陳春凱

(鐵道警官高等專科學(xué)校，河南鄭州450053)

胡錦濤總書記指出，反腐倡廉能力是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)，提高反腐倡廉能力成為提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證。而構(gòu)筑反腐倡廉的制度體系，是提高反腐倡廉能力的有效途徑。黨的十六屆四中全會提出要標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，抓緊建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。

一、體制改革是我國制度反腐的關(guān)鍵

中國共產(chǎn)黨是馬克思主義武裝起來的中國工人階級的先鋒隊，始終代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表最廣大人民的根本利益。我黨的先進(jìn)性決定了反腐倡廉的必要性。

(一)黨反腐倡廉斗爭的歷史經(jīng)驗

權(quán)力的濫用導(dǎo)致腐敗已是世所公認(rèn)，遏制腐敗的關(guān)鍵在于遏制權(quán)力的濫用，對于如何做到這一點(diǎn)，綜觀我黨和政府的反腐倡廉史，我們著重強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn):一是教育，二是懲處。

在革命時期黨所頒布的《關(guān)于堅決清洗貪污腐化分子的通告》、《三大紀(jì)律八項注意》、《古田會議決議》、《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》的訓(xùn)令、黨的三大工作作風(fēng)等，是我黨反腐倡廉理論的重要內(nèi)容。新中國成立后，我黨把廉潔從政，作為黨的作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放以來，在鄧小平理論的指導(dǎo)下，我黨提出了一系列正確的關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的方針、決策和部署?？梢哉f，在“教育+懲處”作為我黨反腐敗斗爭思想的長期指導(dǎo)下，我們還必須重視更科學(xué)化、更規(guī)范化、更具操作性的制度反腐的重要性，使權(quán)力能夠得到制約和監(jiān)督。

(二)我國社會制度的性質(zhì)決定了制度反腐的關(guān)鍵在于體制改革

江澤民同志指出:“從本質(zhì)上說，腐敗現(xiàn)象是剝削制度的產(chǎn)物。社會主義制度作為區(qū)別于歷史上任何剝削制度的社會制度，為根本消除腐敗，創(chuàng)造了條件。”這段話的基本含義是:(1)我國的根本社會制度是消除腐敗的先決條件，動搖這一根本制度，我們必定會回到剝削階級這條老路，這也正是腐敗產(chǎn)生的制度性根源。(2)我國的社會制度只是為根除腐敗創(chuàng)造了條件，而不會自動消除腐敗。在根本制度不能動搖的前提下，我們要根治腐敗，把制度反腐的突破口選在體制改革和創(chuàng)新上。

(三)我國所處的體制轉(zhuǎn)換期決定了必須把體制的改革作為制度反腐的關(guān)鍵

一是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，即從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，為腐敗提供了機(jī)會。

二是政治體制的轉(zhuǎn)換，即從新中國建國初期的高度集權(quán)體制向適度的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。

體制轉(zhuǎn)換期的一個最大特點(diǎn)是“體制短缺”，就是舊的體制被打破，而新的體制尚未形成或雖初步形成但不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)而造成的特有現(xiàn)象?！绑w制短缺”給腐敗提供了極大的制度空間，而源于體制的腐敗僅靠教育懲處是難以奏效的，簡單的糾風(fēng)和專項治理帶來的是此起彼伏的腐敗局面。只有抓住腐敗的根源，通過持續(xù)的體制改革和創(chuàng)新，形成新的社會制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，才能有效地遏制腐敗。

(四)當(dāng)前腐敗呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)要求把體制改革作為制度反腐的關(guān)鍵

隨著改革開放的深入發(fā)展和反腐敗斗爭力度的不斷加大，腐敗分子也在不斷“研究探索”貪污受賄等的新形式和新途徑，當(dāng)前腐敗呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):

