胡繼梅，金 萍

(沈陽(yáng)師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110034)

【教育學(xué)】

論學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛解決的法律機(jī)制

胡繼梅，金 萍

(沈陽(yáng)師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院， 遼寧 沈陽(yáng) 110034)

教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是法律賦予教師的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是教師必須履行的一項(xiàng)基本義務(wù)。目前，在我國(guó)教師進(jìn)修培訓(xùn)過(guò)程中，學(xué)校與教師之間存在進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)的糾紛，針對(duì)此找出現(xiàn)有的解決學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛的主要法律途徑的不足之處，提出完善現(xiàn)有的法律機(jī)制，才能使教師有法可依、有法必依，切實(shí)保障教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

學(xué)校與教師;進(jìn)修培訓(xùn)權(quán);糾紛與解決;法律機(jī)制

教師作為教育教學(xué)工作的直接承擔(dān)者和實(shí)施者，其自身素質(zhì)的高低直接關(guān)系到教育教學(xué)工作質(zhì)量的好壞，也關(guān)系到青少年學(xué)生的健康成長(zhǎng)，因此抓好教師繼續(xù)教育工作尤為重要。教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是教師提高業(yè)務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)的重要途徑，也是法律賦予教師的一項(xiàng)權(quán)利。目前，在我國(guó)教師進(jìn)修培訓(xùn)的過(guò)程中，學(xué)校與教師之間存在進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)的糾紛，由于糾紛得不到有效解決，學(xué)校與教師關(guān)于進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)矛盾進(jìn)一步激化，為此，教師應(yīng)該運(yùn)用法律武器去維護(hù)自己的權(quán)利，保障教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

一、學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛的基本現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)教師法》在第二章教師的權(quán)利與義務(wù)第七條第六款中規(guī)定了教師享有參加進(jìn)修或其他方式的培訓(xùn)的權(quán)利，又在第八條第六款中規(guī)定了教師有不斷提高思想政治覺(jué)悟和教育教學(xué)水平的義務(wù)，也就是說(shuō)教師參加進(jìn)修培訓(xùn)既是權(quán)利又是義務(wù)。然而在我國(guó)教育實(shí)踐中，學(xué)校未履行應(yīng)盡的義務(wù)導(dǎo)致教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到損害，因?yàn)閷W(xué)校作為教師進(jìn)修培訓(xùn)的主要義務(wù)主體，學(xué)校與教師之間具有行政屬性的管理關(guān)系，使得學(xué)校在管理教師過(guò)程中有很大的自由裁量權(quán)，當(dāng)這種自由裁量權(quán)缺乏監(jiān)督與制約時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致濫用而侵犯教師的合法權(quán)益，因而教師參加進(jìn)修培訓(xùn)的權(quán)利往往得不到保障，嚴(yán)重影響了教師對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的行使。

［案例一］陳某是某中學(xué)二級(jí)教師，參加工作十多年來(lái)從沒(méi)有參加過(guò)進(jìn)修培訓(xùn)。1998年9月，學(xué)校有教師進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，因此陳某提出了參加進(jìn)修培訓(xùn)的請(qǐng)求，學(xué)校以沒(méi)有人替他上課為理由，拒絕了他的請(qǐng)求。陳某認(rèn)為校長(zhǎng)是在故意和自己作對(duì)，因而與學(xué)校發(fā)生矛盾，陳某經(jīng)常缺課。

從該案例看，雙方爭(zhēng)議的核心在于能否參加進(jìn)修培訓(xùn)的問(wèn)題。校方認(rèn)為，由于學(xué)校課程的設(shè)置，陳某需要按時(shí)上課，而且沒(méi)有其他老師替他代課，所以陳某沒(méi)有時(shí)間參加教師進(jìn)修培訓(xùn);陳某認(rèn)為，工作這么長(zhǎng)時(shí)間，沒(méi)參加過(guò)進(jìn)修培訓(xùn)，這次應(yīng)該有權(quán)利申請(qǐng)參加進(jìn)修培訓(xùn)。因此雙方產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，各執(zhí)一詞。諸如此類教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)得不到保障的例子很多，在此不一一列舉。在實(shí)踐中教師參加進(jìn)修培訓(xùn)的權(quán)利往往得不到保障，嚴(yán)重影響了教師對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的行使，因此教師有必要拿起法律武器維護(hù)自己的權(quán)利。

