王玉明,詹 爍

(1.太原師范學(xué)院 城市與旅游學(xué)院, 山西 太原 030012; 2.四川大學(xué) 法學(xué)院, 四川 成都 610064)

我國當(dāng)前旅游規(guī)劃中存在的問題與對策

王玉明1,詹 爍2

(1.太原師范學(xué)院 城市與旅游學(xué)院, 山西 太原 030012; 2.四川大學(xué) 法學(xué)院, 四川 成都 610064)

國內(nèi)旅游業(yè)的持續(xù)繁榮引發(fā)了旅游規(guī)劃熱,推動了旅游規(guī)劃理論與方法的快速發(fā)展,催生了一批優(yōu)秀的旅游規(guī)劃成果,同時(shí)也凸顯出了旅游規(guī)劃中存在著缺乏特色、重規(guī)劃編制輕規(guī)劃實(shí)施、評審多流于形式、監(jiān)督不足和專業(yè)人才匱乏等問題。解決這些問題需要實(shí)施突出地方特色、重視市場調(diào)研避免重復(fù)建設(shè)、加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管、著力培養(yǎng)綜合型旅游規(guī)劃專才、強(qiáng)化審批管理等措施,同時(shí)還應(yīng)跟隨彰顯人文底蘊(yùn)、關(guān)注社區(qū)作用、重視可持續(xù)發(fā)展、走團(tuán)隊(duì)合作道路等發(fā)展趨勢。

旅游業(yè);旅游規(guī)劃;中國旅游

一、國內(nèi)旅游規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀

旅游規(guī)劃是旅游業(yè)發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的對旅游系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)定與控制的規(guī)劃性工作?？茖W(xué)化的旅游規(guī)劃最早出現(xiàn)在美國,一般認(rèn)為 1959年的夏威夷州規(guī)劃是現(xiàn)代旅游規(guī)劃的先驅(qū)。20世紀(jì) 60年代以后,法國、英國也相繼出現(xiàn)了正式的旅游規(guī)劃。1963年聯(lián)合國旅游大會強(qiáng)調(diào)了旅游規(guī)劃的重大意義。70年代起,發(fā)展旅游業(yè)需要規(guī)劃的理念開始為許多國家及國際組織所認(rèn)同與重視。70年代末,世界旅游組織頒布了旅游發(fā)展規(guī)劃目錄。80年代以后,旅游規(guī)劃已普及到許多欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。[1]

我國中央政府和許多地方政府于 20世紀(jì) 70年代末開始成立旅游局,指導(dǎo)和協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展。同期,各類旅游規(guī)劃工作也相應(yīng)開展了起來;當(dāng)時(shí)的旅游規(guī)劃由建設(shè)部門主管,主要是進(jìn)行風(fēng)景旅游城市規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等。90年代以后,隨著旅游業(yè)的迅猛發(fā)展,引發(fā)了全國性的旅游開發(fā)熱,進(jìn)而又引起旅游規(guī)劃熱,旅游規(guī)劃工作受到了廣泛重視。從1999年開始,國際旅游規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以合作方式進(jìn)入了中國,使國內(nèi)旅游規(guī)劃理論與方法得到了快速發(fā)展。然而,2020年成為世界第一旅游目的地國家的發(fā)展目標(biāo)[2],顯然對我國的旅游規(guī)劃工作有著更高的要求。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,國內(nèi)的旅游規(guī)劃開始步入較為成熟的發(fā)展階段,并取得了一批較為突出的規(guī)劃成果,旅游行政管理部門也已開始重視旅游規(guī)劃業(yè)的規(guī)范管理問題。但是,與其他規(guī)劃相比,旅游規(guī)劃被普遍認(rèn)可為是一種正式規(guī)劃形態(tài)的歷史還不長;我國旅游規(guī)劃作為一種較年輕的規(guī)劃形態(tài),不少基本概念至今尚未統(tǒng)一,完整的旅游規(guī)劃理論體系、完善的旅游規(guī)劃技術(shù)體系、成熟的旅游規(guī)劃操作與實(shí)施監(jiān)管體系等均尚未成型?？傮w而言,國內(nèi)的旅游規(guī)劃呈現(xiàn)出下列特征：

