丁 辰 趙建國(guó)

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

司法審查農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的困境與對(duì)策

丁 辰 趙建國(guó)

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

文章歸納了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，分析了農(nóng)村土地征收過(guò)程中，司法機(jī)關(guān)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間以及集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間的糾紛進(jìn)行司法審查尚存在諸多問(wèn)題，并針對(duì)以上問(wèn)題，提出了相應(yīng)的解決對(duì)策和建議。

司法審查；農(nóng)村；土地征收；困境；對(duì)策

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用歸屬及分配糾紛

《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！备鶕?jù)以上規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地依法屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但到底應(yīng)當(dāng)歸屬哪級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，法律規(guī)定則比較模糊，這種所有權(quán)主體多級(jí)性和不確定性的規(guī)定，造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民小組三個(gè)主體都爭(zhēng)當(dāng)所有權(quán)主體，從而導(dǎo)致了土地征收補(bǔ)償費(fèi)用歸屬糾紛。此外，在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配過(guò)程中，即使根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用已明確歸屬某級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的現(xiàn)象卻大量存在，造成真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益，從而直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督?！备鶕?jù)以上規(guī)定，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，對(duì)于此項(xiàng)費(fèi)用分配，實(shí)踐中基本沒(méi)有什么爭(zhēng)議。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用，即安置補(bǔ)助費(fèi)必須用于失地村民的安置，從法律規(guī)定上來(lái)說(shuō)，這似乎也無(wú)甚爭(zhēng)議，但實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織基本很少將此項(xiàng)費(fèi)用用于失地村民的安置，大多是選擇將其用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的分配，這也導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛。土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依據(jù)我國(guó)有關(guān)土地征收的法律法規(guī)及相關(guān)政策在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配，但實(shí)踐中應(yīng)該如何進(jìn)行分配卻比較混亂，如在分配方式上，有的按人頭分配，有的按被征地面積分配；在分配主體上（即按人頭分配時(shí)），有的規(guī)定出嫁女、入贅男子、新遷入戶口、新入戶農(nóng)民等享有補(bǔ)償分配權(quán)，有的規(guī)定其不享有補(bǔ)償分配權(quán)；在分配數(shù)量上，有的等額分配，有的不等額分配；在分配時(shí)間上，有的一次性分配，有的分若干次分配。實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛是當(dāng)前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中最主要糾紛。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間土地征收補(bǔ)償糾紛

《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定:“市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽(tīng)取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成由批準(zhǔn)征收農(nóng)地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收農(nóng)地方案的實(shí)施?！?001年國(guó)家國(guó)土資源部發(fā)布的《征用土地公告辦法》第15條也規(guī)定:“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。”根據(jù)以上規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間土地征收補(bǔ)償糾紛主要包括因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議引發(fā)的糾紛和因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)的糾紛，但實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間土地征收補(bǔ)償糾紛并不僅限于以上兩種法律明確規(guī)定的糾紛，其還應(yīng)包括相關(guān)法律并未明確規(guī)定的其他糾紛。如因征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案違法以及土地征收程序中其他違法行為等引起的糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間土地征收補(bǔ)償糾紛與上述集體經(jīng)濟(jì)組織之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用歸屬及分配糾紛以及集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛存在很多不同，前者在性質(zhì)上應(yīng)該屬于行政糾紛，這也是由我國(guó)農(nóng)村土地征收程序決定的。在我國(guó)農(nóng)村土地征收過(guò)程中，用地單位一般先向建設(shè)部門(mén)、國(guó)土管理等部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)用地，獲得批準(zhǔn)后，再由以上部門(mén)向集體土地所有人征收土地，然后將被征收土地交付用地單位，用地單位支付國(guó)有土地出讓金，獲得該土地的使用權(quán)。因此，在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，土地征收機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，其征收行為應(yīng)是行政行為，其與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地征收補(bǔ)償糾紛當(dāng)屬行政糾紛。