1.“一把手腐敗”現(xiàn)象最為突出

在當(dāng)前的各種腐敗形式中，“一把手的腐敗”現(xiàn)象最為突出。在遼寧沈陽查處的慕綏新案件中，有16人是第一把手。從2005年1月至2010年5月，全國各級檢察機(jī)關(guān)反貪部門集中力量查辦大案94933件，占立案總數(shù)的64.77%，縣處級以上干部13192人，占立案總數(shù)的7.39%，其中百萬元以上案件87776件，廳局級以上干部1004人［1］。

2.“用人腐敗”

導(dǎo)致用人腐敗的重要制度原因是，自上而下選拔干部人事制度，使干部管理權(quán)集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者手中，同時對他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。

3.“群體腐敗”。所謂群體腐敗是指某個或某些單位的公職人員大規(guī)模地從事腐敗活動的現(xiàn)象。反腐敗斗爭中所出的“窩案”、“串案”，以單位名義所從事的腐敗犯罪，各種部門或行業(yè)性的不正之風(fēng)等，均屬于群體腐敗的范疇。2006年，前上海市委書記陳良宇被雙軌，引發(fā)串案、窩案［2］。

4.“司法腐敗”

司法腐敗是司法人員或司法機(jī)構(gòu)利用司法權(quán)謀求私利的行為。司法腐敗已經(jīng)成為社會各界高度關(guān)注的問題［3］。

5.“行政腐敗”

就是行政管理機(jī)關(guān)工作人員利用行政管理權(quán)謀取私利的行為。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中用政治權(quán)力謀取個人或小團(tuán)體的財富是我國轉(zhuǎn)型時期腐敗犯罪的主要形式。一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗犯罪的高發(fā)群體是那些掌管人、財、物大權(quán)的實權(quán)人物和部門。二是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗犯罪的多發(fā)部位是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)部位和經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。三是在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的腐敗犯罪具有瘋狂的貪婪性和完全不計后果的特征。

二、腐敗根源的理論探究

(一)腐敗是公共權(quán)力非公共運(yùn)作

1.權(quán)力的性質(zhì)

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達(dá)摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的頭顱之上。權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨(dú)有的力量，一切權(quán)力都是公共權(quán)力。社會主義的權(quán)力運(yùn)作和行使應(yīng)該具有以往任何社會的權(quán)力所不可能有的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，使權(quán)力的公共性獲得制度保障。但是，社會主義社會中也存在著權(quán)力腐敗的問題，這種腐敗雖然不是以制度支持為特征的，但在表現(xiàn)方式上卻與以往的制度條件下的情況一樣，是一種官僚主義和以權(quán)謀私行為。

2.腐敗的危害

腐敗帶來的危害是不言而喻的，它無論對“國”對“家”、對社會對個人、對經(jīng)濟(jì)對政治、對物質(zhì)對精神都貽害無窮，無論怎樣估計都不會過分。

(1)腐敗使政府的權(quán)威性降低，直接危及政治穩(wěn)定。腐敗是現(xiàn)代化進(jìn)程中的陷阱，對社會的發(fā)展構(gòu)成了極大的危害。政治穩(wěn)定是社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要保證，行政腐敗嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，影響了政府的權(quán)威，打擊了民眾對政府的信心，破壞了政治體系運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)，分解了社會的有機(jī)整合，導(dǎo)致了政府的危機(jī)，嚴(yán)重的還會引發(fā)社會的動亂。詹姆斯·哈林頓曾嚴(yán)厲地說過:“一個政府的腐敗將意味著另一個政府的誕生?！保?］

(2)腐敗破壞市場的正常秩序，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是腐敗的猖獗使得政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力型體制發(fā)生裂變，從而刺激著建立在虛假繁榮和浮夸基礎(chǔ)上的“泡沫經(jīng)濟(jì)”的浮現(xiàn)。二是腐敗的猖獗使得公私產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生劣變，并促進(jìn)了隱形經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是腐敗的猖獗使得市場競爭制度發(fā)生劣變，從而對經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生有害的影響。

