職能部門下發(fā)的政策性文件來(lái)指導(dǎo)工作。這種主要靠政策調(diào)整的方式在實(shí)踐中使得各地執(zhí)行混亂、工作隨意性較大，缺乏嚴(yán)格執(zhí)行力和制度性保障。在依法治國(guó)的今天，這種無(wú)法可依的狀況無(wú)疑需要得到轉(zhuǎn)變。

2.銜接制度不完善，脫管失控現(xiàn)象嚴(yán)重

銜接是安置幫教的前提，銜接工作的落實(shí)情況直接影響安置幫教工作的順利開(kāi)展。但在實(shí)踐中，有的刑釋解教人員在回歸后，由于種種原因不及時(shí)到戶口所在地報(bào)到和辦理入戶手續(xù)，卻持原來(lái)的身份證或假身份證外出務(wù)工，逃避監(jiān)管，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貛徒探M織無(wú)法掌握刑釋解教人員的去向，因而造成脫管、漏管現(xiàn)象。此類問(wèn)題在全國(guó)都很突出，有相當(dāng)數(shù)量的服刑勞教人員剛釋放、解教即漏管失控。據(jù)山西省所做的一項(xiàng)調(diào)查表明：該省的漏管失控率較高，有些地區(qū)漏管失控人員與在冊(cè)刑釋解教人員的比例達(dá)到1：4，甚至高達(dá)1：3。[2]因此，不解決好脫管失控問(wèn)題，安置幫教工作將無(wú)法全面、有效開(kāi)展。

3.安置就業(yè)難

在當(dāng)前整個(gè)就業(yè)形勢(shì)較為緊張的情況下，絕大多數(shù)刑釋解教人員回歸后均面臨解決就業(yè)的問(wèn)題。但由于多數(shù)刑釋解教人員自身?xiàng)l件差再加上社會(huì)歧視等因素，若沒(méi)有政府、社會(huì)的幫助，單靠他們自主擇業(yè)、自謀出路是很難的。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，安置工作又不能完全依靠行政方式去解決。因此，如何合理、充分地安置就業(yè)是一個(gè)急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

4.安置幫教工作機(jī)制不暢通

實(shí)踐中，安置幫教工作都是多部門協(xié)同開(kāi)展的，但由于部分單位缺乏大局意識(shí)，對(duì)安置幫教工作重視不夠、認(rèn)識(shí)不足，再加上各單位之間缺乏固定的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，最終致使這項(xiàng)工作難以形成整體合力。

5.安置幫教工作主體單一，缺乏社會(huì)參與

目前，我國(guó)多數(shù)地區(qū)的安置幫教工作還主要以政府為主導(dǎo)，缺乏社會(huì)力量的參與。但事實(shí)上，安置幫教工作應(yīng)該是由社會(huì)主導(dǎo)的一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要社會(huì)的方方面面共同參與才有可能效果良好。畢竟，判斷安置幫教工作的成功與否是以刑釋解教人員是否被社會(huì)成功的接納為標(biāo)準(zhǔn)。而沒(méi)有社會(huì)的參與，單純的政府主導(dǎo)可能事倍功半。

二、新時(shí)期加強(qiáng)安置幫教工作的時(shí)代意義

加強(qiáng)我國(guó)的安置幫教工作不僅是現(xiàn)實(shí)的迫切需要，而且更是新時(shí)期的時(shí)代要求。新時(shí)期的時(shí)代背景要求我國(guó)需要進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，不斷加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作。

1.安置幫教工作是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求

新時(shí)期，黨中央及時(shí)提出了建設(shè)和諧社會(huì)的理念。和諧社會(huì)的重要要求之一就是要建立一個(gè)人與人和諧相處的社會(huì)環(huán)境。而刑釋解教人員往往由于其個(gè)人性格、家庭變化情況以及身份上的不良標(biāo)簽所帶來(lái)的社會(huì)歧視等多種因素而不能順利回歸社會(huì)，這無(wú)疑將會(huì)增加社會(huì)的不安定因素，給我們所要建設(shè)的民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)主義和諧社會(huì)帶來(lái)諸多消極影響?？梢?jiàn)，對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作不僅是對(duì)刑釋解教人員的保護(hù)，也是社會(huì)的自我保護(hù)，是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求。