其一,多呈個案模式。作為一個成長中的行業(yè),國內(nèi)的旅游規(guī)劃在過去二十多年的發(fā)展歷程中,已取得了重大進(jìn)展,涌現(xiàn)出了諸如錦繡中華、蘇州樂園、麗江、香格里拉、鳳凰古城等眾多成功規(guī)劃案例,成就不凡。但這些成功案例多是個案式模式,借鑒模擬性不強(qiáng),尚未形成大眾性模式。

其二,類型多樣化。旅游規(guī)劃一般分為國家級旅游規(guī)劃、省級旅游規(guī)劃和地方級旅游規(guī)劃三個等級,并可按不同標(biāo)準(zhǔn)劃分出多種類型,如風(fēng)景區(qū)旅游規(guī)劃、專項(xiàng)旅游規(guī)劃等。在眾多規(guī)劃類型中,地區(qū)旅游規(guī)劃是主體,本世紀(jì)以來,各類旅游規(guī)劃遍地開花,全國幾乎所有省市都進(jìn)行過旅游發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)景區(qū)總體規(guī)劃,如今地區(qū)、縣鄉(xiāng)級旅游規(guī)劃、專項(xiàng)旅游規(guī)劃以及對原有規(guī)劃的修編成為規(guī)劃實(shí)踐的主要類型。

其三,基本組成要件規(guī)范。各級各類旅游規(guī)劃文本在章節(jié)結(jié)構(gòu)、撰寫格式、圖表附件上花樣百出,甚至為了增加可讀性和觀賞性,有的還附帶效果圖、鳥瞰圖、透視圖等類型不一的各式圖件,但《旅游規(guī)劃通則》等相關(guān)法規(guī)的頒布,特別是《通則》中對基本組成要件所作的明文規(guī)定,使旅游規(guī)劃在基本層面上得到了一定的規(guī)范。

其四,水平參差不齊。旅游規(guī)劃對旅游業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)格局形成所能發(fā)揮的重要作用,已被國內(nèi)外廣泛認(rèn)可并得到了高度重視,由此推動了普遍的旅游規(guī)劃熱潮。而旅游規(guī)劃市場卻較為混亂,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范。于是,熱潮之下,各路“神仙”各顯身手,造成規(guī)劃水平良莠不齊。

二、國內(nèi)旅游規(guī)劃中存在的主要問題

國內(nèi)旅游規(guī)劃雖已取得不凡業(yè)績,并且發(fā)展迅猛,但在繁榮背后,由于編制規(guī)劃的歷史不長、理論與方法尚不夠成熟等原因,還突出地存在著一些不容忽視的問題。

其一,缺乏特色。旅游開發(fā)對發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的重要作用被各級政府廣泛認(rèn)知以后,大力發(fā)展旅游業(yè)的熱情不斷高漲,形成了異常激烈的市場競爭環(huán)境。熱情高漲常常沖淡了對旅游產(chǎn)品替代性特征的冷靜與客觀分析。在激烈競爭的市場中,旅游產(chǎn)品的個性與特色就是它的生命;個性是與地方性聯(lián)系在一起的,個性主要來自于當(dāng)?shù)氐牡孛}和文脈,因而應(yīng)該從自然環(huán)境、人文歷史、文化傳統(tǒng)、地方民族等交融、積淀形成的地方特色風(fēng)景和風(fēng)情出發(fā),考慮相對于所處大區(qū)域中的共性而言,自身所具有的比較優(yōu)勢,進(jìn)行旅游產(chǎn)品的開發(fā)組合,從而避免鄰近空間的惡性競爭。許多地區(qū)的旅游規(guī)劃沒有觸及到規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性問題,規(guī)劃過程中只是將一些成功規(guī)劃案例簡單照搬照套,忽視了對旅游客源市場的仔細(xì)調(diào)研,缺乏對旅游產(chǎn)品本身特色的定位研究;缺乏本土意識,忽略了旅游產(chǎn)品自身的獨(dú)特之處。

其二,重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實(shí)施。相對于旅游規(guī)劃的編制而言,旅游規(guī)劃的具體實(shí)施顯得更為重要,因?yàn)槁糜我?guī)劃的水平高低和應(yīng)用效果的好壞,既取決于前期的規(guī)劃編制過程,也取決于后期的規(guī)劃實(shí)施與管理,只有二者的良好結(jié)合,才能取得理想的效果。[3]但在當(dāng)前的旅游規(guī)劃工作中,嚴(yán)重地存在著重視規(guī)劃過程,輕視規(guī)劃實(shí)施管理的問題。不少旅游規(guī)劃在編制上花費(fèi)了大量人力、物力和財(cái)力,一旦評審過關(guān)便萬事大吉,無人再過問后期的實(shí)施和監(jiān)管,甚至出現(xiàn)了所謂“規(guī)劃規(guī)劃,紙上畫畫,墻上掛掛,評審一過,就是廢話”的現(xiàn)象。

