□連宏志 陳亞強(qiáng) 王大慶

礦業(yè)秩序治理整頓中存在的問(wèn)題及對(duì)策

□連宏志 陳亞強(qiáng) 王大慶

近年來(lái)，隨著礦業(yè)開(kāi)發(fā)力度的加大和礦產(chǎn)品價(jià)格的不斷攀升，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源行為在各地都有不同程度的存在。盡管各地礦產(chǎn)資源管理部門(mén)時(shí)刻保持高度警惕，不斷加大打擊力度，持續(xù)進(jìn)行礦業(yè)秩序治理整頓，但許多地方的違法采礦行為屢禁不止。這些違法行為的存在，不僅破壞了礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境，而且還存在著極大的安全隱患，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序，成為礦業(yè)秩序治理整頓的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)礦業(yè)秩序治理整頓中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)解決問(wèn)題的對(duì)策與建議。

礦業(yè)秩序治理整頓中存在的問(wèn)題

當(dāng)前，礦業(yè)秩序治理整頓中存在的問(wèn)題可以用“三難一軟”加以概括。

第一難，非法開(kāi)采查處難。以筆者所在的汝州市為例，該市礦產(chǎn)資源豐富，尤其是煤、鋁土資源蘊(yùn)藏豐富，且分布廣、埋藏淺，很容易造成當(dāng)?shù)厝罕姷膩y采濫挖，客觀上形成礦業(yè)秩序治理點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)的實(shí)際，礦業(yè)秩序管理任務(wù)重、難度大。同時(shí)，這些非法開(kāi)采的規(guī)模相對(duì)較小，且分布零星，或位置偏僻，或隱蔽性強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)和查處起來(lái)難度很大。有些非法開(kāi)采者發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員來(lái)查處，就丟棄簡(jiǎn)易設(shè)備或關(guān)掉挖掘機(jī)等，迅速逃到山上躲避起來(lái)，而執(zhí)法人員搬不走挖掘機(jī)等大型設(shè)備，又不能將其毀壞。執(zhí)法人員一走，違法開(kāi)采者又出來(lái)繼續(xù)開(kāi)采。還有些非法開(kāi)采者與執(zhí)法人員打游擊，往往采取白天停、晚上干的方式或者專(zhuān)門(mén)利用節(jié)假日非法開(kāi)采，逃避打擊。

第二難，暴力抗法導(dǎo)致執(zhí)法難。由于從事非法開(kāi)采的人員成分復(fù)雜，多是一些社會(huì)閑散人員甚至是亡命之徒，這些人法律意識(shí)淡薄，遇到執(zhí)法人員查處時(shí)，往往態(tài)度蠻橫，拒不接受處理，輕則對(duì)執(zhí)法人員謾罵侮辱，重則拳腳相加，嚴(yán)重威脅執(zhí)法人員的人身安全，破壞了正常的執(zhí)法秩序。

第三難，對(duì)非法采礦、破壞性采礦罪調(diào)查取證難。國(guó)土資源部規(guī)定，對(duì)非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值認(rèn)定必須由一定資質(zhì)的單位進(jìn)行。但實(shí)際工作中，一方面因非法開(kāi)采小坑口安全無(wú)保障，一些有資質(zhì)的單位不愿意下井實(shí)測(cè)；另一方面聘請(qǐng)資質(zhì)單位對(duì)非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源價(jià)值破壞認(rèn)定程序繁瑣，周期長(zhǎng)，讓礦產(chǎn)資源管理主管部門(mén)望而卻步，最終使這一有力打擊非法開(kāi)采的法律規(guī)定很難在實(shí)際工作中得到運(yùn)用。

一軟，即對(duì)違法開(kāi)采打擊措施有限，力度偏軟。在對(duì)非法開(kāi)采的處理中，礦產(chǎn)資源管理部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，單靠行政處理難以對(duì)亂采濫挖行為形成有效的打擊，最終出現(xiàn)前填后挖的拉鋸局面。即便在治理過(guò)程中，由公安部門(mén)配合對(duì)非法開(kāi)采人員進(jìn)行治安拘留，而非法開(kāi)采的真正幕后主使很難得到真正的打擊?？梢哉f(shuō)，正是由于打擊違法開(kāi)采的措施和力度跟不上，現(xiàn)有的治理措施難以對(duì)非法開(kāi)采者形成強(qiáng)烈的震懾作用，在某種程度上助長(zhǎng)了非法開(kāi)采者的囂張氣焰，造成了各類(lèi)非法開(kāi)采多發(fā)、頻發(fā)的局面。