2.安置幫教工作是以人為本、保障人權(quán)理念的應(yīng)然要求

從黨中央提出“以人為本”到2004年人權(quán)入憲，國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)人權(quán)的保障。盡管刑釋解教人員是曾被貼過(guò)標(biāo)簽的違法犯罪者，但一方面他們已經(jīng)受到了國(guó)家法律的嚴(yán)厲制裁，另一方面，作為一個(gè)人他們也應(yīng)享有其應(yīng)該享有的公民權(quán)利。另外，衡量一個(gè)社會(huì)文明程度的標(biāo)志之一乃是這個(gè)社會(huì)對(duì)待弱者的態(tài)度。而刑釋解教人員由于種種原因往往會(huì)成為社會(huì)的弱者，他們往往迫切需要得到國(guó)家和社會(huì)的幫助。而安置幫教工作通過(guò)幫助他們重歸社會(huì)，充分反映了社會(huì)的人道精神，體現(xiàn)了社會(huì)的文明和進(jìn)步。

3.安置幫教工作是民主社會(huì)的本質(zhì)要求

刑釋解教人員作為社會(huì)的一個(gè)特殊群體，由于他們的過(guò)往經(jīng)歷，往往得不到社會(huì)的公正對(duì)待。但在一個(gè)真正的民主社會(huì)里，不僅是少數(shù)要服從多數(shù)，更是多數(shù)要尊重少數(shù)，尤其要注意保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利和利益，否則極有可能演變成多數(shù)專制。因此，社會(huì)不能因?yàn)檫@些刑釋解教人員曾經(jīng)的違法犯罪、曾經(jīng)的反社會(huì)而拒絕他們，而應(yīng)該以寬容之心給他們一個(gè)重生的機(jī)會(huì)。另外，從犯罪學(xué)的角度看，犯罪是社會(huì)矛盾的產(chǎn)物。犯罪不僅有個(gè)人的原因，也有社會(huì)的原因，因此，個(gè)人犯罪，社會(huì)也應(yīng)負(fù)有一定的救助責(zé)任，而不應(yīng)消極地排斥刑釋解教人員。[3]日本著名刑法學(xué)家小野清一郎對(duì)于出獄人保護(hù)制度曾給予高度評(píng)價(jià)，他指出：“更生保護(hù)制度，是超過(guò)刑罰而保護(hù)個(gè)人的慈悲精神，這是更高一層的倫理精神——扶危濟(jì)困、保護(hù)弱者的人類愛(ài)、慈悲心?！盵4]因此，一個(gè)寬容的民主社會(huì)理應(yīng)安置幫教刑釋解教人員。

4.安置幫教工作是預(yù)防犯罪的重要機(jī)制

刑釋解教人員是一個(gè)特殊的社會(huì)群體，若從其社會(huì)狀態(tài)的特點(diǎn)而言，具有正常社會(huì)化的弱勢(shì)和重新違法犯罪之強(qiáng)勢(shì)的兩維性。[5]如何降低他們重新違法犯罪的強(qiáng)勢(shì)以使他們正常的社會(huì)化，無(wú)疑是黨和政府迫切需要解決的問(wèn)題。而近年來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人員流動(dòng)的頻繁和社會(huì)犯罪率的提高，刑釋解教人員的重新犯罪率有了一定程度的提高。因此，在新時(shí)期如何通過(guò)加強(qiáng)安置幫教工作以預(yù)防、減少重新違法犯罪是擺在社會(huì)面前的一項(xiàng)重大課題。

5.安置幫教工作是刑罰觀念進(jìn)步的表現(xiàn)