二、現(xiàn)有階段解決糾紛的主要法律途徑及其存在的不足

教師要有權(quán)利意識(shí)，進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是法律賦予教師的一項(xiàng)法定權(quán)利，教師只有主動(dòng)行使自己的權(quán)利，參加進(jìn)修培訓(xùn)，依法要求義務(wù)人履行法定義務(wù)，當(dāng)權(quán)利受到損害時(shí)積極維護(hù)自身權(quán)利，法定權(quán)利才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)權(quán)利。我國(guó)現(xiàn)有階段對(duì)教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利受到侵害時(shí)的主要法律救濟(jì)途徑為教師申訴、教育行政復(fù)議和教育行政訴訟。

(一)教師申訴

教師申訴制度是指教師合法權(quán)益受到侵害時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，向主管的行政機(jī)關(guān)申訴理由，請(qǐng)求處理的制度。［1］231《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定了教師享有參加進(jìn)修或其他方式的培訓(xùn)的權(quán)利，也就是說(shuō)教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)是法律賦予教師的一項(xiàng)基本權(quán)利，因此教師有權(quán)在其進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵犯時(shí)向教育行政部門(mén)提起申訴。從目前《教師法》、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)來(lái)看都確立了教師申訴制度，但是在實(shí)踐中，當(dāng)教師權(quán)益受到侵害時(shí)，教師向教育行政部門(mén)提起申訴并沒(méi)有達(dá)到理想的效果，因?yàn)榻處熒暝V制度仍然存在諸多的不完善，主要表現(xiàn)在：

1.申訴受理部門(mén)不明確?！督處煼ā返谌艞l規(guī)定，教師合法權(quán)益受到侵犯時(shí)可以向教育行政部門(mén)、同級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府的有關(guān)部門(mén)提出申訴，規(guī)定中沒(méi)有說(shuō)明教育行政部門(mén)、同級(jí)人民政府或上級(jí)人民政府的有關(guān)部門(mén)具體是哪個(gè)部門(mén)，這說(shuō)明教育行政部門(mén)和人民政府沒(méi)有專門(mén)的教師申訴機(jī)構(gòu)，因而也就沒(méi)有專門(mén)審理人員。這表明我國(guó)教師申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置界限模糊，受理部門(mén)不明確，缺乏權(quán)力和威望，在這種情況下教師申訴會(huì)因部門(mén)推諉而被擱置拖延，導(dǎo)致糾紛難以得到及時(shí)有效解決，教師的進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)因而得不到及時(shí)保障，教師權(quán)益也就難免受到損害。

2.申訴制度程序缺失?！督處煼ā冯m然在教師申訴案件的管轄、程序、救濟(jì)方面作了規(guī)定，但在教師申訴制度程序方面仍不完善，如說(shuō)明理由、回避、聽(tīng)證等程序規(guī)范，尤為重要的是說(shuō)明理由制度的缺失成為申訴處理程序的重大瑕疵，申訴部門(mén)對(duì)作出處理決定時(shí)所依據(jù)的客觀事實(shí)與法律法規(guī)往往不作詳盡說(shuō)明，這就導(dǎo)致教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵害時(shí)教師提出申訴，申訴部門(mén)不能公正解決教師與學(xué)校之間的糾紛。

3.申訴制度救濟(jì)渠道封閉?！督處煼ā分兄皇且?guī)定了教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的、對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門(mén)提出申訴，然而《教師法》中并沒(méi)有規(guī)定教師可以提出行政復(fù)議和行政訴訟。但在實(shí)踐中，如果申訴機(jī)關(guān)對(duì)此案不受理、或者逾期沒(méi)有答復(fù)、或者教師不服申訴處理，能否還有其他救濟(jì)途徑，這些在法律上沒(méi)有明確規(guī)定。因此教師申訴復(fù)核在實(shí)踐中形同虛設(shè)，難以取得積極的救濟(jì)效果，教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)也就得不到有效保障。

