□李江

規(guī)制視角中的開放大學(xué)

□李江

無論從應(yīng)然還是從實(shí)然的角度看，開放大學(xué)既具有公共產(chǎn)品屬性，又具有產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)屬性，存在市場(chǎng)失靈的問題，因此必須對(duì)開放大學(xué)進(jìn)行規(guī)制，以確保公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)，同時(shí)避免市場(chǎng)失靈。對(duì)開放大學(xué)實(shí)施規(guī)制，包括：進(jìn)入規(guī)制，如建立開放大學(xué)的基本條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、開放大學(xué)的注冊(cè)進(jìn)入制度、信息傳輸體系業(yè)務(wù)進(jìn)入制度、學(xué)習(xí)中心設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和注冊(cè)進(jìn)入制度、不同辦學(xué)體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度；質(zhì)量規(guī)制，如全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架、開放大學(xué)的教師任職資格制度、開放大學(xué)的審計(jì)制度；信息規(guī)制；聯(lián)網(wǎng)規(guī)制。

開放大學(xué)；規(guī)制；政策

建設(shè)開放大學(xué)是實(shí)現(xiàn)我國教育發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)人力資源強(qiáng)國、構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要戰(zhàn)略舉措，服務(wù)終身教育是開放大學(xué)的核心理念，開放、靈活是其基本特點(diǎn)，這已成為大家的共識(shí)。開放大學(xué)不同于一般的普通高校，也不同于成人高校。它既要開展學(xué)歷教育，又要開展非學(xué)歷教育；既要辦學(xué)，又要服務(wù)；既是一個(gè)辦學(xué)實(shí)體，又是一個(gè)辦學(xué)系統(tǒng)；既強(qiáng)調(diào)開放靈活，又強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量。因此，研究開放大學(xué)的建設(shè)規(guī)律，探索終身教育模式，建設(shè)開放、靈活、高質(zhì)量的開放大學(xué)，是擺在我們面前的歷史任務(wù)，也是國家教育體制改革試點(diǎn)必須解決好的問題。然而，開放大學(xué)建設(shè)沒有現(xiàn)成的答案，需要我們探索和研究。我主要從規(guī)制的視角談?wù)剬?duì)開放大學(xué)的認(rèn)識(shí)，主要談兩個(gè)觀點(diǎn)：一是規(guī)制視角中的開放大學(xué)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有市場(chǎng)屬性，必須規(guī)制；二是應(yīng)當(dāng)對(duì)開放大學(xué)實(shí)施進(jìn)入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、信息規(guī)制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)制。

一、規(guī)制視角中的開放大學(xué)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有市場(chǎng)屬性，必須規(guī)制

1.規(guī)制的基本概念

規(guī)制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制里，社會(huì)公共機(jī)構(gòu)為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，依照一定的規(guī)則，運(yùn)用法律政策、行政或勸告的手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)進(jìn)行限制的行為[1]。按照規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)是規(guī)制存在的理由和規(guī)制政策的前提。通常公共產(chǎn)品和市場(chǎng)失靈被認(rèn)為是政府規(guī)制的客觀基礎(chǔ)。規(guī)制的目的是糾正市場(chǎng)失靈，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭，協(xié)調(diào)社會(huì)成員的利益，規(guī)范市場(chǎng)秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利[2]。

2.開放大學(xué)具有公共產(chǎn)品屬性

從應(yīng)然的角度看，開放大學(xué)具有公共產(chǎn)品屬性。理由有三：第一，開放大學(xué)的辦學(xué)目的不是謀求利益，獲得利潤，而是適應(yīng)社會(huì)成員終身學(xué)習(xí)的需要，屬于公益性事業(yè)。第二，舉辦開放大學(xué)，構(gòu)建終身教育體系，提供終身教育服務(wù)是政府的責(zé)任。第三，開放大學(xué)提供的終身教育服務(wù)，任何人都應(yīng)該可以接受，同時(shí)任何人都不能不讓其他人接受，從這個(gè)意義上講，開放大學(xué)提供的教育具有非排他性和非競(jìng)爭性。

