周 強(qiáng)

(中央民族大學(xué)法學(xué)院,北京100081)

從“駐藏大臣”制度看清朝對西藏的統(tǒng)治政策＊

周 強(qiáng)

(中央民族大學(xué)法學(xué)院,北京100081)

駐藏大臣是清朝總理西藏一切事務(wù)的最高行政長官。駐藏大臣從最初設(shè)立到最終形成穩(wěn)定的制度經(jīng)歷了一個長期的歷史過程,這一過程也可以說是清朝對西藏統(tǒng)治政策的一個“法制化”過程,在這一過程中,清朝政府制定了較為全面、完善的治藏法令。這些法令的頒布和實(shí)施對維護(hù)當(dāng)時國家的統(tǒng)一,促進(jìn)西藏地方的穩(wěn)定與發(fā)展都發(fā)揮了重要的作用。本文就從駐藏大臣制度的建立及其完善的過程出發(fā),分析清朝政府在這一過程中相繼頒行一系列治藏法令的內(nèi)容及其發(fā)揮的作用,以期對當(dāng)前我國民族政策和法律的制定提供一些借鑒。

清朝;駐藏大臣;民族政策

一、駐藏大臣的設(shè)置及其沿革

駐藏大臣的全稱是“欽差駐藏辦事大臣”,又稱“欽命總理西藏事務(wù)大臣”,乃中國清代中央政府派駐西藏地方的行政長官。其初始設(shè)置時間為雍正五年(1727)[1],至宣統(tǒng)三年(1911)歷經(jīng)一百八十四年;駐藏大臣共八十三任,計(jì)五十七人(內(nèi)有再任及三任者);幫辦大臣共五十二任,計(jì)四十九人。

1727年,西藏發(fā)生了上層統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)訌,噶倫阿爾布巴、隆布鼐、札爾鼐三人聯(lián)合反對首席噶倫康濟(jì)鼐和頗羅鼐,康濟(jì)鼐被阿爾布巴等殺害,之后清朝把西藏政務(wù)委任于頗羅鼎一人總理[2]。在這一事件平息之后,清朝政府正式任命內(nèi)閣侍讀學(xué)士僧格和副都統(tǒng)瑪拉往西藏辦事,不僅設(shè)立了駐藏大臣衙門,并且定時間、定人員、定職責(zé)地派臣到西藏行使國家主權(quán)。在西藏正式設(shè)立駐藏大臣辦事衙門,直接派遣駐藏大臣2人,協(xié)助地方政權(quán)處理政務(wù)。[3]這些措施,有利于清政府加強(qiáng)對西藏地方的施政。

1747年,頗羅鼎死后,其次子珠爾墨特那木札勒承襲其爵位,繼續(xù)總理藏政,但他并不像其父親一樣對清朝政府一貫效忠,反而秘密與準(zhǔn)格爾部相勾結(jié),企圖叛清自立。1750年,珠爾墨特那木札勒行將發(fā)動叛亂時,當(dāng)時的駐藏大臣付清、拉布敦定計(jì)將其誘殺[4],在這一事件之后,清王朝對西藏地方行政體制做了重要變革,鑒于“以前珠爾墨特那木札勒因有藏王稱號,是以擁兵太重”[5],決定廢除在西藏封授君王的制度,正式建立委員制的噶廈。噶廈設(shè)噶倫4人,由1名僧官和3名俗官組成。噶倫之間地位平等,遇事不得專斷獨(dú)裁,在駐藏大臣和達(dá)賴?yán)锏念I(lǐng)導(dǎo)下,共同處理地方政務(wù)[6]。清朝還決定在達(dá)賴?yán)锏南到y(tǒng)下,設(shè)置全部由僧官主管的譯倉,即秘書處,噶廈的政令、公文必須經(jīng)過譯倉的審核并加蓋由譯倉保管的達(dá)賴?yán)镉⌒?方能生效。這次改革,使駐藏大臣的地位有所提高,加強(qiáng)了對西藏地方的直接管理。