(二)教育行政復(fù)議

教育行政復(fù)議制度是指教育管理相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該行政行為進(jìn)行審查，以保障其合法權(quán)益，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法定程序復(fù)查并作出決定的法律制度。教育行政復(fù)議是一項(xiàng)重要的救濟(jì)制度，同時(shí)也是教育行政系統(tǒng)內(nèi)部重要的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，由于是利用教育行政體系上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來(lái)解決糾紛，因而十分有利于復(fù)議決定的落實(shí)，再者行政復(fù)議不收取任何費(fèi)用，對(duì)處于弱勢(shì)群體地位的教師而言，無(wú)疑是最佳的救濟(jì)途徑。然而由于復(fù)議是上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行政復(fù)議存在一些不足之處，表現(xiàn)在：

1.行政復(fù)議缺乏公開(kāi)性。由于教育行政復(fù)議太過(guò)強(qiáng)調(diào)書(shū)面審查方式，忽略應(yīng)有的公開(kāi)性與透明度，因此當(dāng)教師與學(xué)校發(fā)生進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛時(shí)教師沒(méi)有辦法享受到辯論、質(zhì)證等權(quán)利，因而最終影響行政復(fù)議應(yīng)有的權(quán)威性與公正性。

2.行政復(fù)議缺乏獨(dú)立性。我國(guó)教育行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是由教育行政機(jī)關(guān)直接控制，因此在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的任免、財(cái)政補(bǔ)貼等等方面都受到教育行政機(jī)關(guān)的影響，在復(fù)議案件之時(shí)難免會(huì)受到上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的影響，會(huì)出現(xiàn)教育行政部門(mén)作出具體行政行為之前，先報(bào)上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)然后再做處理，因此當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)議后再經(jīng)復(fù)議顯然意義不大，無(wú)法確保復(fù)議過(guò)程公正、獨(dú)立，因此當(dāng)學(xué)校與教師發(fā)生進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛，復(fù)議對(duì)于處于弱勢(shì)地位的教師作用并不是很大。

(三)教育行政訴訟

教育行政訴訟制度是指教育行政管理相對(duì)人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院起訴，請(qǐng)求予以法律救濟(jì)，人民法院對(duì)教育行政機(jī)關(guān)或教育法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，維護(hù)和監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使，矯正或者撤銷(xiāo)違法侵權(quán)的具體行政行為，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益給以保護(hù)的活動(dòng)。［1］251與教師申訴、教育行政復(fù)議等其他教育行政救濟(jì)制度相比，教育行政訴訟屬于司法救濟(jì)，前兩者屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，體現(xiàn)了行政的自我監(jiān)督、自我糾正的性能，其以“在確保行政效能的前提下尋求公正”為價(jià)值追求，而教育行政訴訟體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，屬于外部監(jiān)督，其以公正為首要價(jià)值。因此教育行政訴訟是對(duì)教育行政最為有力的監(jiān)督，更由于法院的地位最為超脫，其對(duì)相對(duì)人的保護(hù)程度最高。此外，教育行政訴訟的法制化密度最高，其程序設(shè)置最為嚴(yán)格，其裁決最具權(quán)威性，教育行政訴訟是解決教育行政爭(zhēng)議最重要的環(huán)節(jié)。［2］207-208教育行政訴訟是教育行政糾紛解決的最后保障，也是教育行政管理相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的屏障。從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，教育行政制度并沒(méi)有發(fā)揮其真正的作用，主要由于：

