周靜菊

（江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江212013）

我國高校保衛(wèi)組織的歷史變遷及其改革發(fā)展方向

周靜菊

（江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江212013）

我國高校保衛(wèi)組織的產(chǎn)生與發(fā)展，源于高校的安全需要與秩序訴求。社會價值觀念的變化是高校保衛(wèi)組織變遷的思想基礎(chǔ)，相關(guān)法律法規(guī)是高校保衛(wèi)組織變遷的直接依據(jù)與具體體現(xiàn)。我國高校保衛(wèi)組織的改革與發(fā)展應(yīng)秉持以人為本、科學(xué)發(fā)展的價值理念，探索創(chuàng)新實踐模式，并用法律制度加以引導(dǎo)與規(guī)范。

保衛(wèi)組織；歷史變遷；安全需要；社會價值觀；法律法規(guī)

我國高校①保衛(wèi)組織，廣義上是指保衛(wèi)我國高校安全的一切組織機構(gòu)，既包括保衛(wèi)高校的外部保衛(wèi)組織（公安機關(guān)、安全機關(guān)等），又包括高校內(nèi)部的保衛(wèi)組織。高校內(nèi)部的保衛(wèi)組織，既有在編或非在編的、常設(shè)與不常設(shè)機構(gòu)（保衛(wèi)處、校安全穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組、校消防工作領(lǐng)導(dǎo)小組等），即高校設(shè)立的內(nèi)部保衛(wèi)組織，還有高校師生員工的保衛(wèi)自組織（治保會、大學(xué)生自衛(wèi)隊等）。本文研究的是狹義上的高校保衛(wèi)組織，僅指我國高校內(nèi)部負責(zé)安全保衛(wèi)的在編常設(shè)保衛(wèi)機構(gòu)，即高校內(nèi)部安全保衛(wèi)專職部門，現(xiàn)在大多稱為保衛(wèi)處（科），其安全管理范圍具有區(qū)域限定性，只管轄高校校園，其職能在于保護師生員工的人身財產(chǎn)安全，維護學(xué)校公共安全與秩序。

一、我國高校保衛(wèi)組織的歷史沿革

高校保衛(wèi)組織是高等教育發(fā)展的衍生物。從橫向空間而言，世界各國由于政治體制與大學(xué)制度的不同，高校保衛(wèi)組織的設(shè)置形式、法律性質(zhì)、職責(zé)職權(quán)和賦權(quán)方式各異，②但是各國高校保衛(wèi)組織具有相似的保衛(wèi)高校安全的職能。我國高等教育發(fā)端于清末，初步成長于民國時期，目前正處于深化改革發(fā)展階段，我國高校保衛(wèi)組織隨之變遷。從我國縱向歷史觀察，高校保衛(wèi)組織的產(chǎn)生與發(fā)展，既是我國高等教育萌生與發(fā)展的客觀產(chǎn)物，又受到政治體制變動、政權(quán)更迭等政治因素的主導(dǎo)，各個時期高校保衛(wèi)組織的名稱、設(shè)置形式、法律性質(zhì)、職責(zé)職權(quán)等都有所不同，但維護高校內(nèi)部安全始終是它的基本職能。