二、司法審查農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的困境

（一）集體經(jīng)濟(jì)組織之間糾紛沒(méi)有納入司法審查范圍

在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實(shí)踐也較好把握。然而，當(dāng)人民公社解體，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承襲原有的三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的政社合一模式，村與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間因地位不平等，存在著相互之間爭(zhēng)奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象[1]。對(duì)于此類(lèi)糾紛，司法實(shí)踐中一般不將其納入司法審查范圍。此外，在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配過(guò)程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留土地征收補(bǔ)償費(fèi)用而導(dǎo)致的糾紛數(shù)量也很多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放一般并不直接面對(duì)農(nóng)民個(gè)人，而是只面對(duì)村、鄉(xiāng)兩級(jí)，征地補(bǔ)償費(fèi)一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會(huì)，最后才到農(nóng)戶。這種發(fā)放方式直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留土地征收補(bǔ)償費(fèi)而引發(fā)的糾紛。然而，對(duì)于此類(lèi)糾紛應(yīng)如何處理？現(xiàn)行法律并未作出任何規(guī)定。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間糾紛案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)比較混亂

目前，各級(jí)人民法院對(duì)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛雖然大多數(shù)都立案受理，但司法實(shí)踐中裁判標(biāo)準(zhǔn)比較混亂。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。但一些集體組織在分配土地征收補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)不區(qū)分土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，或混在一起進(jìn)行分配；有的集體組織按承包地分，即征了誰(shuí)的地，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)就分給誰(shuí)，對(duì)于未發(fā)包的土地、公山公水，有村民資格的人有權(quán)分配；有的集體組織征收補(bǔ)償安置費(fèi)全部按人口分，不同的人占不同的分值，甚至對(duì)已去世的人也可以分得補(bǔ)償費(fèi)用。而對(duì)這些五花八門(mén)的分配方案，有些法院認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織民主議定的分配方案是村民自治的范圍，法院只審查議定程序是否合法，不審查具體內(nèi)容。有些法院認(rèn)為應(yīng)對(duì)分配方案的具體內(nèi)容進(jìn)行審查，但審查標(biāo)準(zhǔn)也是五花八門(mén)。

此外，關(guān)于土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配中集體成員資格認(rèn)定問(wèn)題，司法實(shí)踐中也比較混亂，目前主要存在兩種做法，一種是單一標(biāo)準(zhǔn)的方法，其又可分為三種：一是單一戶籍標(biāo)準(zhǔn)，即以是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口作為判斷是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定依據(jù)；二是單一土地標(biāo)準(zhǔn)，即以是否擁有本集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地作為判斷是否具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定依據(jù)；三是單一事實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即必須與本集體經(jīng)濟(jì)組織形成事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及管理關(guān)系的人，才具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。另一種是復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的方法，即以戶籍標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，輔之以是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活來(lái)判斷[2]。正因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確，才導(dǎo)致實(shí)踐中具體確定土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配對(duì)象時(shí)比較混亂，隨意性較大，導(dǎo)致該分到的沒(méi)有分到，不該分到的卻能分到。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間糾紛經(jīng)裁決后能否提起行政訴訟不明確

根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間因土地征收補(bǔ)償引發(fā)的糾紛，應(yīng)先由市縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。但對(duì)經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決后，有關(guān)當(dāng)事人不服的，能否再提起行政訴訟則未做出明確規(guī)定。我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。上述規(guī)定似乎賦予了相關(guān)當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利，但在司法實(shí)踐中，原告是村委會(huì)？農(nóng)民？還是二者兼可？存在很大的爭(zhēng)議，而相關(guān)行政規(guī)章又弱化了本來(lái)就脆弱的訴訟權(quán)利。顯然，征地行為本身發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間，要使行政機(jī)關(guān)裁決的公正性得以保證，應(yīng)該允許相關(guān)當(dāng)事人提起行政訴訟。如果行政機(jī)關(guān)裁決為終局裁決，則此糾紛解決機(jī)制公正性是令人懷疑的。因?yàn)?，這將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)自己既充當(dāng)裁判員又充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員[3]，這明顯不符合法律上的公正原則。