(3)腐敗造成社會貧富懸殊，加劇不平等現(xiàn)象。合理的社會分層和較高的社會流動性對于促進(jìn)社會的發(fā)展具有重要的意義。在轉(zhuǎn)型過程中腐敗的猖獗卻對社會流動和社會的層級分化產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。黃葦町認(rèn)為:在致富手段上，權(quán)錢交易、以權(quán)謀私最為引人注目，3/4的人認(rèn)為賺大錢的后盾是權(quán)力［4］。2010年上半年全國查處商業(yè)賄賂案件1411件［1］。

(4)腐敗的泛濫，導(dǎo)致社會道德日益下降。腐敗的猖獗本是“價值失范”、道德約束乏力的產(chǎn)物，它反過來又進(jìn)一步加劇了“價值的失范”和削弱了道德規(guī)范對人們行為的約束力量。其最終結(jié)果是降低了整個社會的道德水準(zhǔn)，敗壞了社會風(fēng)氣。何增科認(rèn)為，當(dāng)不道德行為風(fēng)行于整個社會時，這個社會就將陷入一種弱肉強(qiáng)食的可怕境地［4］。

（4）對熱應(yīng)力和形變計算結(jié)果研究表明，溫度梯度引起的熱應(yīng)力比硅的屈服強(qiáng)度小一個數(shù)量級，最大形變量為2.56μm。

(二)腐敗發(fā)生的原因

1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌提供了腐敗的機(jī)會

一是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，即從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，為腐敗提供了機(jī)會。

腐敗是一種政治現(xiàn)象，但政治不過是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，所以腐敗的深層原因還是在于經(jīng)濟(jì)本身。在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，腐敗的突出表現(xiàn)如權(quán)錢交易、行賄受賄等等都與市場交易有著相當(dāng)大的共性，從某種意義上說，新的經(jīng)濟(jì)格局為交易互利創(chuàng)造了許多機(jī)會。

首先是大量獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體的萌生。隨著市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，各種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體形成，它們中有些人為獲取政府官員手中權(quán)力所帶來的巨大財富，往往使用一些不正當(dāng)?shù)氖侄稳ダ瓟n腐蝕掌握著人、財、物支配權(quán)的行政主管部門的官員，從而引起瘋狂的“尋租行為”［4］。其次是社會物質(zhì)利益合法分配形式不公所導(dǎo)致的非法分配形式的存在和蔓延。再者是新舊體制同時運(yùn)轉(zhuǎn)造成的不平等競爭環(huán)境，為腐敗者帶來了巨大的超額利潤。至今，在不少繼續(xù)存在政府管制而隱含雙軌差價的領(lǐng)域，仍然滋生著大量的腐敗現(xiàn)象。最后是不合理的經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)，迫使部分人以賄賂來實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益。經(jīng)濟(jì)上的原因很多，從根本上講，市場經(jīng)濟(jì)和公共行為管理具有很多矛盾，尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌階段，自然也就給腐敗提供了很多機(jī)會。

2.制度的缺陷助長了腐敗的蔓延

政治體制的轉(zhuǎn)換，即從新中國建國初期的高度集權(quán)體制向適度的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。體制轉(zhuǎn)換期的一個最大特點(diǎn)是“體制短缺”，就是舊的體制被打破，而新的體制尚未形成或雖初步形成但不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)而造成的特有現(xiàn)象。

3.文化積弊營造了腐敗的土壤

新時期腐敗高發(fā)的原因，除了以上所述的經(jīng)濟(jì)以及制度等原因外，作為發(fā)展中國家，我國腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生還受種種社會因素的影響，有其深刻的社會歷史和文化根源。

三、加快體制改革，依靠制度根治腐敗

孟德斯鳩有一句至理名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，而且他們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。由此可見，要想遏制腐敗，必須建立一套阻止權(quán)力濫用的制度。用權(quán)力互相制約機(jī)制根治腐敗。