（一）清末及民國時期高校保衛(wèi)組織

清末及民國初期，我國高校大多是由政府舉辦的公立團體，高校內(nèi)部未設(shè)獨立的安全保衛(wèi)機構(gòu)，其安全保衛(wèi)職責(zé)由政府的“請愿巡警”承擔(dān)，執(zhí)行請愿巡警制度。高校請愿巡警體制是清末民初實行的由高校承擔(dān)薪佩服裝、經(jīng)費等費用，向當(dāng)?shù)鼐鞕C關(guān)自愿請求派遣警察到高校常駐守衛(wèi)的做法。南京國民政府成立初期至抗戰(zhàn)爆發(fā)期間，請愿巡警設(shè)置范圍擴大，出現(xiàn)自募駐衛(wèi)警察。當(dāng)時南京、北京、上海、武漢、杭州等城市出現(xiàn)了“校警”，即駐衛(wèi)各大學(xué)的警察，如：國立中央大學(xué)、武漢大學(xué)、清華大學(xué)、同濟大學(xué)、浙江大學(xué)、暨南大學(xué)等高校皆有校警，1933年，全國主要國立大學(xué)有校警215人，槍械130余支。1939年12月，國民政府內(nèi)政部頒布《駐衛(wèi)警察派遣辦法》，規(guī)定各公私團體可向所在地警察機關(guān)請求派遣警察常駐警衛(wèi)，又稱“請愿駐衛(wèi)警察”。在管理體制上，高校請愿駐衛(wèi)警察受管轄警察機關(guān)主管長官和高校校長指揮監(jiān)督，所需各項經(jīng)費概由高校負擔(dān)，槍械由管轄警察機關(guān)發(fā)給，承擔(dān)高校警衛(wèi)、治安彈壓和輔助調(diào)處單位糾紛等職責(zé)。[1]35-361931年民國政府教育部頒布的《?？埔陨蠈W(xué)校工警人數(shù)暫行標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了高校聘用工警人數(shù)的計算標(biāo)準(zhǔn)：“專科以上學(xué)校衛(wèi)警人數(shù)應(yīng)以教職員人數(shù)四分之一與學(xué)生人數(shù)二十分之一之和為最高額”，以師生員工的人數(shù)規(guī)模來計算，當(dāng)時我國主要國立高校多已形成一定人數(shù)的駐衛(wèi)警察隊伍。民國時期高校內(nèi)部共設(shè)置三大部門，一是教務(wù)處、二是訓(xùn)導(dǎo)處、三是總務(wù)處，駐衛(wèi)警察隊伍隸屬于總務(wù)處（庶務(wù)組）。[2]

（二）抗戰(zhàn)及解放戰(zhàn)爭時期蘇區(qū)高校保衛(wèi)組織

抗日戰(zhàn)爭初期，中共蘇維埃政府仿效前蘇聯(lián)模式，建立國家政治保衛(wèi)局，后發(fā)展為延安保安處，下設(shè)學(xué)校保安組，負責(zé)邊區(qū)大、中、小學(xué)的鋤奸保衛(wèi)和治安管理工作。學(xué)校保安組不屬于高校內(nèi)部機構(gòu)，不受高校領(lǐng)導(dǎo)，它是中共蘇維埃政府的行政下設(shè)機構(gòu)。

抗戰(zhàn)后期和解放戰(zhàn)爭時期，學(xué)校保安組改由學(xué)校負責(zé)人主管，工作上受區(qū)保安處指導(dǎo)，初步形成高校保衛(wèi)組織受政府安全機關(guān)與高校雙重領(lǐng)導(dǎo)的高校保衛(wèi)模式。[3]

（三）中華人民共和國高校保衛(wèi)組織

中華人民共和國成立初期，一些高校保衛(wèi)組織仍然沿用各自原有的組織模式，履行著保衛(wèi)高校的職能。如：公安部門在一定范圍內(nèi)沿用駐衛(wèi)警察制度，從1950年到1956年，南京高校繼續(xù)使用駐衛(wèi)警察。[1]36隨著我國高等教育的改造、改革與發(fā)展，高校保衛(wèi)組織變遷至現(xiàn)在的模式?？傮w而言，我們可以分四個時期來考察新中國高校保衛(wèi)組織的變遷。

1.改造建設(shè)期，指1950年至1966年期間。新中國成立后，政務(wù)院和公安部先后發(fā)布一系列行政規(guī)章，改造和建設(shè)高校保衛(wèi)組織。1950年起，全國高校陸續(xù)建立保衛(wèi)機構(gòu)，少數(shù)高校如廈門大學(xué)、武漢大學(xué)等還建立了公安派出所。[4]121953年公安部要求普通大專院校內(nèi)部不設(shè)公開保衛(wèi)組織，保衛(wèi)組織設(shè)在人事或組織部門。1954年公安部召開第一次全國文化保衛(wèi)工作會議，要求各高校建立保衛(wèi)科（保衛(wèi)組），受高校黨委或人事部門管轄，業(yè)務(wù)上受公安機關(guān)指導(dǎo)。1959年第九次全國公安工作會議召開，決議要求各大專院校公開保衛(wèi)組織和保衛(wèi)工作，從此高校內(nèi)部公開設(shè)保衛(wèi)科。[5]這一時期的高校保衛(wèi)組織，既是高校的職能部門，又是公安機關(guān)的派出機構(gòu)，在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)與公安部門的指導(dǎo)下開展校園安全保衛(wèi)工作，行使公安部門授予的執(zhí)法權(quán)力。主要任務(wù)是：“同隱藏在高校內(nèi)部的階級敵人作斗爭，同反革命破壞活動作斗爭，同刑事犯罪作斗爭，同各類治安災(zāi)害事故作斗爭，保障高校安全?！盵4]12