1791年,西藏發(fā)生了廓爾喀人大舉入侵的事件。由于當(dāng)時的清政府意識到西藏地方各項(xiàng)制度弊端嚴(yán)重,官吏貪污的現(xiàn)象更是普遍,以致強(qiáng)敵臨境,根本無法抵御,于是決定大力整頓西藏地方吏治。其中最重要的行為之一就是1793年頒行《藏內(nèi)善后章程》29條,詳細(xì)規(guī)定了駐藏大臣的地位和職權(quán),明確指出駐藏大臣督辦西藏事務(wù),地位與達(dá)賴、班禪平等,使得駐藏大臣行使職權(quán)有了專門的法律依據(jù)。

19世紀(jì)中期,清王朝由盛而衰。在中國的西南邊疆先后發(fā)生了森巴入侵西藏事件和英國人(披楞)侵略廓爾喀事件。琦善擔(dān)任駐藏大臣以后,試圖改變這一局面而推行改革。琦善的改革除了重申駐藏大臣的地位、規(guī)定了他的權(quán)限外,還完善了各項(xiàng)制度,約束了僧俗官員的不法行為,減輕了人民的部分負(fù)擔(dān),有利于地方政教局面的穩(wěn)固。總體上來講,到了清朝末年,由于清政府的衰敗,駐藏大臣的權(quán)力有所削弱,但其法律地位和職權(quán)沒有改變。

二、清朝對西藏的統(tǒng)治政策——“依法治藏”

從駐藏大臣最初設(shè)立到駐藏大臣制度不斷完善的過程,實(shí)際上可以說是清朝對西藏統(tǒng)治政策的一個“法制化”進(jìn)程。在這一過程中清政府頒布了一系列較為全面、完善的法令。所以,從一定層面上來講清朝對西藏的統(tǒng)治政策可謂是“依法治藏”。駐藏大臣制度形成和完善的過程可以分為三個歷史階段:

(一)從雍正五年(1727)至乾隆十四年(1749)為第一個歷史階段

雍正五年,清政府正式派遣大臣二人,常駐西藏辦事,對西藏地方政權(quán)實(shí)行直接監(jiān)督管理。設(shè)置伊始,對于其職權(quán)范圍,并未有明確的文字規(guī)定[7]。按照《清高宗實(shí)錄》記載:“所以命大臣駐藏辦事者,原為照看達(dá)賴?yán)?鎮(zhèn)撫土伯特人眾。遇有應(yīng)行辦理及王頗羅鼎請示事件,自應(yīng)按理裁處?！盵8]乾隆十一年,皇帝諭戶部右侍郎傅恒說:“西藏乃極邊之地,非內(nèi)地可比,其生計(jì)風(fēng)俗,自當(dāng)聽其相沿舊習(xí),毋庸代為經(jīng)理?！盵9]所以,這一階段基本上都是由頗羅鼎來總理一切西藏政務(wù),清政府并沒有專門制定相關(guān)法令來規(guī)范駐藏大臣的職權(quán),清廷對駐藏大臣的原則要求就是監(jiān)督西藏政務(wù),對于西藏舊俗,聽任沿襲,不必代為經(jīng)理。這一時期是駐藏大臣制度形成的雛形階段。

(二)從乾隆十五年(1750)平定珠爾莫特那木札勒之亂至乾隆五十七年(1792)為第二個歷史階段

珠爾莫特那木札勒事件發(fā)生后,清朝中央政府認(rèn)識到郡王主政制度的弊端,必須對治藏體制進(jìn)行改革,以保障西藏地方的政局安定和社會發(fā)展。乾隆十六年(1751)三月,經(jīng)皇帝批準(zhǔn)頒布了“酌定西藏善后章程十三條”,這是清代處理西藏地方事務(wù)的第一個比較系統(tǒng)的文件?！白枚ㄎ鞑厣坪笳鲁獭笔龡l的核心原則體現(xiàn)為西藏地方政務(wù)“必須達(dá)賴?yán)锏靡灾鞒?欽差大臣有所操縱,而噶隆不致擅權(quán)。”[10]這一章程作為清政府處理、整頓西藏事務(wù)的第一個重要文獻(xiàn),對西藏地方行政體制作了一次重大的改革,西藏地方的郡王主政制度就此被徹底廢除,由第七世達(dá)賴?yán)锖婉v藏大臣領(lǐng)導(dǎo)下的噶廈體制建立起來。此外,該章程還明定了駐藏大臣的職權(quán)作用,使駐藏大臣享有與達(dá)賴?yán)锕餐幚砦鞑氐胤秸?wù)的平等地位和權(quán)力,對清政府在西藏進(jìn)一步強(qiáng)化行使主權(quán)產(chǎn)生了積極影響,清朝治藏政策的“法制化”進(jìn)程也往前邁進(jìn)了一大步。