從實(shí)然的角度看，開放大學(xué)同樣具有公共產(chǎn)品的屬性。理由是：教育是非營利性事業(yè)，學(xué)校是非營利性組織，它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種典型的公共產(chǎn)品，這也是世界各國都普遍認(rèn)可的事實(shí)。從世界各國的實(shí)踐看，開放大學(xué)多采用政府補(bǔ)貼與收費(fèi)相結(jié)合的多元投入的方式?？梢?，從實(shí)然的角度看，開放大學(xué)同樣具有公共產(chǎn)品的屬性，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

綜上所述，無論是從應(yīng)然還是從實(shí)然的角度看，開放大學(xué)都具有公共產(chǎn)品的屬性，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

3.開放大學(xué)具有市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)屬性

從應(yīng)然的角度看，開放大學(xué)具有產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)屬性。一方面，開放大學(xué)具備市場(chǎng)需求、產(chǎn)業(yè)資本、產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)成本核算以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等產(chǎn)業(yè)基本要素。另一方面，開放大學(xué)具有產(chǎn)業(yè)化的本質(zhì)特征，作為以繼續(xù)教育為主要任務(wù)的開放大學(xué)，不屬于國家義務(wù)教育的范疇，必須根據(jù)市場(chǎng)的需求調(diào)節(jié)自身發(fā)展，按需辦學(xué)。

從實(shí)然的角度看，開放大學(xué)同樣具有產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)屬性。在西方發(fā)達(dá)國家，教育已經(jīng)成為重要的產(chǎn)業(yè)。按照20世紀(jì)30年代以來世界上廣泛流行的三大產(chǎn)業(yè)分類法，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)。西方國家在國民經(jīng)濟(jì)分類統(tǒng)計(jì)中，早已將教育產(chǎn)值作為第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的一個(gè)重要構(gòu)成部分，直接計(jì)入國民生產(chǎn)總值中。1985年我國在首次產(chǎn)業(yè)劃分的時(shí)候，就已將教育作為第三產(chǎn)業(yè)[3]。目前在世界范圍內(nèi)，教育與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合也已經(jīng)成為不爭的事實(shí)，在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，已經(jīng)成為世界教育發(fā)展的重要趨勢(shì)。

4.開放大學(xué)的市場(chǎng)失靈

公共產(chǎn)品是西方學(xué)者承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制失靈的最主要領(lǐng)域。開放大學(xué)由于其公共產(chǎn)品的屬性，決定了它不能完全通過市場(chǎng)的途徑去解決，需要政府主導(dǎo)、政府投入。同時(shí)，根據(jù)公共產(chǎn)品的理論，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)具有自然壟斷性，而自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有成本弱增性。壟斷企業(yè)會(huì)本能地追求自身利益最大化而定高價(jià)。另外，如果不加規(guī)制，放開進(jìn)入，過度競(jìng)爭又可能導(dǎo)致重復(fù)投入、效率低下等市場(chǎng)失靈的情況。

基于以上的分析，我認(rèn)為，無論從開放大學(xué)的公共產(chǎn)品屬性角度，還是從開放大學(xué)的市場(chǎng)失靈角度，都必須對(duì)開放大學(xué)進(jìn)行規(guī)制，以確保公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)，同時(shí)避免市場(chǎng)失靈，這是開放大學(xué)健康發(fā)展的重要保證。

二、應(yīng)當(dāng)對(duì)開放大學(xué)實(shí)施進(jìn)入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、信息規(guī)制和聯(lián)網(wǎng)規(guī)制