2.破壞停頓期，指1966年至1976年的十年文革期。全國高校保衛(wèi)組織被撤銷，推行民兵、治保、消防“三位一體”的“武裝保衛(wèi)組”。[5]高校保衛(wèi)組織被徹底破壞，組織建設(shè)停頓。

3.恢復(fù)建設(shè)期。1978年至1993年是我國高校保衛(wèi)組織的恢復(fù)與建設(shè)期。十一屆三中全會以后，高校保衛(wèi)組織得以恢復(fù)重建。1980年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于全國經(jīng)濟文化保衛(wèi)工作會議紀(jì)要，要求全國高校將保衛(wèi)科擴編為保衛(wèi)處，并與人事、組織、武裝部門分開，置于高校黨政組織的直接領(lǐng)導(dǎo)之下。1985年，公安部發(fā)布《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細則》（試行）。1988年，根據(jù)公安部、國家教委、勞動人事部和財政部《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實施辦法的通知》，全國360多所重點高校的公安保衛(wèi)組織改建為高校公安機構(gòu)。這一時期高校保衛(wèi)組織有保衛(wèi)處（科）、派出所或公安處等稱謂，既是公安部門派出的代表機關(guān)，又是高校職能部門，受公安機關(guān)與高校黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，實行“一套班子，兩塊牌子，雙重領(lǐng)導(dǎo)”的運作機制，行使一定的執(zhí)法權(quán)力，具體的執(zhí)法權(quán)力有：“查破一般反革命和其他刑事案件，包括勘查現(xiàn)場、詢問證人、訊問被告人、追繳贓款贓物；行使《治安管理處罰條例》規(guī)定的警告裁決；監(jiān)督、考察在本單位的監(jiān)外執(zhí)行、假釋、緩刑、判處管制罪犯的權(quán)力；但沒有逮捕、拘留、審訊、搜查、沒收、罰款的權(quán)力?！雹?/p>

4.改革發(fā)展期。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，帶動了我國政治體制改革與文化體制改革的全面進行。在國家全方位改革與社會轉(zhuǎn)型的大背景下，1994年起，我國高校保衛(wèi)組織也步入了改革發(fā)展期。1993年和1998年，我國政府進行了第三次和第四次行政改革，重點在于實行政企分開、政事分開，轉(zhuǎn)變政府職能，確立依法治國的基本方略，全面推進依法行政。1993年2月中共中央國務(wù)院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1994年4月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見的通知》，1996年公安部發(fā)布《高校公安機構(gòu)體制改革的實施辦法》，高等教育體制改革和公安行政體制改革同時展開，這兩個領(lǐng)域的改革直接關(guān)系到高校保衛(wèi)組織的改革發(fā)展方向。高校公安體制改革的推行，在全國形成了三種具有代表性的高校公安體制模式：即“上海模式”、“武漢模式”和“江西模式”。[6]1994年以來，除部分重點高校以外，全國大部分高校保衛(wèi)組織改變了法律性質(zhì)，從此，它們僅僅是高校的職能部門，不再是公安機關(guān)的基層組織，不再擁有行政執(zhí)法權(quán)。1995年《人民警察法》、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，以及1997年新《刑法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的頒布與實施，從法律上將原授予高校保衛(wèi)組織的一定執(zhí)法權(quán)完全撤銷。2004年12月，國務(wù)院公布施行《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，第11條具體規(guī)定了內(nèi)部單位治安保衛(wèi)機構(gòu)的職責(zé)，第22條規(guī)定：“機關(guān)、團體的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國務(wù)院另行制定?！钡@一具體規(guī)定至今沒有發(fā)布。目前，公安行政改革仍在繼續(xù)，高等教育改革方興未艾，我國高校保衛(wèi)組織必然同樣面臨進一步的改革與發(fā)展。