1.憲法訴訟制度的缺失。憲法訴訟是指以憲法為訴訟裁判依據(jù)的一種訴訟形式，即指司法機(jī)關(guān)在審判中使用憲法來(lái)作出判斷。憲法訴訟制度是公民直接援引憲法中的權(quán)利條款保障自己權(quán)利的最終救濟(jì)途徑。由于憲法訴訟制度的缺失，憲法監(jiān)督便失去了最強(qiáng)有力的手段，憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利受到侵害若運(yùn)用部門(mén)法無(wú)法解決時(shí)公民將投訴無(wú)門(mén)。也就是說(shuō)，當(dāng)教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)受到侵害時(shí)，由于憲法訴訟制度的缺失導(dǎo)致教師訴訟無(wú)門(mén)。

2.缺乏專門(mén)的審理機(jī)構(gòu)。近年來(lái)我國(guó)教育事業(yè)飛速發(fā)展，教育行政糾紛日益繁多，但是現(xiàn)實(shí)卻沒(méi)有專門(mén)審理教育糾紛的相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)于教育糾紛現(xiàn)在大多數(shù)也是由法院直接審理，然而法官對(duì)教育專業(yè)化缺乏深度認(rèn)識(shí)，難免會(huì)導(dǎo)致差錯(cuò)影響案件的公正性。因此教育法庭的設(shè)立是教育發(fā)展的必然要求。

三、完善現(xiàn)有階段的法律機(jī)制，保障教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

由于我國(guó)現(xiàn)有階段解決學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)糾紛法律機(jī)制的不健全，在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因而亟待將法律機(jī)制規(guī)范與完善，使其具有更強(qiáng)的可操作性與現(xiàn)實(shí)有效性。本文在對(duì)現(xiàn)實(shí)中的各種救濟(jì)途徑存在的缺陷作出分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，以期建立和完善學(xué)校與教師進(jìn)修培訓(xùn)糾紛解決的法律機(jī)制。

(一)教師申訴制度的完善

1.設(shè)立處理教師申訴的專門(mén)部門(mén)。處理教師申訴案件應(yīng)該設(shè)立專門(mén)受理部門(mén)，在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的申訴委員會(huì)，申訴案件由申訴委員會(huì)的人員獨(dú)立處理，各級(jí)政府和教育行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在組織和運(yùn)行上確保申訴委員會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，切實(shí)保障教師權(quán)益免受侵害。

2.教師申訴制度程序的完善。隨著社會(huì)法制化的要求和案件日趨復(fù)雜，想要提高教師申訴案件處理的時(shí)效性，應(yīng)該在原有立法基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善申訴制度的程序：第一，教師認(rèn)為學(xué)校的具體行為侵犯其進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利，應(yīng)該在學(xué)校作出具體行為之日起15個(gè)工作日內(nèi)，向教育行政機(jī)關(guān)的申訴委員會(huì)提出申訴，教育行政機(jī)關(guān)申訴委員會(huì)在接到申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)果并告知申訴人，申訴人因不可抗力因素導(dǎo)致逾期應(yīng)向申訴委員會(huì)說(shuō)明理由，請(qǐng)求申訴委員會(huì)許可。第二，申訴委員會(huì)對(duì)申訴初步審查決定是否受理，不管是否受理都應(yīng)向申訴人送達(dá)通知書(shū)。第三，申訴委員會(huì)在處理案件時(shí)應(yīng)利用說(shuō)明理由、聽(tīng)證制度、回避制度等，并進(jìn)一步明確這些程序的基本內(nèi)容。

3.教師申訴后救濟(jì)渠道的完善?！督處煼ā分杏薪處熒暝V制度，這說(shuō)明了立法者對(duì)教師權(quán)益的關(guān)注，同時(shí)也說(shuō)明了教師申訴權(quán)利有其存在的必要。為了教師權(quán)益免受侵害，申訴不應(yīng)該是唯一的和最終的救濟(jì)途徑，應(yīng)該有完善的救濟(jì)制度，正確把握申訴制度、行政復(fù)議、行政訴訟等關(guān)系，建立完善的教師申訴救濟(jì)渠道，確保教師申訴權(quán)利落到實(shí)處。