刑釋解教人員的社會(huì)保護(hù)是近代監(jiān)獄改良運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，它摒棄了樸素的古典報(bào)應(yīng)主義刑罰思想，取而代之以現(xiàn)代行刑的預(yù)防主義觀念。在報(bào)應(yīng)主義刑罰思想看來(lái)，刑罰的目的在于譴責(zé)罪犯，懲罰犯罪者。很多人認(rèn)為，刑釋解教人員生活艱難、失業(yè)失養(yǎng)是他們作奸犯科的結(jié)果，屬咎由自取，根本不值得同情和保護(hù)。但隨著社會(huì)的發(fā)展和刑罰觀念的進(jìn)步，人們逐漸認(rèn)識(shí)到“以牙還牙”的報(bào)應(yīng)主義思想，非但威嚇不了犯罪行為的發(fā)生，反而可能促使犯罪者一犯再犯，形成犯罪的惡性循環(huán)，對(duì)社會(huì)造成更大的危害。因此，刑罰報(bào)應(yīng)觀逐漸為人們所摒棄，刑罰觀念也逐漸轉(zhuǎn)向如何預(yù)防罪犯的重新犯罪。而以創(chuàng)造一個(gè)適于刑釋解教人員生活的社會(huì)環(huán)境為核心任務(wù)的安置幫教工作無(wú)疑是這一刑罰觀念轉(zhuǎn)變的直接表現(xiàn)之一。[6]

三、完善新時(shí)期安置幫教工作的建議——法治化

綜上可知，在新時(shí)期我國(guó)應(yīng)當(dāng)要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員的安置幫教工作，如何在新時(shí)期加強(qiáng)我國(guó)的安置幫教工作？筆者認(rèn)為法治化無(wú)疑是解決上述問(wèn)題的不二途徑。

1.安置幫教工作法治化的必要性與可行性

從上文我們可以知道，我國(guó)的安置幫教工作長(zhǎng)期以來(lái)一直是依靠黨的政策來(lái)推行的，實(shí)踐中也取得了很好的效果，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立、依法治國(guó)理念的提出和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的不斷推進(jìn)，單純的依靠政策來(lái)推行明顯不符合時(shí)代的要求。盡管政策具有較強(qiáng)的靈活性和原則性，但安置幫教工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制更需要的是穩(wěn)定性、統(tǒng)一性和剛性。實(shí)踐中由于各地方對(duì)原則性的政策的理解難免會(huì)出現(xiàn)不一致的情形，再加上政策缺乏必要的剛性也會(huì)導(dǎo)致各地的落實(shí)力度、重視程度不夠，最終導(dǎo)致這一工作的開(kāi)展效果難盡人意。因此，安置幫教工作應(yīng)當(dāng)逐步地去政策化，而實(shí)行法治化，這也是依法治國(guó)的必然要求。

另外，目前我國(guó)的安置幫教工作已具備法治化的基本條件，具有可行性。首先，具備了必要的實(shí)踐基礎(chǔ)。建國(guó)后的政策調(diào)整，主要是由于當(dāng)時(shí)缺乏安置幫教工作的經(jīng)驗(yàn)，立法時(shí)機(jī)不成熟，但隨著幾十年的經(jīng)驗(yàn)積累，各地摸索建立了許多有益的工作機(jī)制。其次，具有一定的立法經(jīng)驗(yàn)。有的地方已經(jīng)通過(guò)地方性法規(guī)或規(guī)章的方式將安置幫教工作法制化了，如河北省于1992年制定的地方性法規(guī)《河北省安置幫教刑滿釋放、解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員條例》，浙江省于2002年制定的政府規(guī)章《浙江省歸正人員安置幫教工作辦法》等等。這些立法經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)的安置幫教工作法治化積累了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。

2.安置幫教工作法治化的基本要求

安置幫教工作的法治化即是要求安置幫教工作要依法進(jìn)行，要依程序進(jìn)行，要避免工作的隨意性。具體來(lái)說(shuō)要做到以下幾點(diǎn)：

（1）權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)（職責(zé)）的法制化

法治化的前提是法制化。安置幫教工作的法治化首先要求做到法制化，即有法可依。目前，許多國(guó)家都重視對(duì)刑釋人員保護(hù)的立法，如德國(guó)的《重返社會(huì)法》、美國(guó)的《在監(jiān)人重返社會(huì)法》、日本的《犯罪者預(yù)防更生會(huì)》等。[7]我國(guó)也有必要加緊制定專門的刑釋解教人員保護(hù)法，一方面，通過(guò)明確規(guī)定刑釋解教人員的權(quán)利、義務(wù)，使刑釋解教人員保護(hù)工作全面納入法制軌道，以立法形式推進(jìn)刑釋解教人員社會(huì)保障的完善；另一方面，通過(guò)明確各有關(guān)部門的職權(quán)與職責(zé)，防止各部門相互推諉、工作隨意。