二、我國高校保衛(wèi)組織變遷的法理分析

我國高校保衛(wèi)組織的產(chǎn)生與發(fā)展，歸根結(jié)底是高校安全需要的產(chǎn)物。社會價值觀念的變遷為高校保衛(wèi)組織變遷奠定了思想基礎(chǔ)。各個時期有關(guān)高校保衛(wèi)的法律法規(guī)，是高校保衛(wèi)組織變遷的直接依據(jù)與具體體現(xiàn)。

（一）安全需要是高校保衛(wèi)組織變遷的源動力

人類學(xué)家馬斯洛提出了人類需要的五層次理論，他認(rèn)為，人的需要具有層次性，像階梯一樣由低級向高級發(fā)展，當(dāng)?shù)鸵患壭枰獫M足后，就開始追求高一層次的需要。根據(jù)需要內(nèi)容可將人的需要由低到高分為以下五個層次：生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要。其中“安全需要”處于第二層次，是人類最基本的需要之一。只有滿足了高校師生員工的安全需要，他們才能去追求“自我實現(xiàn)”等更高層次的需要，從而促進高校建設(shè)與高等教育的發(fā)展。從我國高等教育的發(fā)展史看，清末與民國初年，在我國高校產(chǎn)生之初，為滿足高校安全需要與秩序訴求，“請愿巡警”入駐高校。隨著高等教育的發(fā)展，高校辦學(xué)規(guī)模逐漸擴大，人財物的增長，導(dǎo)致安全需要量大大提高，這種安全需要量，一方面是指單純保衛(wèi)數(shù)量的積累，它要求有更多的保衛(wèi)力量入駐高校才能滿足需要，駐警人數(shù)的自然增加促進了高校保衛(wèi)隊伍的形成；另一方面是指安全需要內(nèi)容的增加，社會物質(zhì)生活條件日漸豐富，決定了高校安全需要的內(nèi)容日益增加。安全需要量的大幅度變化，事實上促成了高校保衛(wèi)組織機構(gòu)的設(shè)置，及其職責(zé)范圍、相應(yīng)的職權(quán)要求和賦權(quán)方式、運作模式等等一系列漸進性調(diào)整。因此，高校師生員工的安全需要與高校自身的秩序訴求，是高校保衛(wèi)組織產(chǎn)生與發(fā)展的源動力。

（二）社會價值觀變化是高校保衛(wèi)組織變遷的思想基礎(chǔ)

我國高等教育發(fā)端于清末，從20世紀(jì)初至中葉的幾十年間，我國經(jīng)歷了舊民主主義革命與新民主主義革命，從大一統(tǒng)的中央集權(quán)君主專制的清王朝，到資產(chǎn)階級專政的中華民國，到最終建立了社會主義新中國。我國的社會形態(tài)由以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)的以人的依賴為特征的前資本主義形態(tài)，向以商品經(jīng)濟為基礎(chǔ)的以物的依賴為特征的第二形態(tài)，即資本主義形態(tài)和社會主義形態(tài)的轉(zhuǎn)型，至今仍然處于社會主義初級階段。與之相呼應(yīng)，傳統(tǒng)的儒家價值觀一直占據(jù)社會主流地位，20世紀(jì)初，受啟蒙運動、救亡運動和新文化運動的沖擊，民主、自由的現(xiàn)代價值觀念開始在中國傳播，在思想傳播的最前沿——高校，這一時期獲得了極大的自主權(quán)，取得了長足的發(fā)展，高校保衛(wèi)力量也得以發(fā)展壯大，形成了保衛(wèi)隊伍。直至20世紀(jì)70年代末，我國仍然屬于以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)社會，傳統(tǒng)儒家價值觀賴以存在和確立的社會結(jié)構(gòu)，特別是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人們的實際生存狀態(tài)并沒有發(fā)生根本性變化，雖歷經(jīng)政權(quán)更替和外來價值觀的碰撞，并沒有撼動其主流地位，它保留了其主要內(nèi)核以不同的面貌一路傳承下來。[7]這種一元化的傳統(tǒng)儒家價值觀，極具理想化、泛政治化、泛道德化色彩，是滋養(yǎng)“專制”的最好土壤，造就家國一體的中國傳統(tǒng)社會，導(dǎo)致這一時期我國高等教育受政府直接控制，實行科層制管理，行政化嚴(yán)重。高校保衛(wèi)組織的設(shè)置、職能與職權(quán)等都服從于階級斗爭，服從于政治需要，抉擇于政府行政命令，這一時期有關(guān)高校安全管理的法律法規(guī)具有政策性與不穩(wěn)定性。