1.開放大學(xué)的進(jìn)入規(guī)制

開放大學(xué)的進(jìn)入規(guī)制需要考慮它是自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭性業(yè)務(wù)并存的一個(gè)行業(yè)，應(yīng)區(qū)別具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，分別制定進(jìn)入規(guī)制政策，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭經(jīng)濟(jì)相兼容的有效競(jìng)爭。一方面，要采取放松進(jìn)入的規(guī)制政策，允許進(jìn)入，以形成競(jìng)爭，發(fā)揮競(jìng)爭機(jī)制的積極作用。另一方面，又要適當(dāng)控制進(jìn)入，以避免重復(fù)建設(shè)、過度競(jìng)爭，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)學(xué)校不可維持的問題。具體而言，對(duì)于競(jìng)爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該采取適當(dāng)放松的規(guī)制政策；對(duì)于自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，由于存在較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，過度競(jìng)爭會(huì)增加生產(chǎn)成本，最終不利于消費(fèi)者，因此應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格控制的規(guī)制政策。也就是說，在開放大學(xué)體系建設(shè)中，要區(qū)別不同的情況，采取不同的進(jìn)入政策。

開放大學(xué)進(jìn)入規(guī)制的基本思路是：建立標(biāo)準(zhǔn)，注冊(cè)進(jìn)入，加強(qiáng)溝通?？梢钥紤]建立開放大學(xué)的基本條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、開放大學(xué)的注冊(cè)進(jìn)入制度、信息傳輸體系業(yè)務(wù)進(jìn)入制度、學(xué)習(xí)中心設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和注冊(cè)進(jìn)入制度，以及不同辦學(xué)體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度。

（1）開放大學(xué)的基本條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

國家層面應(yīng)當(dāng)制定開放大學(xué)的基本條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，明確開放大學(xué)的進(jìn)入條件。只有滿足這些條件和標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校才能開展開放大學(xué)的相關(guān)教育服務(wù)業(yè)務(wù)。開放大學(xué)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)可以參照大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合開放大學(xué)的特點(diǎn)進(jìn)行制定。

（2）開放大學(xué)的注冊(cè)進(jìn)入制度

基于競(jìng)爭性基本特征的分析，長遠(yuǎn)來看，開放大學(xué)應(yīng)當(dāng)采取適度放松的進(jìn)入政策，只要符合開放大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過規(guī)定的審批程序?qū)徟螅纯勺?cè)進(jìn)入。但是，在制定進(jìn)入規(guī)制政策的時(shí)候，有三個(gè)問題必須考慮：一是適度放松進(jìn)入不等于完全放開，仍然需要適當(dāng)控制進(jìn)入，以保持能維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)競(jìng)爭度。二是在試點(diǎn)的初期，相關(guān)的體制機(jī)制還沒有完全建立，需要采取相對(duì)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。三是考慮到本行業(yè)具有區(qū)域壟斷的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，需要在一定程度上實(shí)施區(qū)域壟斷的規(guī)制政策，以維護(hù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免因重復(fù)投資和過度競(jìng)爭而導(dǎo)致每個(gè)體系不能得到充分利用而造成教育資源的浪費(fèi)。

（3）信息傳輸體系業(yè)務(wù)進(jìn)入制度

開放大學(xué)業(yè)務(wù)中的信息傳輸網(wǎng)絡(luò)體系業(yè)務(wù)存在較為明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，以控制新體系的進(jìn)入。因?yàn)檫^度競(jìng)爭會(huì)增加生產(chǎn)成本，引發(fā)重復(fù)建設(shè)，無法保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)競(jìng)爭度，導(dǎo)致行業(yè)不可維持，最終不利于消費(fèi)者。因此，對(duì)這些領(lǐng)域的進(jìn)入規(guī)制的基本政策應(yīng)該是，嚴(yán)格控制新體系的進(jìn)入，只允許一個(gè)或者少數(shù)幾個(gè)體系進(jìn)行經(jīng)營。

（4）學(xué)習(xí)中心設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和注冊(cè)進(jìn)入制度

學(xué)習(xí)中心是開放大學(xué)辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)體系的重要組成部分，也是開放大學(xué)質(zhì)量保證的一個(gè)最基本構(gòu)成要素。為規(guī)范學(xué)習(xí)中心建設(shè)和學(xué)習(xí)支持服務(wù)活動(dòng)，確保教育教學(xué)的服務(wù)質(zhì)量，國家應(yīng)統(tǒng)一建立學(xué)習(xí)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，符合這些標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)中心經(jīng)過批準(zhǔn)以后才能進(jìn)入。

