常有有

（天水市行政學(xué)院，甘肅 天水 741018)

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作研究

常有有

（天水市行政學(xué)院，甘肅 天水 741018)

行政區(qū)劃所形成的屬地管理，造成了關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間立法的碎片化、分散化和差異化，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)展開行政立法協(xié)作極為必要。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)行政立法協(xié)作，必須要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項(xiàng)、內(nèi)容和方式等基礎(chǔ)性問題進(jìn)行研究，才能探究出適合于關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政立法協(xié)作的模式和機(jī)制，促進(jìn)行政立法協(xié)作工作的有序進(jìn)行。

經(jīng)濟(jì)區(qū)；行政立法；協(xié)作；機(jī)制

一、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的必要性

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)由八個(gè)利益千差萬別的不同市區(qū)組成。各地在合作機(jī)制、管理體制、合作路徑、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與轉(zhuǎn)移、地區(qū)利益平衡與補(bǔ)償、法律協(xié)作等方面“分工遠(yuǎn)大于合作”，尚未形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的進(jìn)一步交流與合作。因此，在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展行政立法協(xié)作殊為必要。

1.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作，是促進(jìn)社會(huì)主義法制統(tǒng)一性的必然要求。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)包含陜甘兩省，行政區(qū)劃較多，立法主體多樣。按照我國立法體制，兩省的人大及其常委會(huì)、人民政府，西安市人大及其常委會(huì)、人民政府，張家川回族自治縣人大及其常委會(huì)，都能在不同憲法、法律和行政法規(guī)以及其他上位法相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法。但是，這些不同的地方立法，必然會(huì)因地方利益保護(hù)而難以有效協(xié)調(diào)。法律規(guī)范的缺失、沖突和不協(xié)調(diào)，不但會(huì)影響地方立法質(zhì)量，而且還人為地破壞了社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，加強(qiáng)立法協(xié)作，促進(jìn)法制協(xié)調(diào)，對(duì)于提高地方立法質(zhì)量，維護(hù)國家法制統(tǒng)一具有十分重要的意義。

2.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間統(tǒng)籌發(fā)展，提升區(qū)域競爭能力的需要。從目前情勢來看，經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市之間雖有很多項(xiàng)目的合作，但是，這種合作并沒有改變各城市之間按照行政建制獨(dú)立發(fā)展的格局，核心城市帶動(dòng)力弱，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系松散，關(guān)聯(lián)效應(yīng)度低。而發(fā)展的壓力迫使區(qū)域內(nèi)無論大城市之間，還是中小城市之間，甚至同一城市的各縣區(qū)之間都存在著爭資金、爭土地、爭游客、爭原材料、爭人才、爭政策等現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)區(qū)難以形成發(fā)展的合力。很顯然，如果沒有各地區(qū)在立法方面的協(xié)作，如果不以立法對(duì)各城市的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，那么，經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)就變成了空中樓閣。

3.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，有利于統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與市場一體化發(fā)展的必然趨勢和必要的步驟。然而，長期以來各城市之間職能定位不明，權(quán)責(zé)不清，各自為政，缺乏聯(lián)合和互動(dòng)，人為地造成了市場的分割，各城市自成一體的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)體系使整個(gè)區(qū)域內(nèi)缺少經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的動(dòng)力，合作愿望不強(qiáng)，打造區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競爭能力的迫切性并不突出，加之各地區(qū)在招商引資、外貿(mào)出口、土地批租、減免稅收、人才流動(dòng)等方面，競相制定優(yōu)惠政策，爭搶項(xiàng)目，搞地方保護(hù)，造成資金、人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等要素流轉(zhuǎn)不暢。所有這些歧視性政策設(shè)置的貿(mào)易和投資壁壘，嚴(yán)重制約了統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成。而目前解決這些問題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對(duì)話等合作形式，很難取得理想成效。經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)更高層次的合作，就必須建立行政立法協(xié)作的相關(guān)機(jī)制，制定一些能在該區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和市場一體化的迫切要求，更是改善區(qū)域法制環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的迫切要求。