對(duì)策與建議

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，理順體制，為治理整頓工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

各級(jí)政府要高度重視礦業(yè)秩序治理整頓工作，把打擊非法采礦行為列入日常工作來(lái)抓，細(xì)化職責(zé)，明確任務(wù)，列入政府或有關(guān)職能部門(mén)年度考核指標(biāo)。同時(shí)，制定切實(shí)可行的責(zé)任追究制度，凡因認(rèn)識(shí)不到位、措施不力造成嚴(yán)重影響的，從嚴(yán)追究責(zé)任人員的責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各部門(mén)打擊非法開(kāi)采活動(dòng)的積極性，形成齊抓共管的工作格局。綜合近年來(lái)礦業(yè)秩序治理整頓的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在打擊非法開(kāi)采的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)屬地管理原則，通過(guò)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府礦業(yè)秩序治理整頓的職責(zé)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打擊非法開(kāi)采的積極性。

二、始終保持高壓態(tài)勢(shì)，不給非法開(kāi)采留任何可乘之機(jī)

非法開(kāi)采之所以難以從根本上徹底治理，主要難度就在于治理后又極易反彈。在實(shí)際治理中，很少有經(jīng)過(guò)一次就能徹底治理到位的，甚至有的非法開(kāi)采行為在一年之中處理可以達(dá)到10次以上。因此，礦業(yè)秩序治理整頓，必須始終保持高壓態(tài)勢(shì)，保持整治措施的一貫性，決不能時(shí)緊時(shí)松，避免陷入“治理—反彈—再治理—再反彈”的怪圈。對(duì)非法開(kāi)采確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)依法處置到位，不給非法開(kāi)采留任何空檔，做到露頭就打，堅(jiān)決把非法開(kāi)采消滅在萌芽狀態(tài)。

三、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成打擊非法開(kāi)采的強(qiáng)大合力

打擊非法采礦是一項(xiàng)綜合工程，僅靠礦產(chǎn)資源管理部門(mén)或者任何一個(gè)部門(mén)都存在執(zhí)法力度小、不能對(duì)非法開(kāi)采行為形成有效打擊的問(wèn)題。因此，需要進(jìn)一步完善和落實(shí)礦業(yè)秩序治理整頓聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)會(huì)議，溝通情況，互通信息，研究治理整頓工作中存在的突出問(wèn)題，制定切實(shí)可行的解決辦法。整個(gè)治理整頓需要有關(guān)部門(mén)通力合作，共同參與，實(shí)行部門(mén)聯(lián)動(dòng)，按照各自職責(zé)，重點(diǎn)對(duì)違法使用火工用品、違規(guī)供電、破壞耕地及毀壞林木等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處，多管齊下，綜合整治，形成打擊違法開(kāi)采的合力，真正建立政府掛帥、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、群眾參與的共同責(zé)任機(jī)制。

四、突出重點(diǎn)，兼顧一般，從根本上實(shí)現(xiàn)礦業(yè)秩序的穩(wěn)定

以筆者所在的汝州市為例，該市礦產(chǎn)資源豐富，且礦產(chǎn)種類(lèi)較多，非法開(kāi)采涉及的礦種也是多種多樣。2008年以前非法開(kāi)采主要是亂采濫挖露頭煤小坑口，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的重拳打擊，亂采濫挖露頭煤?jiǎn)栴}得到了有效治理。但是，近兩年來(lái)其他礦種的非法開(kāi)采問(wèn)題也逐漸凸顯，尤其是無(wú)證開(kāi)采鋁土礦已經(jīng)替代了昔日的露頭煤坑口，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，在礦業(yè)秩序治理整頓過(guò)程中，在突出煤、鋁土等重點(diǎn)礦種治理的基礎(chǔ)上，必須兼顧對(duì)水泥灰?guī)r、砂石、地?zé)崴鹊V產(chǎn)的治理，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)礦業(yè)秩序的穩(wěn)定。