（5）不同辦學(xué)體系間轉(zhuǎn)換成本的規(guī)制制度

開放大學(xué)體系在發(fā)展過程中有可能出現(xiàn)新學(xué)校進(jìn)入時(shí)顧客慣性低效率的問題，以及消費(fèi)者在選擇不同學(xué)校時(shí)轉(zhuǎn)換成本的問題，因此需要實(shí)施必要的規(guī)制，基本思路是：由國家制定政策，確保學(xué)分在各個(gè)辦學(xué)體系間能夠相互轉(zhuǎn)移?？梢钥紤]在開放大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中明確提出，進(jìn)入學(xué)校必須承認(rèn)其他學(xué)校頒發(fā)的、符合國家規(guī)范的證書和學(xué)分，并將此作為大學(xué)注冊(cè)準(zhǔn)入的要件明確下來，以保證學(xué)分和證書可以在不同的學(xué)校體系間進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

2.開放大學(xué)的質(zhì)量規(guī)制

質(zhì)量規(guī)制是開放大學(xué)規(guī)制的主要制度，目的是確保人才培養(yǎng)的質(zhì)量。開放大學(xué)的質(zhì)量規(guī)制不僅要確保開放大學(xué)能夠吸引學(xué)習(xí)者，確保自身的高質(zhì)量，同時(shí)要確保學(xué)習(xí)者無論在什么地方參加學(xué)習(xí)，都可以擁有相同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還要確保學(xué)習(xí)者獲得的相關(guān)證書可以在全國范圍內(nèi)使用。關(guān)于開放大學(xué)質(zhì)量規(guī)制政策體系，現(xiàn)行政策中已有一部分內(nèi)容，就是高等學(xué)歷教育辦學(xué)層次的審批制度、專業(yè)設(shè)置核準(zhǔn)制度等。除了這些已有制度外，還應(yīng)該在國家層面建立全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架。另外，開放大學(xué)教師任職資格制度和審計(jì)制度，也是非常重要的質(zhì)量規(guī)制制度。

（1）全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架

建立全國統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架，需要明確三點(diǎn)：一是應(yīng)當(dāng)明確開放大學(xué)的基本條件和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。二是應(yīng)當(dāng)明確開放教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及開放大學(xué)注冊(cè)審批機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。三是應(yīng)當(dāng)明確學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、基本修業(yè)年限、辦學(xué)類型、辦學(xué)層次、專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)規(guī)模、入學(xué)資格、畢業(yè)資格以及證書發(fā)放，等等。對(duì)此，相關(guān)的開放大學(xué)必須遵守。

（2）開放大學(xué)的教師任職資格制度

對(duì)于開放大學(xué)來說，教師任職資格制度非常必要。因?yàn)殚_放大學(xué)的教師除了應(yīng)該具備普通高校教師應(yīng)當(dāng)具有的學(xué)科專業(yè)能力、教育教學(xué)能力之外，還必須熟悉遠(yuǎn)程教育的教學(xué)規(guī)律，掌握遠(yuǎn)程教育的基本教學(xué)技能。這是開放大學(xué)保證教學(xué)質(zhì)量非常重要的一點(diǎn)。我認(rèn)為，開放大學(xué)的教師應(yīng)當(dāng)具備“三證”，即學(xué)歷學(xué)位證書、教育教學(xué)資格證書和遠(yuǎn)程教學(xué)資格證書。其中學(xué)歷學(xué)位資格證書保證教師的學(xué)科專業(yè)水平，教育教學(xué)資格證書保證教師的教育教學(xué)水平，遠(yuǎn)程教學(xué)的資格證書保證教師遠(yuǎn)程教學(xué)的能力和水平。