4.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統(tǒng)一執(zhí)行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規(guī)范的出臺(tái)，從開始論證、調(diào)研、起草，到審議定稿，一般至少要經(jīng)過一兩年的時(shí)間，期間還會(huì)耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力。因此，地方立法必須堅(jiān)持簡約原則，相同或相近似的事項(xiàng)應(yīng)盡量制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，否則會(huì)使立法成本十分高昂。就關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市而言，雖然存在著因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來經(jīng)濟(jì)交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目標(biāo)之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領(lǐng)域存在相同或相近似的立法事項(xiàng)。從東北三省進(jìn)行的立法協(xié)作嘗試來看，把那些具有共性或者能達(dá)成共識(shí)的立法項(xiàng)目或立法內(nèi)容制定成一部行政立法并將之運(yùn)用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復(fù)勞動(dòng)，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規(guī)范在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的公正、統(tǒng)一執(zhí)行。

區(qū)域一體化的發(fā)展要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)該相互協(xié)商和配合，高效地構(gòu)筑起統(tǒng)一、完備的地方法制體系，為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的合作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的法制保障。

二、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項(xiàng)

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，必然涉及省際之間很多領(lǐng)域的行政立法協(xié)作。凡是涉及關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)等事項(xiàng)，且在地方立法權(quán)限范圍之內(nèi)，陜甘兩省都可將其作為區(qū)域政府法制協(xié)作的選擇事項(xiàng)，但考慮到規(guī)則沖突和缺失所帶來的體制性障礙對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，筆者認(rèn)為下列事項(xiàng)亟需兩省在自愿的基礎(chǔ)上開展行政立法協(xié)作。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及轉(zhuǎn)移事項(xiàng)。近幾年，長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)由于產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、城市同質(zhì)化而上演的“港口之爭”、“機(jī)場之爭”、“招商之爭”，其實(shí)就是行政分割下不同地區(qū)之間追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡臉O端表現(xiàn)。綜觀關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間發(fā)展的基本態(tài)勢，同樣存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性較差等致命性弊病。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同既造成了地區(qū)間的過度無序性競爭，同時(shí)又造成各種資源配置的不協(xié)調(diào)及浪費(fèi)。《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》抓住了制約經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，在其第三章規(guī)劃了經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市未來10年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。然而，提高當(dāng)?shù)谿DP的沖動(dòng)并不能使各地政府自覺有效地消除各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的狀況。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃的事項(xiàng)必須通過行政立法協(xié)作，在反復(fù)的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。如果不在經(jīng)濟(jì)區(qū)建立深層次的行政立法協(xié)作機(jī)制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會(huì)改變。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃，意味著資源、資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素會(huì)在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。除了承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之外，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)隨著核心城市西安產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出現(xiàn)一定范圍的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，西安都市圈內(nèi)的輕工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)會(huì)由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的崛起而逐步向關(guān)中的東西部地區(qū)和陜南、陜北轉(zhuǎn)移，那些生產(chǎn)力不足的微型企業(yè)因成本壓力而逐步向小城鎮(zhèn)遷移。產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,主要靠市場推動(dòng),但政策的引導(dǎo)和激勵(lì)也很重要,跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移尤其如此,所以應(yīng)當(dāng)通過立法協(xié)作,在各合作主體間創(chuàng)造促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好條件，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡和發(fā)展。

2.金融合作事項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，金融須先行。受地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模小、實(shí)力弱、管理水平低等不利因素，嚴(yán)重地制約了金融對(duì)各類市場主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵(lì)設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)并支持這些金融機(jī)構(gòu)打破行政壁壘的限制進(jìn)行重組，跨地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和發(fā)展業(yè)務(wù)，另一方面不斷推進(jìn)地方證券、期貨、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等農(nóng)村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵(lì)組建或引進(jìn)金融租賃公司、基金管理公司、財(cái)務(wù)公司等新型非銀行類金融機(jī)構(gòu)，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場的廣度和深度，逐步形成一個(gè)多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據(jù)、債券、產(chǎn)權(quán)交易、期貨交易、保險(xiǎn)、股票和外匯等市場在內(nèi)的門類齊全的金融市場體系。既然金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心和命脈，那么關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)必須以金融合作為紐帶，來帶動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作與交流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。目前，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)存在的一些低層次的金融合作機(jī)制，顯然不能解決金融方面深度合作問題。只有通過立法協(xié)作形式，才有可能建立長期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的金融合作關(guān)系［1］。