(一)改變“集權(quán)制約”的權(quán)力制約機(jī)制，建立“分權(quán)制約”的權(quán)力制約機(jī)制

我國長期實行的是“集權(quán)制約”的權(quán)力制約機(jī)制，即在上下級部門的權(quán)力制約關(guān)系中，上級部門可以通過行政命令權(quán)和干部人事權(quán)對下級部門進(jìn)行有效權(quán)力約束，而下級部門卻沒有足夠的權(quán)力約束上級部門，實際上造成上級部門的權(quán)力過分集中起不到上下級之間的相互制約作用;在同級部門權(quán)力關(guān)系中，權(quán)力過分集中于黨委，而同級的人大部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，它們之間的權(quán)力制約關(guān)系幾乎等同于上下級之間的權(quán)力制約關(guān)系;在一個部門內(nèi)部權(quán)力關(guān)系中，領(lǐng)導(dǎo)干部對普通群眾是硬制約，而普通群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部是軟制約?！凹瘷?quán)制約”的結(jié)果是，權(quán)力過分集中于少數(shù)部門，過分集中于部門主要領(lǐng)導(dǎo)個人，這樣就造成了少數(shù)部門的權(quán)力腐敗嚴(yán)重，少數(shù)部門中的“一把手腐敗”嚴(yán)重。我們多年來一直實行“集權(quán)制約”模式，主要基于一種認(rèn)識，認(rèn)為“分權(quán)制約”是資本主義制度的產(chǎn)物，不適用于社會主義制度。其實“集權(quán)制約”和“分權(quán)制約”只是兩種不同的權(quán)力制約形式 ，而權(quán)力膨脹的本性是不因社會制度的不同而改變的，“分權(quán)制約”更能抑制權(quán)力的膨脹，同樣可以用于社會主義國家。創(chuàng)新分權(quán)制約機(jī)制，主要是合理界定上下級之間的權(quán)力關(guān)系，特別是要形成下級部門能有效監(jiān)督上級部門的權(quán)力機(jī)制;同級部門之間要強(qiáng)化人大部門的監(jiān)督權(quán)力，保證紀(jì)檢監(jiān)察部門的相對獨(dú)立地位;在一個部門內(nèi)部的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置中，要充分發(fā)揚(yáng)民主，給群眾實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，防止權(quán)力過分集中于“一把手”手中。

(二)改革干部人事制度，防止用人腐敗

導(dǎo)致用人腐敗的主要誘因是，自上而下選拔任用干部的現(xiàn)行干部人事制度，使干部管理權(quán)集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者手中，同時對他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。因此，改革現(xiàn)行的干部人事制度，成為從源頭上預(yù)防和治理用人腐敗的關(guān)鍵。

逐步從選拔政治過渡到選舉政治。自上而下的干部選拔任命體制使干部選用權(quán)集中在少數(shù)幾個人手中，買官者所需要賄賂的對象數(shù)量有限，賄賂成本也有限，就很容易把賄賂成本轉(zhuǎn)嫁給普通選民。而在自由的、競爭性的選舉體制中，賄賂者所需要面對的是人數(shù)眾多的選民，賄選的成本高于買官的成本，而且賄選者在當(dāng)選后很難把賄賂成本轉(zhuǎn)嫁給選民。因此，從選拔政治過渡到選舉政治是遏制用人腐敗的關(guān)鍵。何增科認(rèn)為，可以考慮制定民主推薦程序的實施細(xì)則，對“群眾公認(rèn)”原則作出具體的量化要求，適當(dāng)增加民主推薦的輪次，適度公布民主推薦、民意測驗的結(jié)果，民主推薦會召開前發(fā)布干部考核公告，并鼓勵受考核干部進(jìn)行述職報告，以及擴(kuò)大民主推薦和個別談話中的知情群眾參與范圍等［6］。