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，市場經(jīng)濟內(nèi)生的自由、平等、效率、秩序等社會價值觀念，以及全球化帶來的外域文化影響，促進了我國政治、文化等各方面改革的深入，我國由傳統(tǒng)社會急劇向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。伴隨這一過程，一元化傳統(tǒng)儒家價值觀主流地位被打破，權(quán)利觀念、法治觀念深入人心，逐漸形成了以社會主義價值觀為核心的多元化社會價值體系。表現(xiàn)在社會政治價值理念上，我國政府由“權(quán)力型政府”向“權(quán)利型政府”、“全能型政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，公共行政的治理價值理念受到關(guān)注。消解過分集中的公權(quán)力，讓部分公權(quán)力回歸社會，規(guī)范約束公權(quán)力成為政府行政改革的基本方向。表現(xiàn)在社會經(jīng)濟價值觀念上，由公平優(yōu)先的絕對平均主義向效率優(yōu)先兼顧公平，最終調(diào)整為向公平與效率并重的價值取向過渡。表現(xiàn)在社會文化價值理念上，由群體本位的經(jīng)驗性倫理文化，向以個體自由為核心的公民本位理性契約文化轉(zhuǎn)變。社會經(jīng)歷了由“政治主導(dǎo)”到“經(jīng)濟主導(dǎo)”再到“人文公共性”的制度文化追求歷程。[8]在高等教育領(lǐng)域，國家嘗試著逐步撤出直接介入高等教育具體管理的公權(quán)力，擴大高校自主管理范圍，通過《人民警察法》等法律法規(guī)的頒行，國家從法律上排除高校行使一定執(zhí)法權(quán)的資格，收回高校保衛(wèi)組織原本擁有的部分警察權(quán)，高校保衛(wèi)組織變成了單純的高校內(nèi)部管理部門，其職責(zé)、職權(quán)、管理體制與法律地位被大幅度調(diào)整。

（三）法律法規(guī)是高校保衛(wèi)組織變遷的直接依據(jù)與體現(xiàn)

我國高校保衛(wèi)組織變遷，直接依據(jù)是國家的法律法規(guī)，其中多為行政法規(guī)與行政規(guī)章。民國初年頒布了《請愿巡警暫行章程》，一些高校開始出現(xiàn)自募駐衛(wèi)警察。1939年12月，民國政府內(nèi)政部頒布《駐衛(wèi)警察派遣辦法》，該辦法將“衛(wèi)警”與“校警”統(tǒng)稱為駐衛(wèi)警察，規(guī)范高校駐衛(wèi)警察隊伍。中華人民共和國成立后，1954年公安部第一次全國文化保衛(wèi)工作會議，要求高校建立保衛(wèi)科（組）。1962年公安部頒布實施《保衛(wèi)處、科細則（試行草案）》。1980年5月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于全國經(jīng)濟文化保衛(wèi)工作會議紀(jì)要》，將全國高校保衛(wèi)組織由保衛(wèi)科（組）擴編為保衛(wèi)處，并賦予執(zhí)行公安機關(guān)的一定權(quán)力。1985年3月公安部頒布《機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細則》（試行），進一步明確上述紀(jì)要規(guī)定。1986年9月，國家教委、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強高等院校安全保衛(wèi)工作的通知》。1988年4月，公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯(lián)合下發(fā)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實施辦法的通知》。1994年4月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見的通知》，原則上撤銷高校設(shè)立的公安機構(gòu)。1996年7月，公安部印發(fā)《高校公安機構(gòu)體制改革的實施辦法》。1995年2月《中華人民共和國人民警察法》頒布實施，1997年新《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》頒行，徹底切斷了高校保衛(wèi)組織與公安機關(guān)的隸屬關(guān)系，撤銷了原擁有的行政公權(quán)力。2004年國務(wù)院頒布實施《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》，明確了事業(yè)單位內(nèi)部保衛(wèi)組織的職責(zé)：安全教育與安全防范，不具備打擊違法犯罪的功能，高校參照執(zhí)行。