其三,評審多流于形式。我國的旅游規(guī)劃評審基本上都是會議評審,而對評審人員的數(shù)量、專業(yè)結(jié)構(gòu)要求及評審細(xì)則等都還缺乏具體的規(guī)范和規(guī)定,常使得評審結(jié)論不明晰,主觀臆斷性較強(qiáng)。很多旅游規(guī)劃的評審是出于程序的需要,并沒有起到實(shí)質(zhì)性的把關(guān)作用,往往是做表面文章,流于形式。另外,在旅游規(guī)劃的評審中,通常以專家意見為主,但專家多數(shù)是對規(guī)劃方案中的技術(shù)問題進(jìn)行評議,對方案所涉及到的一些利益分配問題少有深究,真正與規(guī)劃方案實(shí)施利益攸關(guān)的公眾卻對規(guī)劃方案沒有發(fā)言權(quán)、無從參與。

其四,監(jiān)督不足。近年來,國內(nèi)不少地方相繼開始試行旅游規(guī)劃公開招標(biāo)、委托招標(biāo)等運(yùn)作方式,使得我國旅游規(guī)劃市場的透明度和開放程度均有所提高。然而“暗箱”操作現(xiàn)象依然突出,尤其在一些人情項(xiàng)目、政企合作項(xiàng)目中,規(guī)劃的不透明、不公開、不公正,為某些政府官員、利益集團(tuán)從中尋租、謀取非法收入提供了便利條件。由于缺乏有效的社會監(jiān)督機(jī)制,公眾對多數(shù)尋租行為難以察覺。[4]

其五,專業(yè)人才匱乏。第二次世界大戰(zhàn)以后,大眾旅游才在全球范圍內(nèi)得到普遍、迅速的發(fā)展,若追溯至旅游之父托馬斯·庫克發(fā)起的“禁酒大會”,現(xiàn)代旅游也不過只有一百六十多年的發(fā)展歷史,因而旅游學(xué)科也就顯得年輕、不太成熟,學(xué)科體系也有待完善。國內(nèi)旅游學(xué)科的教學(xué)、科研工作更是晚至 20世紀(jì) 80年代才正式開始,大多數(shù)本學(xué)科的專家學(xué)者都是從其他學(xué)科領(lǐng)域轉(zhuǎn)行過來的,科班出身的旅游規(guī)劃人才十分稀缺。目前全國從事旅游規(guī)劃工作的人數(shù)雖很多,但其中專門從事旅游規(guī)劃的專家占比很小,經(jīng)驗(yàn)豐富、知識全面的旅游規(guī)劃專才尤為短缺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要,旅游規(guī)劃市場明顯存在著專業(yè)人才不足的問題。[5]

三、解決問題的對策

其一,突出地方特色。旅游規(guī)劃需遵循“人無我有,人有我新,人新我轉(zhuǎn)”的原則,只有這樣,才能對旅游者產(chǎn)生吸引力,激發(fā)旅游者的游覽興趣,保證旅游景區(qū)的長期熱度。[6]但創(chuàng)新并不等于憑空捏造,而是要有一定的基礎(chǔ),這個基礎(chǔ)就是當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境和文化傳統(tǒng)。因此,要做出一個優(yōu)秀的規(guī)劃方案,首先必須深入透徹地了解當(dāng)?shù)氐幕厩闆r,在對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有旅游資源進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查、綜合分析、深入研究的基礎(chǔ)上,精選最具代表性也最能體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥赜忻袼罪L(fēng)情的資源進(jìn)行深度挖掘、重點(diǎn)開發(fā),著重凸顯地方特色。