（2）工作程序的制度化

安置幫教工作的法治化不僅需要法制化，還需要制度化，即不僅要有法可依，還必須要有法必依。這就需要把安置幫教工作作為一項(xiàng)法定的長(zhǎng)期工作予以穩(wěn)固下來(lái)，形成一個(gè)穩(wěn)定的工作制度。另外，在具體的執(zhí)法過(guò)程中還要做到程序化，各有關(guān)部門必須要按照法定的程序?qū)嵤┌仓脦徒?，而不能恣意妄為，這是因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)即是依程序治國(guó)。因此，只有把安置幫教的工作程序予以制度化，才能實(shí)現(xiàn)安置幫教的法治化。

（3）安置工作的市場(chǎng)化

法制化的重要前提是立法要符合時(shí)代背景，適應(yīng)時(shí)代的要求。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，安置幫教工作要堅(jiān)持市場(chǎng)化的導(dǎo)向而不能堅(jiān)守單純的行政化。在新時(shí)期，要做好刑釋解教人員的安置幫教工作，需要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，按照市場(chǎng)需要合理安置。而引導(dǎo)和鼓勵(lì)回歸人員走自謀職業(yè)之路，無(wú)疑是當(dāng)前安置刑釋解教人員的主渠道。另外，還可以通過(guò)建立過(guò)渡性安置基地等方式來(lái)進(jìn)行適當(dāng)安置。而對(duì)于政府部門的要求是，凡回歸人員進(jìn)人市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，工商、稅務(wù)、公安等部門要努力提供方便，給予引導(dǎo)、扶持、照顧，幫助他們走上勤勞致富的新路。

（4）幫教主體的社會(huì)化

新時(shí)期的安置幫教工作必須要依靠社會(huì)力量，形成以社會(huì)為主導(dǎo)的工作機(jī)制，如社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和非營(yíng)利性組織等等。在我國(guó)，各類群眾組織和一些企事業(yè)單位以及村委會(huì)、居委會(huì)等基層組織也積極參與刑釋人員保護(hù)工作，但是，專門性的刑釋人員保護(hù)組織并未普遍建立起來(lái)。在西方，出獄人保護(hù)組織的產(chǎn)生歷史悠久，早在1776年，美國(guó)費(fèi)城就建立了有史以來(lái)第一個(gè)更生保護(hù)組織——費(fèi)城出獄人保護(hù)會(huì)。[8]進(jìn)入19世紀(jì)以后，出獄人保護(hù)組織在世界許多國(guó)家和地區(qū)蓬勃發(fā)展起來(lái)，如英國(guó)的“罪犯與重新定居人國(guó)協(xié)會(huì)”、加拿大的犯罪人援助和釋放后關(guān)心協(xié)會(huì)和“約翰、霍華德協(xié)會(huì)”及我國(guó)香港地區(qū)的善導(dǎo)會(huì)等，都是有國(guó)際影響的非政府性出獄人保護(hù)組織。這些組織向出獄人提供生活救濟(jì)、房屋居住、職業(yè)訓(xùn)練、心理輔導(dǎo)、精神分析等各種服務(wù)，在出獄人員工作中發(fā)揮著重要作用。[3]我國(guó)應(yīng)更多地鼓勵(lì)民間力量參與這一工作。

（5）工作機(jī)制的一體化

在法制化過(guò)程中，各職能部門不僅要職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)，更要相互配合、協(xié)調(diào)一致。因?yàn)椋仓脦徒坦ぷ魇且豁?xiàng)系統(tǒng)性工作，需要各單位緊密配合才能完成。因此，必須要建立健全一體化的安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)履行安置幫教工作的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)施與監(jiān)督的責(zé)任，組成由地方黨委、政府以及司法、公安、民政、勞動(dòng)、工商、稅務(wù)、財(cái)政等部門和群團(tuán)組織所組成的安置幫教工作網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，從而保證安置幫教工作措施落到實(shí)處，并且要通過(guò)法律化、制度化的方式將各職能部門和機(jī)構(gòu)有效銜接起來(lái)，真正做到政府幫教工作機(jī)制的一體化。

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