(二)完善教育行政復(fù)議制度

1.教育行政復(fù)議應(yīng)具有其獨(dú)立性。由于我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)直接受行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，因此在經(jīng)費(fèi)和人員安排上也受其制約，因此教育行政復(fù)議很難公正和公平。如果在行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，使其承擔(dān)案件的復(fù)議，并作出裁決，行政復(fù)議委員會(huì)由同級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定組織機(jī)構(gòu)、成員任期、身份保障等，使其保持獨(dú)立性，行政復(fù)議委員會(huì)獨(dú)立審理教育行政糾紛案件，無(wú)須請(qǐng)示行政機(jī)關(guān)，只有堅(jiān)持獨(dú)立和公正才可能樹(shù)立行政復(fù)議的權(quán)威和公正。

2.用盡內(nèi)部救濟(jì)原則。因?yàn)榻逃姓?fù)議是上級(jí)對(duì)下級(jí)具體行政行為的審查和監(jiān)督，因而是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，審理程序?qū)嵭幸患?jí)復(fù)議。但相對(duì)復(fù)議來(lái)說(shuō)的訴訟是人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所做具體行政行為的監(jiān)督，審理程序?qū)嵭袃蓪徑K審和開(kāi)庭審理?？梢钥闯觯姓?fù)議是更為有效、快捷的解決途徑，因而當(dāng)教師權(quán)利受到侵犯時(shí)，把行政復(fù)議作為前置程序在教育行政系統(tǒng)內(nèi)部使糾紛得到解決，比通過(guò)司法程序解決更為有效和全面。

(三)完善教育行政訴訟制度

1.建立憲法訴訟制度。憲法中規(guī)定的受教育權(quán)是公民的基本權(quán)利，是通過(guò)普通法律加以細(xì)化和實(shí)施，但是普通法律不能替代憲法的權(quán)威性。一般法律尚不完備，存在某種局限，通過(guò)其訴訟途徑不能有效地保障公民基本權(quán)利，侵害了公民權(quán)益。受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，隨著受教育權(quán)的侵害引起的教育行政糾紛日益增多，普通法律卻不能有效地解決，因而有必要援引憲法，通過(guò)憲法訴訟，使得公民被侵犯的權(quán)益得到保障。［3］

2.設(shè)立專門(mén)的教育法庭。教育行政糾紛有時(shí)事關(guān)重大，法官對(duì)教育專業(yè)化認(rèn)知程度不深，難免會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，也易使當(dāng)事人對(duì)判案結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，影響判案的社會(huì)效果。由于近年我國(guó)教育事業(yè)飛速發(fā)展，相對(duì)地教育行政糾紛也日益繁多，因而我們有必要建立教育法庭，教育法庭成員應(yīng)該由法官和教育法學(xué)專家或者優(yōu)秀教師擔(dān)任，在遵循教育規(guī)律的前提下，依法處理教育行政糾紛，從而達(dá)到公正與公平的和諧統(tǒng)一。

任何一種單一的救濟(jì)途徑都無(wú)法滿足不同主體的需要，因此面對(duì)糾紛解決的實(shí)際情況和不同主體的要求而言，我們應(yīng)該基于公平與效率理念，建立多種渠道的救濟(jì)途徑，建構(gòu)和完善教師申訴制度、教育行政復(fù)議制度和教育行政訴訟制度，有利于教師從自身利益出發(fā)合理地選擇糾紛的解決方式?？傊處熯M(jìn)修培訓(xùn)權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)，還需全社會(huì)共同努力，在法律和政策范圍內(nèi)保護(hù)教師來(lái)之不易的進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)和教師進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)的行使。

［1］ 余雅風(fēng).新編教育法［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2008.

［2］ 高家偉.教育行政法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］ 李建湘.教育行政糾紛及解決機(jī)制研究［D］.長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)法學(xué)系，2008.

1672-2035(2011)05-0120-03

G451.2

B

2011-08-09

胡繼梅(1987-)，女，江蘇泗陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀研究生。

金 萍(1984-)，女，山東煙臺(tái)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院在讀研究生。

【責(zé)任編輯 馮自變】