其二,重視市場調(diào)研,避免重復(fù)建設(shè)。一方面,必須全面把握周邊景區(qū)的個性、特色和發(fā)展現(xiàn)狀,準(zhǔn)確定位自身的規(guī)劃目標(biāo)與方向,盡可能避免與周邊景區(qū)任何不必要的雷同之處,盡力挖掘自身的特色,以防止降低產(chǎn)品的吸引力及造成近鄰之間的惡性競爭。許多景區(qū)在規(guī)劃時(shí)往往簡單地跟風(fēng)效仿,對產(chǎn)品的替代效應(yīng)與市場半徑等問題缺乏分析研究,使得一些產(chǎn)品剛進(jìn)入導(dǎo)入期就等于是進(jìn)入了衰退期。另一方面,必須高度重視市場調(diào)研,深入了解旅游者的需要。只有真正從顧客的需求出發(fā),才能開發(fā)設(shè)計(jì)出符合市場需要的產(chǎn)品。從這兩個方面著手,避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè),才能順利實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。[7]

其三,加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管。重規(guī)劃、輕實(shí)施是我國現(xiàn)階段旅游規(guī)劃中存在的十分突出的問題,有必要在旅游規(guī)劃中增加一項(xiàng)條目：規(guī)劃實(shí)施后必須進(jìn)行監(jiān)督反饋,并對不適應(yīng)的環(huán)節(jié)作進(jìn)一步修改,對規(guī)劃時(shí)尚未預(yù)見的問題進(jìn)行調(diào)整完善。[8]通過跟蹤監(jiān)管,可以及時(shí)糾正偏差,增大項(xiàng)目成功的幾率。

其四,著力培養(yǎng)綜合型旅游規(guī)劃專才。旅游規(guī)劃工作需要規(guī)劃者具備包括旅游、經(jīng)濟(jì)、園林建筑、工程建設(shè)、歷史文化、管理營銷等多方面的專業(yè)知識素養(yǎng)。[9]在當(dāng)前的旅游規(guī)劃實(shí)踐中,大家已充分認(rèn)識到這一點(diǎn),并在規(guī)劃時(shí)成立專家小組,以集眾人之長。但在當(dāng)前情況下,專家小組中的多數(shù)專家只是對本專業(yè)情況熟悉,不了解旅游業(yè)的情況,尤其缺乏知識全面的規(guī)劃主持人,難免會出現(xiàn)思維局限、目光狹隘等問題。設(shè)有旅游管理專業(yè)的高等院校和科研院所應(yīng)盡快多培養(yǎng)一批高層次的旅游規(guī)劃綜合型專業(yè)人才。

其五,強(qiáng)化審批管理。各類旅游規(guī)劃文本是一份發(fā)展藍(lán)圖,對發(fā)展旅游 (業(yè))能起到指導(dǎo)性作用,前提是旅游規(guī)劃本身必須合理恰當(dāng),否則會適得其反。一些規(guī)劃雖有著良好的出發(fā)點(diǎn),但脫離實(shí)際,可行性很低,這就需要對旅游規(guī)劃進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的審批,審批工作實(shí)際上可看作是對規(guī)劃工作的檢驗(yàn)。顯然,建立監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化審批管理十分重要。

四、旅游規(guī)劃的發(fā)展趨勢

其一,彰顯人文底蘊(yùn)。文化是旅游的靈魂,在旅游中有著顯要的地位,文化的差異性是激發(fā)旅游者旅游動機(jī)的一個重要因素,旅游本身的發(fā)展規(guī)律也是指向文化旅游方向的。尤其是隨著人們物質(zhì)生活水平的不斷提高,物質(zhì)條件的富足會使更多的追求逐漸上升到精神文化層面,因而,充分突出人文底蘊(yùn)將是未來旅游規(guī)劃的重點(diǎn)所在。

其二,關(guān)注社區(qū)作用。在旅游規(guī)劃中最需要處理好的是旅游與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)利益群體的關(guān)系,相關(guān)利益群體主要包括政府、社區(qū)居民、開發(fā)商以及其他一些利益群體。[10]其中社區(qū)居民又顯得尤為重要,因?yàn)槁糜我?guī)劃開發(fā)往往與他們的日常生活息息相關(guān),可能會為社區(qū)居民帶來便利,如由于發(fā)展旅游使當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施得到完善、使當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏降玫教岣叩?也可能會嚴(yán)重影響他們的正常生活,如造成生態(tài)環(huán)境惡化或?qū)Ξ?dāng)?shù)匚幕袕?qiáng)烈沖擊等。因而,在旅游開發(fā)中就會出現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用裰С只蚍磳Πl(fā)展旅游的不同結(jié)果,這就需要在旅游規(guī)劃中充分注意處理好與社區(qū)居民的關(guān)系問題。社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的關(guān)鍵是參與旅游規(guī)劃。有社區(qū)參與的旅游規(guī)劃將會越來越受到專家學(xué)者的關(guān)注。