三、完善司法審查農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的對(duì)策

（一）將集體經(jīng)濟(jì)組織之間糾紛納入司法審查范圍

一般情況下，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬不易發(fā)生糾紛，容易引起糾紛的通常是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。但如果存在兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織，則它們之間就可能因征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬發(fā)生爭(zhēng)議。對(duì)于此種爭(zhēng)議應(yīng)如何解決，現(xiàn)行法律并未做出明確規(guī)定。如果該集體經(jīng)濟(jì)組織之間能夠通過(guò)協(xié)商解決彼此之間的糾紛，這當(dāng)然最好，但是，如果彼此之間不能夠通過(guò)協(xié)商解決，筆者認(rèn)為，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的歸屬糾紛可參照權(quán)屬糾紛的解決方式，也應(yīng)引入司法救濟(jì)，并可作為平等主體間的民事糾紛處理。此外，在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配過(guò)程中，對(duì)于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留土地征收補(bǔ)償費(fèi)用而引發(fā)的糾紛也應(yīng)納入司法審查范圍，不過(guò)，此類(lèi)糾紛在性質(zhì)上應(yīng)屬行政糾紛，因?yàn)猷l(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的行為是行政行為，相關(guān)當(dāng)事人如果認(rèn)為此行政行為侵犯了其合法權(quán)益，當(dāng)然可以提起行政訴訟，否則當(dāng)事人可能就會(huì)求告無(wú)門(mén)。

（二）統(tǒng)一集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間糾紛案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)

在處理集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件時(shí)，因農(nóng)村村民自治決定引起的糾紛占很大數(shù)量，由于法律沒(méi)有對(duì)村民自治決定進(jìn)行明確的規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)因村民自治決定而形成的分配方案的司法審查應(yīng)當(dāng)是程序的合法性審查還是應(yīng)包括對(duì)其內(nèi)容的合法性審查，存在不同意見(jiàn)。意見(jiàn)分歧的實(shí)質(zhì)在于法院對(duì)村民自治中違法行為應(yīng)否進(jìn)行干預(yù)的問(wèn)題[4]。筆者認(rèn)為，村民自治是村集體組織依法所享有的對(duì)本村事務(wù)的自我管理權(quán)，村民自治應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。但基于司法的消極性、中立性特點(diǎn)，法院不應(yīng)對(duì)村民自治中的違法行為尋求積極主動(dòng)的干預(yù)，只在當(dāng)事人提出請(qǐng)求時(shí)才可介入糾紛，對(duì)違法行為予以糾正，以彰顯法律公平正義之價(jià)值功能。在當(dāng)事人提出宣告基于村民自治而形成的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案的無(wú)效請(qǐng)求時(shí)，人民法院可對(duì)村民自治決定是否符合法律規(guī)定進(jìn)行司法審查，若發(fā)現(xiàn)村民自治決定明顯違法，則應(yīng)以判決的形式予以糾正，如果村民自治決定不與法律規(guī)定相抵觸的，則應(yīng)及時(shí)判決維護(hù)村民自治決定。

此外，在集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題也非常棘手。最高人民法院審判委員會(huì)曾經(jīng)就此問(wèn)題進(jìn)行過(guò)討論，最高人民法院審判委員會(huì)認(rèn)為，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大，最高人民法院不宜通過(guò)司法解釋的形式對(duì)此問(wèn)題予以規(guī)定，對(duì)此問(wèn)題應(yīng)建議全國(guó)人大常委會(huì)做出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，在全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有作出立法解釋或出臺(tái)相關(guān)規(guī)定前，人民法院還不具備解決此類(lèi)糾紛的的必要條件。因此，凡涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議或需要確認(rèn)集體組織成員資格的?，應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或縣（市、區(qū)）人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)先行確認(rèn)。對(duì)此，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制定土地補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，這為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或縣人民政府行政主管部門(mén)確認(rèn)農(nóng)村集體組織成員資格提供了依據(jù)。