(三)改革司法體制，防止司法腐敗

明末清初的大思想家王船山早在四百多年前在總結(jié)唐王朝滅亡的原因時就曾指出:“賄行于中涓而天子懾;賄行于宰相，而百官不能爭;賄行于省寺臺諫，而天子宰相亦不能勝?！保?］(p.1047)說明唐王朝正是在這不能治理的腐敗中滅亡的。我們今天提出司法腐敗是最危險的腐敗，可說是對于王船山這一論說的繼承和發(fā)展。

目前我國司法腐敗流行就其深層次原因來說，反映了現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)和制度安排在激勵機(jī)制、機(jī)會結(jié)構(gòu)和約束制度等方面存在著重大缺陷，這些缺陷的存在造成了從事司法腐敗有利可圖、有機(jī)可乘和風(fēng)險小的嚴(yán)重狀況。遏制司法腐敗要進(jìn)行體制創(chuàng)新。憲政制度方面，一是在立法機(jī)關(guān)中設(shè)立專門的司法監(jiān)督委員會，加強(qiáng)立法權(quán)對司法權(quán)的監(jiān)督。二是將檢察權(quán)和裁決執(zhí)行權(quán)從司法權(quán)序列中剝離出來，檢察機(jī)關(guān)的反貪職能可通過組建國家廉正公署來承擔(dān)，其公訴人職能可由司法部門來完成。三是建立行政權(quán)對司法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，努力減少司法官員的自由裁量權(quán)。

(四)改革政府間管理體制，防止群體腐敗

群體腐敗的危害更大。近年來，群體腐敗的發(fā)展演變呈現(xiàn)出上升的趨勢，這主要表現(xiàn)為群體腐敗普遍化、公開化和制度化。它反映了現(xiàn)行的事權(quán)過于向上集中的政府間管理體制在激勵機(jī)制、機(jī)會結(jié)構(gòu)和約束機(jī)制等方面存在著重大缺陷，這些缺陷的存在造成了公賄雙方都有利可圖、有機(jī)可乘和風(fēng)險很小的嚴(yán)峻狀況。因此，改革現(xiàn)行政府間管理體制成為從源頭上預(yù)防和治理愈演愈烈的群體腐敗現(xiàn)象的治本之策。

一是合理化分中央和地方以及各級地方政府之間的職責(zé)權(quán)限，建立適度分權(quán)的政府間管理體制［8］。二是增加政府間管理決策過程的透明度和參與性，保證政策的公開、公平和公正。三是深化財政體制改革，建立現(xiàn)代化公共財政制度。

反腐倡廉，用權(quán)力制約權(quán)力，也即制度創(chuàng)新，是一個長期而艱巨的任務(wù)，這是因為舊的腐敗形式消失了，新的腐敗形式又會出現(xiàn)，以制度創(chuàng)新遏制腐敗的工作會不斷增添新的內(nèi)容。社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的框架要到21世紀(jì)初才能基本建立起來，社會主義民主政治體制的建立和完善將需要更長的時間。在宏觀的制度環(huán)境或制度結(jié)構(gòu)處于變動之中的時候，中觀和微觀制度安排的合理化和完善也需要一個過程。以制度創(chuàng)新遏制腐敗在轉(zhuǎn)型期的中國是一項富有挑戰(zhàn)性的工作，它需要大膽的嘗試、巧妙的借鑒、適時的推廣和不斷的創(chuàng)新。這項工作將與中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的整個過程長期伴隨。

［1］http://www.people.com，cn.

［2］http://news.sina.com.cn.

［3］何增科.反腐新路［M］.北京:中央翻譯出版社，2002.

［4］吳敬璉.腐敗:權(quán)力與金錢的交換［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，1993.

［5］塞繆爾·P亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等譯.北京:三聯(lián)書店，1989.

［6］何增科.構(gòu)筑反腐倡廉的制度體系.河南日報［N］. 2005－01－21.

［7］船山全書:第10冊［M］.長沙:岳麓書社，1996.

［8］陳波.中國反腐敗20年［M］.北京:人民出版社，2000.