其三,重視可持續(xù)發(fā)展。如果旅游業(yè)發(fā)展只以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo),忽視其他效益,就會導(dǎo)致旅游規(guī)劃急功近利,不利于當(dāng)?shù)芈糜蔚某掷m(xù)發(fā)展。旅游可持續(xù)發(fā)展是以保持生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和文化完整性為前提的,是指在保持和增加未來旅游發(fā)展機(jī)會的條件下所實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)時(shí)的旅游發(fā)展。旅游可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將不斷地內(nèi)化于旅游規(guī)劃之中。能接受環(huán)境與社會承受力反饋的規(guī)劃體系,是旅游規(guī)劃發(fā)展的趨勢所在。[8]

其四,趨向規(guī)范管理。在當(dāng)前的旅游規(guī)劃熱中,各式各樣的規(guī)劃機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)紛紛拔地而起,可謂是各自為陣,參差不齊,旅游規(guī)劃市場相當(dāng)混亂;而且,不少旅游規(guī)劃決策受體制因素影響較大,呈現(xiàn)出濃厚的主觀色彩,有些地區(qū)編制旅游規(guī)劃往往由個別領(lǐng)導(dǎo)決定,隨意性大。逐步走向規(guī)范性管理將是旅游規(guī)劃的必然趨勢,旅游規(guī)劃的法制化會對旅游規(guī)劃中的種種行為進(jìn)行有效的規(guī)范。

其五,走向團(tuán)隊(duì)合作。從 20世紀(jì) 80年代至今,由于旅游規(guī)劃編制主體的學(xué)科單一性,旅游規(guī)劃存在著明顯的單一學(xué)科的烙印。隨著旅游業(yè)的發(fā)展,旅游規(guī)劃涉及范圍更加廣泛,加上委托方對旅游規(guī)劃質(zhì)量鑒別力提高,旅游規(guī)劃承擔(dān)方依靠單一的學(xué)科體系,將無法完成旅游規(guī)劃任務(wù),這將促使單一學(xué)科的獨(dú)立小組向多學(xué)科合作團(tuán)隊(duì)組合方式轉(zhuǎn)變,演變成為一種跨學(xué)科、聚焦型、多方參加的集體性協(xié)作;將不僅要求規(guī)劃主持人具有高度的統(tǒng)攬全局能力與戰(zhàn)略眼光,更需要地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、生態(tài)學(xué)、建筑學(xué)、園林學(xué)、歷史學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科、多類人才的合理分工與通力合作。改變旅游規(guī)劃的單一組合方式,使群體智慧在旅游規(guī)劃過程中得到充分發(fā)揮,可以有效避免旅游規(guī)劃的片面性。

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【責(zé)任編輯 張進(jìn)峰】

Existing Problem s in China's Current Tourism Plann ing and Countermeasures

WANG Yu-ming1,ZHAN shuo2
(1.College of U rbanism and Tourism,Taiyuan Nor man University,Taiyuan030012,China; 2.Law School,Sichuan University,Chengdu600064,China)

The continuous prosperity of domestic tourism has caused the touris m planning heat,promoted rapid development of theories and methods of tourism planning,and has expedited a number of outstanding tourism planning achievements;but at the same time,many problems have also appeared,such as lack features,value the drawing up and ignore the implementation of touris m planning,the evaluation is more for malistic,insufficient supervision and professional talent.To solve these problems,we need to implement strategies,such as highlight local characteristics,pay attention to market research and avoid repeated construction,strengthen the supervision and tracking,focus on train comprehensive tourism planning professionals and strengthen the examination and approval administration.In the meantime,we should also follow the development tendency,such as reveal cultural a tmosphere,focus on community function,sustainable development and go the team road.

touris m;touris m planning;China's touris m

2010-10-20

王玉明 (1962-),男,江蘇金壇人,太原師范學(xué)院城市與旅游學(xué)院教授。

詹 爍(1990-),女,湖北監(jiān)利人,四川大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

1672-2035(2011)03-0068-03

F590.1

A