三、我國高校保衛(wèi)組織的改革發(fā)展方向

21世紀(jì)以來，我國高等教育進入了改革與發(fā)展的“快車道”。高校的人事制度、行政制度、后勤社會化等改革已取得明顯成效并正向縱深發(fā)展。高校保衛(wèi)組織的改革與發(fā)展是高校改革發(fā)展的有機組成部分，在當(dāng)下社會變革迅猛、高校日趨社會化、復(fù)雜化的形勢下，它的改革與發(fā)展應(yīng)有其獨具的實踐模式。

（一）社會公共管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

首先，在國家與社會宏觀層面，進一步促進公民權(quán)利的有效保護。一方面，深入進行政府行政改革，實現(xiàn)“消解過分集中公權(quán)力”的行政改革目標(biāo)，分解與約束公權(quán)力。另一方面，扶持與培育市民社會，賦予社會組織相應(yīng)的社會管理權(quán)力，壯大市民社會力量，由國家與社會共同承擔(dān)起管理社會公共事務(wù)的責(zé)任。因此，政府從部分公共管理領(lǐng)域的撤出，不是簡單地一刀切斷政府與該領(lǐng)域所有的行政權(quán)力關(guān)聯(lián)，消極行政，而應(yīng)是政府積極轉(zhuǎn)換身份，由直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理者，并將管理這一公共領(lǐng)域的部分行政權(quán)力與行政責(zé)任以一定方式同時轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的社會組織，監(jiān)督與促進社會的自我管理。政府行政改革的最終目的，是為了更好地保護公民權(quán)利，因此，在政府轉(zhuǎn)變職能過程中，要特別注意避免出現(xiàn)下列威脅公民權(quán)利的現(xiàn)象：一是政府撤出時收回了原來在該領(lǐng)域發(fā)揮作用的全部公權(quán)力，理應(yīng)承接責(zé)任的社會組織在毫無權(quán)力的情況下，根本不可能承擔(dān)起管理社會的責(zé)任，則必然陷入“一統(tǒng)就死，一放就亂。”的社會管理怪圈，公民權(quán)利保護不足。二是政府收回的公權(quán)力歸于某個行政部門，助長了行政權(quán)力的再度集中，無形中增加了侵害公民權(quán)利的可能性。三是社會組織在沒有政府明確授權(quán)的情況下，實際行使著行政管理權(quán)，并缺乏制度的約束與監(jiān)督，法治原則被拋棄，公民權(quán)利受到潛在威脅。

其次，在高校這一具體層面，保護師生員工的權(quán)利與高校自身的合法權(quán)益，是高校管理的基本要求。我國現(xiàn)有高校校園面積廣大，不少地區(qū)都形成了大規(guī)模的大學(xué)城，是國家科研資源的重要儲備地。高校這一特殊社區(qū)，除了人員密集財物集中的特點外，聚居人員主要成分是青年學(xué)生和知識分子，他們血氣方剛、思想活躍。高校是國家的未來與希望，不言而喻，高校的公共安全管理責(zé)任極其重大與特殊。責(zé)任與權(quán)力是一對共生的關(guān)系，沒有權(quán)力，就沒有責(zé)任，要履行職責(zé)，則必然需要相應(yīng)的權(quán)力，但是高校實際上不具備相應(yīng)的公共管理行政權(quán)力。政府在撤出具體管理事務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝５拈g接管理者的同時，應(yīng)將原有管理高校公共事務(wù)的那部分公權(quán)力以一定方式賦予高校，高校才有力量真正負擔(dān)起自身的公共管理責(zé)任，才能有效保護公民權(quán)利，維護高校公共安全。因此，明確高校的行政主體法律地位，賦予高校保衛(wèi)組織確定的執(zhí)法權(quán)限，既可以實現(xiàn)公安行政改革目標(biāo)，分解我國過分集中的警察權(quán)，又可以增強高校保衛(wèi)組織安全管理力量，有效滿足高校師生員工的安全需要，還能促進公民權(quán)利的積極保護，改變我國高?！胺ㄖ握婵铡钡募娬f與現(xiàn)狀。[9]