3.有關(guān)生態(tài)環(huán)境效益與安全保障的事項(xiàng)。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地域，是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚網(wǎng)依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢。這條串起關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴(yán)重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態(tài)環(huán)境日益惡化，自然災(zāi)害頻繁，這三大問題已經(jīng)成為制約關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務(wù)特性決定了對(duì)水資源必須進(jìn)行統(tǒng)一管理和開發(fā)，可是多年來，渭河流域未能建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，也沒有對(duì)其開發(fā)利用統(tǒng)籌規(guī)劃，地區(qū)之間、部門之間、上下游之間以及國民經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間爭水、無序引水現(xiàn)象頻發(fā)，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺(tái)了一系列規(guī)范性的指導(dǎo)意見和規(guī)范性文件，花費(fèi)上百億元的資金，但渭河生態(tài)環(huán)境安全問題并沒有得到有效的根治。今后，經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規(guī)劃以及管理體制和機(jī)制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源管理、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫姹M快制定合作框架，加強(qiáng)行政立法協(xié)作，推進(jìn)渭河治理與保護(hù)的信息公開，協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各相關(guān)方的關(guān)系和利益。

4.統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，“應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則”，“要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視”。這實(shí)際上就是對(duì)法律適用統(tǒng)一性的要求。然而，由于各地的實(shí)際情況并不相同，不同的地方立法機(jī)關(guān)在具體適用上位法時(shí)，會(huì)結(jié)合本地的實(shí)際情況制定出一些具有差異性的地方立法，從而使國家統(tǒng)一的法制具有了地方性特征。此外，對(duì)于中央立法未作規(guī)定的屬于地方性的事務(wù)或者需要地方進(jìn)行變通立法的事務(wù)，地方立法機(jī)關(guān)也會(huì)根據(jù)本地實(shí)際制定一些適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些由不同層級(jí)的立法主體所制定的地方性法律，確實(shí)很難對(duì)某一問題作出相同的規(guī)定，必然會(huì)出現(xiàn)同一種行政違法行為，在不同的省份可能面臨不同的行政處罰。有些處罰相差甚至可能達(dá)到十幾倍。正如浙江省人大常委會(huì)法工委主任丁祖年所說的，“一些地方立法不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅影響到地方立法效益的有效發(fā)揮，也影響到國家整體法制權(quán)威的有效維護(hù)”，“長三角16個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)協(xié)作中暴露出法規(guī)規(guī)章沖突、執(zhí)法依據(jù)不一、重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)等問題，亟待通過立法協(xié)作來協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系?！碑?dāng)然，這種現(xiàn)象不僅僅存在于長三角16個(gè)城市，關(guān)中—天水七市一區(qū)也存在著同樣的問題。通過行政立法協(xié)作來統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，就必須對(duì)正在適用的法律規(guī)范進(jìn)行全面的清理，把那些相互矛盾、沖突的規(guī)定清理出來，然后由各地政府在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)商解決，同時(shí)還必須在行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定方面展開積極的磋商，制定出適用于經(jīng)濟(jì)區(qū)全部城市的準(zhǔn)則。

除前面述及的亟需開展行政法治協(xié)作的事項(xiàng)外，考慮到西安市科技人才密集的客觀實(shí)際以及各城市大規(guī)模建設(shè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，勞務(wù)的輸出與轉(zhuǎn)移、跨地區(qū)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的接續(xù)、科技扶持與合作等也是亟需合作的領(lǐng)域。由于旅游業(yè)是關(guān)中各城市和天水市共同的支柱產(chǎn)業(yè)之一，因此旅游對(duì)接方面的協(xié)作也是十分緊迫的。