（3）開放大學(xué)的審計(jì)制度

開放大學(xué)的審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)由內(nèi)審和外審制度組成。外審由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，每三到五年審計(jì)一次，審計(jì)結(jié)果要與學(xué)校的撥款、評(píng)優(yōu)和退出機(jī)制相掛鉤，否則只能成為一個(gè)空的制度。內(nèi)審制度則由學(xué)校根據(jù)國家統(tǒng)一的開放教育質(zhì)量保證框架，以不斷改進(jìn)和提高教育服務(wù)質(zhì)量為宗旨，每年審計(jì)一次，并將審計(jì)報(bào)告報(bào)送上級(jí)監(jiān)管部門進(jìn)行審核備案，審核備案結(jié)果與撥款、評(píng)優(yōu)以及退出相掛鉤，使制度落到實(shí)處。

3.開放大學(xué)的信息規(guī)制

信息規(guī)制的目的是消除虛假信息，減少由于信息不對(duì)稱和外部行為造成的市場(chǎng)交易成本，以保護(hù)消費(fèi)者利益。開放大學(xué)的信息規(guī)制，除了現(xiàn)行的廣告規(guī)制制度、學(xué)歷教育廣告審核制度之外，政府還應(yīng)當(dāng)在開放教育質(zhì)量保證框架中設(shè)置相關(guān)的信息規(guī)制條款。比如，明確規(guī)定開放大學(xué)在營銷和廣告中相關(guān)信息必須遵守道德規(guī)范，清晰準(zhǔn)確，符合其注冊(cè)業(yè)務(wù)范圍；明確規(guī)定在營銷和廣告中相關(guān)信息的審批制度；明確開放大學(xué)必須遵守信息披露和公平原則，在學(xué)生注冊(cè)前告知他們將要得到的教育服務(wù)和所享有的權(quán)利與義務(wù)，并確保學(xué)生能夠及時(shí)獲知自己當(dāng)前準(zhǔn)確的學(xué)習(xí)狀況。

4.開放大學(xué)的聯(lián)網(wǎng)規(guī)制

聯(lián)網(wǎng)規(guī)制所要解決的問題，是消費(fèi)者在選擇不同學(xué)校時(shí)的轉(zhuǎn)換成本和顧客慣性，以及行業(yè)內(nèi)原有體系阻礙新體系進(jìn)入時(shí)的低效率障礙問題。一方面，可以考慮建立一個(gè)全國統(tǒng)一的資格認(rèn)證框架制度，明確各級(jí)各類教育的證書和文憑之間的連續(xù)關(guān)系。這個(gè)關(guān)系全國認(rèn)可，不受學(xué)校和地區(qū)的限制，從而自頂層構(gòu)建起銜接和溝通各教育系統(tǒng)之間的立交橋，實(shí)現(xiàn)相互溝通。另一方面，實(shí)行學(xué)分互認(rèn)制度。國家在開放大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該明確規(guī)定，注冊(cè)的學(xué)校必須承認(rèn)其他學(xué)校頒發(fā)的、符合國家規(guī)范的證書和學(xué)分，并將之作為注冊(cè)進(jìn)入的一個(gè)要件，進(jìn)入的學(xué)校必須承認(rèn)并遵守這個(gè)規(guī)則，從而為消費(fèi)者構(gòu)建起暢通的學(xué)習(xí)通道，同時(shí)解決和消除消費(fèi)者在選擇不同學(xué)校時(shí)的轉(zhuǎn)換成本和顧客慣性，減少新學(xué)校的進(jìn)入障礙和低效率問題。

[1]王雅莉，畢樂強(qiáng).公共規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2005：12.

[2]王健，高建良.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2002：65-73.

[3]易諒容，陳志剛.現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育：產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與市場(chǎng)機(jī)制[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（2）：57.

[4]澳大利亞質(zhì)量培訓(xùn)框架（AQTF2007）.

（本文系作者在“學(xué)者視角中的開放大學(xué)”專家論壇上的學(xué)術(shù)演講整理稿）

李江，教授，廣東廣播電視大學(xué)副校長。

責(zé)任編輯 石 子

G420

A

1009—458x（2011）06—0014—03