五、強(qiáng)化宣傳，切實(shí)增強(qiáng)群眾保護(hù)資源的自覺(jué)性

目前，偏遠(yuǎn)山區(qū)群眾“靠山吃山，靠礦吃礦”的思想較為嚴(yán)重，他們不但自己違法開(kāi)采或給非法開(kāi)采者賣(mài)命干活，而且對(duì)政府部門(mén)的處理不甚理解，造成治理整頓的難度加大。因此，從上級(jí)主管部門(mén)到基層執(zhí)法部門(mén)都要切實(shí)搞好礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的宣傳，尤其是對(duì)村干部及礦區(qū)周?chē)罕姷男麄?，突出非法采礦行為的危害性和破壞、盜采礦產(chǎn)資源應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使他們認(rèn)識(shí)到亂采濫挖國(guó)家資源的危害及后果，增強(qiáng)廣大群眾的法制觀念和自我保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，進(jìn)一步完善市、鄉(xiāng)、村三級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，拓寬非法開(kāi)采信息來(lái)源渠道，建立礦產(chǎn)資源協(xié)管員制度和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，充分發(fā)揮協(xié)管員和社會(huì)群眾在發(fā)現(xiàn)非法開(kāi)采方面的補(bǔ)充作用，確保真正對(duì)各類(lèi)非法開(kāi)采做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

六、依法行政，重拳打擊，徹底破除非法開(kāi)采者的發(fā)財(cái)幻想

發(fā)現(xiàn)非法開(kāi)采行為應(yīng)立即采取制止措施，并按行政處罰程序立案查處。一方面要依法從快、從嚴(yán)對(duì)礦山企業(yè)非法開(kāi)采行為實(shí)施行政處罰，讓違法者在經(jīng)濟(jì)上付出慘痛代價(jià)，即讓經(jīng)濟(jì)處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法所得的收益，讓其感到從事非法開(kāi)采得不償失；另一方面，要從源頭上加大對(duì)非法開(kāi)采者的打擊力度，對(duì)那些屢禁不止、情節(jié)嚴(yán)重的非法開(kāi)采行為，依法嚴(yán)肅追究非法開(kāi)采人員的刑事責(zé)任，杜絕一罰了之，堅(jiān)決抵制以罰代管現(xiàn)象，對(duì)其他非法開(kāi)采者形成法律威懾，起到打擊一個(gè)震懾一片的作用。公檢法部門(mén)要加大對(duì)非法開(kāi)采人員暴力抗法行為的打擊力度，在不違背法律法規(guī)的前提下，快查、快辦，從嚴(yán)追究暴力抗法者的法律責(zé)任，進(jìn)一步凈化礦業(yè)秩序治理整頓的執(zhí)法環(huán)境。

七、簡(jiǎn)化程序，讓法律規(guī)定真正發(fā)揮應(yīng)有作用

在維護(hù)法律嚴(yán)肅性的前提下，進(jìn)一步簡(jiǎn)化非法采礦罪和破壞礦產(chǎn)資源罪的認(rèn)定程序，切實(shí)發(fā)揮其在打擊嚴(yán)重違法開(kāi)采方面的作用。對(duì)非法采礦罪和破壞礦產(chǎn)資源罪的定性問(wèn)題，建議能對(duì)現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行修改，盡快出臺(tái)一個(gè)符合實(shí)際、程序簡(jiǎn)便、操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法。對(duì)于非法采挖露頭煤、鋁土礦的行為從嚴(yán)懲處，明確只要非法開(kāi)采事實(shí)清楚，經(jīng)執(zhí)法部門(mén)調(diào)查取證，認(rèn)定違法采出礦產(chǎn)品價(jià)值達(dá)到5萬(wàn)元的，可直接移交司法部門(mén)追究違法開(kāi)采者的刑事責(zé)任；對(duì)處理多次而屢禁不止，但又構(gòu)不成犯罪的，可采取拘留、勞教等法律手段，使基層在處理這些非法采礦活動(dòng)時(shí)更容易操作，加大對(duì)違法開(kāi)采活動(dòng)的打擊和震懾力度。

八、關(guān)口前移，建好打擊非法開(kāi)采的一線陣地

基層礦管站（所）是礦政管理的前沿陣地，是開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)督管理工作的最基層單位，也是開(kāi)展監(jiān)督管理工作的基礎(chǔ)力量。目前，尤其是部分地礦部門(mén)單設(shè)縣（市）基層站（所）普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施、硬件建設(shè)相對(duì)滯后以及人員力量薄弱的問(wèn)題，很難滿足新形勢(shì)下礦產(chǎn)資源管理工作的需要。建議上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)出臺(tái)具體規(guī)定，比照國(guó)土資源所建設(shè)給予基層地礦站（所）建設(shè)一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，保障基層經(jīng)費(fèi)投入，配備必要的設(shè)備和測(cè)量?jī)x器，加強(qiáng)基層站（所）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理關(guān)口前移，確保對(duì)各類(lèi)違法開(kāi)采行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。

（作者單位：汝州市地礦局）