（二）高校安全保衛(wèi)方式的擇取

1999年我國高等教育大規(guī)模擴大招生，在校學(xué)生數(shù)量激增，校園占地面積、教學(xué)儀器設(shè)備、固定資產(chǎn)等大幅度增加，高校內(nèi)人、財、物以及科技成果等無形資產(chǎn)急劇膨脹，史無前例。開放辦學(xué)理念的貫徹，高校后勤的社會化改革，使得高校與社會互動頻繁，聯(lián)系日益緊密，高校與社會之間利益關(guān)系復(fù)雜化，由此伴生而來許多新的高校校園安全問題，高校安全需要與秩序訴求大幅度上升，高校安全保衛(wèi)工作從靜態(tài)的人、財、物的保衛(wèi)數(shù)量到動態(tài)安全實踐內(nèi)容的增長幅度之大前所未有。但是，1994年以來，我國高校保衛(wèi)組織的執(zhí)法權(quán)被撤銷，失去了打擊違法犯罪行為的權(quán)力，高校保衛(wèi)組織的保衛(wèi)手段弱化，保衛(wèi)力量被削弱，保衛(wèi)能力下降。地方公安機關(guān)由于警力限制、警員文化素質(zhì)差異、以及高校文化社區(qū)的特殊性等原因，難以有效保護校園安全。高校安全需要與秩序訴求無法得到有效滿足，直接表現(xiàn)為高校惡性案件與盜竊案件頻發(fā)，治安狀況惡化，師生員工安全感普遍下降。一些高校保衛(wèi)組織或人員迫于校園現(xiàn)實安全需要，或明或暗地非法沿用已撤銷的校園執(zhí)法權(quán)，以解決面臨的大量校園安全管理問題，這實質(zhì)上踐踏了法治精神，埋下了許多侵犯公民權(quán)利的隱患。

要適應(yīng)高等教育的改革發(fā)展要求，有效滿足高校安全需要與秩序訴求，就必須改變高校安全保衛(wèi)方式，加強高校安全保衛(wèi)力量。就世界各國高校安全保衛(wèi)方式看，無外乎兩種選擇，一種是組建專門的校園警察機構(gòu)負責(zé)校園安全，一種是將校園安全責(zé)任市場化，交由社會保安公司負責(zé)。從我國高校保衛(wèi)工作的內(nèi)容與歷史看，高校保衛(wèi)組織長期承擔(dān)著特別的政治保衛(wèi)內(nèi)容，并具有很長時間的執(zhí)法史。從既要加強高校保衛(wèi)力度，又要貼近我國國情，在實施和觀念上更易于讓國人接受的角度來看，我國更適合借鑒美國、日本等國和我國臺灣地區(qū)的做法，組建校園警察性質(zhì)的高校保衛(wèi)組織，承擔(dān)高校安全責(zé)任。這一實踐模式需要國家從法律上明晰校園警察的權(quán)力與責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，從而強化保衛(wèi)手段，增強保衛(wèi)力量，依法治校，維護師生員工的人身財產(chǎn)安全與高校的合法權(quán)益。

（三）相關(guān)法律制度的引導(dǎo)

我國改革在初期是“摸著石頭過河”，④邊試邊改，必然具有領(lǐng)域上、時間上的非整體性與內(nèi)容上的非系統(tǒng)性，這也決定了我國法律制度制定與發(fā)展的非均衡性、非系統(tǒng)性、甚至沖突性。在改革開放有所成就的今天，我國法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足全局，以“人文公共性”為本位，從不斷增加新法律適應(yīng)新事物為主，向整理與完善具有整體性和系統(tǒng)性法律制度為重點的方向轉(zhuǎn)變。