三、行政立法協(xié)作的主要內(nèi)容和方式

立法是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，我國《憲法》、《立法法》規(guī)定的多層級(jí)、多主體的立法格局，加劇了立法的復(fù)雜性，而跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立及其一體化發(fā)展對(duì)法制統(tǒng)一性的需求，更使地方立法工作變得撲朔迷離。由于要對(duì)諸方面利益進(jìn)行權(quán)衡和安排，多頭立法在實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)了各部門立法之間、不同地方立法之間、中央立法與地方立法之間的矛盾和沖突。因此，客觀上需要我們建立完善的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，來解決法律體系中存在的矛盾和沖突，從而為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治奠定堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)［3］。然而，我們應(yīng)該建立什么樣的立法協(xié)調(diào)機(jī)制呢？東北三省法制辦聯(lián)席會(huì)議通過締結(jié)《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》的方式開展的一系列區(qū)域立法協(xié)調(diào)，取得了較好的效果，為全國其他經(jīng)濟(jì)區(qū)加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)：只有通過“具有規(guī)范性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的法制協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務(wù)以法律的形式固定下來，給區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)規(guī)定一個(gè)基本框架和必須遵守的行為規(guī)則，在區(qū)域內(nèi)部使社會(huì)資源與社會(huì)利益得到合理分配，保障生產(chǎn)要素流通和商品流通的自由以及投資者、經(jīng)營者待遇的平等，在更高層次上協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府行為，才能達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同繁榮，才能真正構(gòu)筑一體化的區(qū)域共同市場，才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化走向正規(guī)化、制度化和長期化，從根源上防止和減少利益分配矛盾的發(fā)生?！保?］

國內(nèi)立法實(shí)踐中存在行政立法協(xié)作，學(xué)者們也在不同意義上研究行政立法協(xié)作，但何謂行政立法協(xié)作，在我國，無論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，至今尚無統(tǒng)一的界定。有的認(rèn)為，行政立法協(xié)作就是不同的立法主體對(duì)立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流和對(duì)立法信息（動(dòng)態(tài)、內(nèi)容）的交流（共享），有的認(rèn)為，行政立法協(xié)作指行政規(guī)章草案起草的協(xié)作，還有的認(rèn)為行政立法協(xié)作就是對(duì)各地之間相互沖突的法律規(guī)范的協(xié)調(diào)解決。筆者認(rèn)為，所謂的區(qū)域內(nèi)行政立法協(xié)作，是指一定區(qū)域內(nèi)的地方行政立法主體，按照國家法制統(tǒng)一性的要求，在各自的立法權(quán)限范圍內(nèi)自主參與，平等互利，共享資源而進(jìn)行的一種立法上的合作。按此界定以及國內(nèi)開展的有關(guān)行政立法協(xié)作的實(shí)踐，行政立法協(xié)作的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是行政立法工作協(xié)作；二是行政立法行為協(xié)作。

之所以把立法協(xié)作的內(nèi)容區(qū)分為這兩個(gè)方面，這是由行政立法協(xié)作本身的性質(zhì)和不同的價(jià)值功能決定的。行政立法協(xié)作既要節(jié)約立法成本、提高立法工作效率，同時(shí)還要確保不同立法主體之間所制定的法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，提高立法效益、推進(jìn)法制統(tǒng)一。如果我們追求前者，行政立法協(xié)作其實(shí)就是行政立法工作的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、立法信息交流與共享、立法技術(shù)的統(tǒng)一與共享，相互進(jìn)行政府規(guī)章的編纂，會(huì)商立法中共同關(guān)心的問題等。而如果我們追求后者，則行政立法協(xié)作其實(shí)就是行政立法行為的協(xié)作，就是要求立法機(jī)關(guān)按照與其他地區(qū)相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行立法，統(tǒng)一立法精神和原則，制定出對(duì)所有參與的立法主體皆有約束力的政府規(guī)章。這種意義下的行政立法協(xié)作主要包括政府規(guī)章的清理，立法條文的相互借鑒，法律沖突的調(diào)整和解決，聯(lián)合立法等?！?/p>

［1］范利平.區(qū)域合作中的立法協(xié)作［J］.湘潮，2007，（10）：5.

［2］康傳義，蘇嶸，徐剛，用生態(tài)渭河滋養(yǎng)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)［N］.陜西日?qǐng)?bào)，2009-09-11.

［3］東北三省行政處罰裁量權(quán)擬統(tǒng)一［EB/OL］.http://www.jhnews.com. cn/xwzx/2009-12/02/content_819616.htm.

［4］滬蘇浙開展立法協(xié)作確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［EB/OL］.http://news.qq. com/a/20070924/002817.htm.

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1009-6566（2011）04-0109-04

2011-06-08

常有有（1971—），男，甘肅天水人，天水市行政學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、政府法制理論和法理學(xué)。