（三）將集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)糾紛納入行政訴訟范圍

土地征收補(bǔ)償糾紛在不同的國(guó)家雖然有不同的解決機(jī)制和方式，但基本都規(guī)定了由司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方進(jìn)行最后裁決。在新加坡，被征地方對(duì)征用賠償有爭(zhēng)議時(shí)，先由地稅征收官作出決定，若對(duì)該決定不服，當(dāng)事人可向上訴委員會(huì)上訴，對(duì)上訴委員會(huì)的決定仍然不服時(shí)，當(dāng)事人依法可以向上訴法院上訴。在法國(guó)，公用征收的當(dāng)事人雙方關(guān)于補(bǔ)償金額不能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，可向公用征收法官起訴，請(qǐng)求法院確定補(bǔ)償金額。在加拿大，若土地所有者與征地機(jī)構(gòu)就土地征用賠償價(jià)格達(dá)不成協(xié)議，雙方可以向談判委員會(huì)如安大略省市政委員會(huì)請(qǐng)求仲裁，若不同意仲裁裁決，任何一方可向法院提出訴訟，請(qǐng)求司法裁判。在日本，征用土地的賠償爭(zhēng)議雖然沒(méi)有法院的司法審理，但該爭(zhēng)議由獨(dú)立于土地征用者和土地所有者之外的征用委員會(huì)依法定程序受理和裁決[5]?？梢?jiàn)為了保證被征收方的合法權(quán)益，通過(guò)司法機(jī)關(guān)或獨(dú)立的第三方對(duì)土地征收補(bǔ)償糾紛進(jìn)行審理或仲裁是世界上主要國(guó)家的普遍做法，也是確保土地征收公平性的必然發(fā)展趨勢(shì)。在我國(guó)，最高人民法院于1991年發(fā)布《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)中曾規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)作出的強(qiáng)制性補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟”。按照此規(guī)定，土地所有權(quán)人對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定不服的，應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟。但是這個(gè)《意見(jiàn)》在1999年被廢止后，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議是否可以接受司法審查缺乏法律的明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，增加法院這個(gè)獨(dú)立的第三者對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)糾紛進(jìn)行最終的司法審查，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織與征地機(jī)關(guān)之間發(fā)生糾紛后，可由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以再向人民法院起訴，由人民法院進(jìn)行最終裁判，以保證當(dāng)事人獲得司法救濟(jì)。

［1］馮琦，馮葉等.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的特點(diǎn)、成因、對(duì)策[J].法律適用，2007，（9）：70-73.

［2］譚秋霞，韓寧.論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（2）:68-70.

［3］羅建磊，包歡歡.論我國(guó)土地征收程序的完善[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2008，（5）：129-135.

［4］王曉霞.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配若干問(wèn)題探討[J].華北國(guó)土資源，2008，（1）：20-22.

［5］吳行政.我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律問(wèn)題研究[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（2）：40-43.

Dilemma and Countermeasure to Judicial Review on Compensation Dispute of Land Expropriation

Ding Chen，Zhao Jian-guo
（Tongling University,Tongling Anhui 244000，China）

The thesis enumerates the reality of compensation dispute of land expropriation in the rural area,analyzes the issues when judicial offices doing judicial review on the dispute between collective economic organizations，the organizations and their members,between the organizations and land expropriation offices during the land taking in the rural area,and gives the corresponding countermeasure and proposal.

Judicial Review;Country;Land Expropriation;Dilemma;Countermeasure

D912.3

A

1672-0547（2011）03-0070-03

2011－05-09

丁 辰（1972-），男，安徽懷寧人，銅陵學(xué)院法政系副教授，碩士，研究方向：民商法；

趙建國(guó)（1962-），男，安徽無(wú)為人，銅陵學(xué)院法政系教授，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

安徽省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目《司法審查農(nóng)村土地征收補(bǔ)償糾紛的困境研究》（編號(hào)：2010SK403）成果。