從我國有關(guān)高校保衛(wèi)組織變遷所依據(jù)的法律法規(guī)來看，多屬于政策性較強的行政規(guī)章，校園安全立法層次極低，缺乏穩(wěn)定性，至今沒有一部專門的高校校園安全法律。要促進高校保衛(wèi)組織的改革與發(fā)展，必須法律先行，改變校園安全法制建設(shè)薄弱的現(xiàn)狀。我國應(yīng)全面調(diào)整已有相關(guān)法律，從國家法律制度整體設(shè)計上厘清高校與國家、高校與其他社會組織及個人的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，制定專門的校園安全法律，明確高校保衛(wèi)組織的執(zhí)法權(quán)限與責(zé)任，力求校園安全立法的穩(wěn)定性、前瞻性與內(nèi)部協(xié)調(diào)性，從而更好地引導(dǎo)與規(guī)范高校保衛(wèi)組織的改革與發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展與建立和諧社會已成為我國社會發(fā)展的主要價值理念與重要目標(biāo)，以人為本、以人民群眾為最高利益的社會主義核心價值觀正日益成為社會各項事業(yè)改革與發(fā)展的出發(fā)點和工作指針。因循這一社會價值觀的變化趨勢，我們應(yīng)當(dāng)解放思想，不宥于已有的經(jīng)驗與模式，一切從實際出發(fā)，一切從最大多數(shù)人民的利益出發(fā)，將保護公民權(quán)利作為終極關(guān)懷，吸取古今中外優(yōu)良文化，積極探索與創(chuàng)新我國社會公共管理模式，尋求高校保衛(wèi)組織的改革發(fā)展之路。

注：

①本文中,“我國高校”是指清末及民國時期的公立高等院校以及中華人民共和國境內(nèi)的公立高等院校.

②各國高校保衛(wèi)組織詳細情況,請參見宋遠升等:《解構(gòu)與比較：校園警察制度及安全立法探究》,載《青少年犯罪問題》,2007年第1期.

③1980年5月《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于全國經(jīng)濟文化保衛(wèi)工作會議紀(jì)要》.

④“摸著石頭過河”論,是鄧小平同志對中國早期改革的經(jīng)典描述.

［1］王虹鈰.駐衛(wèi)警察制度概述[J].南京理工大學(xué)學(xué)報，社會科學(xué)版，2002，(6).

［2］中華民國教育部參事室編.教育法令[M]，上海:中華書局印行，1946.143-154.

［3］謝俊峰.高校保衛(wèi)機構(gòu)的體制改革[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報，1999，(3):273.

［4］董強.西北大學(xué)公安保衛(wèi)社會化改革模式研究[D].西北大學(xué)，2008.

［5］上海地方志辦公室.上海公安志[EB/OL].http://www.shtong.gov.cn/node2/node2245/node4476/node58291/node58458/node58476/userobjectlai46393.html.2009-9-17.

［6］胡斌.高校保衛(wèi)組織公安體制改革之我見[J].武漢船舶職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2007，(6):38-39.

［7］徐權(quán)貴.論改革開放以來中國社會價值觀的變遷[J].南京師范大學(xué)學(xué)報，社會科學(xué)版，2007，(1):13.

［8］袁祖社.現(xiàn)代社會共享性之本位價值信念的生成:歷史根基及其實踐理性邏輯[J].學(xué)術(shù)研究，2009，(2):24.

［9］沈巋.公立高等學(xué)校如何走出法治真空[A].羅豪才.行政法論叢（第5卷）[C].北京：法律出版社，2002.54.

The Historical Evolvement and the Orientation of Reformation and Development of Security Guard Organization in Chinese University

Zhou Jing-ju
（Jiangsu University，Zhengjiang Jiangsu 212013，China)

The rise and development of security guard organization in our university is rooted in the appeals of security and order.The change of viewpoints of social value is the idea foundation of the evolvement of security guard organization.The relative laws and regulations are the direct base and concrete embodiment of the organization evolvement.The reformation and development in university should persist in the people oriented,the viewpoint of scientific outlook on development,and explore new practical models.The law system can be regarded guide and criterion.

security guard organization;historical evolvement;security need;viewpoints of social value;Laws and regulations

G647

A

1672-0547（2011）01-0125-04

2011-01-03

周靜菊（1969-），女，江蘇宜興人，江蘇大學(xué)教育管理助理研究員，法學(xué)碩士，研究方向：高等教育管理與法社會學(xué)。

江蘇省高教保衛(wèi)學(xué)會研究委員會重點研究課題成果（高保字[2009]14號）。