(三)從乾隆五十八年(1793)頒布“二十九條”至清末為第三個歷史階段

十八世紀(jì)末,廓爾喀入侵西藏,清政府及時派遣重兵進(jìn)藏驅(qū)逐了入侵者。清軍凱旋班師后,遵乾隆皇帝“趁此將藏中積習(xí)湔除,一切事權(quán)歸駐藏大臣管理”,以“永靖邊隅”的旨諭[11],?？蛋才c駐藏大臣等反復(fù)醞釀,擬定善后章程,即《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》,報(bào)請中央王朝批準(zhǔn),頒布實(shí)施。

《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》是對乾隆十六年(1751)頒行的《欽定西藏善后章程》(十三條)的補(bǔ)充和完善,是一部具有深遠(yuǎn)歷史意義的治理西藏法典性文書,是清政府統(tǒng)治西藏地方的最高法律[12]。尤其對駐藏大臣的職權(quán)作了進(jìn)一步的規(guī)定,將其職權(quán)范圍擴(kuò)大到行政、軍事、經(jīng)濟(jì)、宗教、外事等各個方面,這些規(guī)定進(jìn)一步從法律層面明確了駐藏大臣的職責(zé),鞏固了駐藏大臣在西藏的政治地位,確保了清王朝治藏方針政策的全面貫徹落實(shí)?！稓J定藏內(nèi)善后章程二十九條》頒布實(shí)施可謂是清政府治藏政策“法制化”的最高成果,它直接影響了此后一百多年清政府在西藏地方的施政,此后的一個時期是清朝統(tǒng)治西藏的全盛時期,西藏地方也得到進(jìn)一步的穩(wěn)定和發(fā)展。

1829年,為了增加西藏地方政府的財(cái)政收入,解決差賦負(fù)擔(dān)不平衡的問題,遵照道光帝的諭示,在駐藏大臣惠顯的督催下,攝政策墨林二世活佛絳貝楚臣組織了一個專門的班子,由噶倫敦珠布多爾濟(jì)、孜本索諾木結(jié)布和曲本堪布洛桑稱勒朗結(jié)等人任查辦員,負(fù)責(zé)對達(dá)賴?yán)锼牳髯谥畱艏?、耕?以及各自之封地文書、岡墩數(shù)額(按照面積各類領(lǐng)地應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的差役烏拉份額)進(jìn)行認(rèn)真查核。噶夏將最終核定岡墩數(shù)額及各類土地應(yīng)支、應(yīng)免的差項(xiàng),制定清冊,加蓋印章,發(fā)給各宗,作為今后支納差賦的法律文件。這就是道光十年(1830)核定的《噶丹頗章所屬衛(wèi)藏塔工絨等地區(qū)鐵虎年普查清冊》(以下簡稱《鐵虎清冊》)。

《鐵虎清冊》強(qiáng)調(diào)指出土地的最高所有者是大皇帝,達(dá)賴?yán)锸鞘芊夤芾碚?貴族、寺院都是受恩使用者,并從土地所有、占有的重要角度,明晰西藏地方與清朝中央的轄屬關(guān)系,這是應(yīng)予以肯定的,但也不可避免地觸動了一些權(quán)貴的既得利益。為使《鐵虎清冊》得以順利貫徹實(shí)施,清政府也采取了懷柔的政策,在1831年,清朝中央“以查辦西藏商上地畝賦稅出力,賞二品頂帶噶布倫敦珠布多爾濟(jì)二等臺吉,四品仔奉索諾木結(jié)布三品頂帶,曲奉堪洛桑稱勒朗結(jié)達(dá)爾漢堪布名號”,[13]從而穩(wěn)定了西藏上層勢力,保證了《鐵虎清冊》的貫徹實(shí)施。

《鐵虎清冊》是清政府繼《欽定藏內(nèi)善后章程》二十九條之后,在駐藏大臣的指導(dǎo)督促下,為解決差賦負(fù)擔(dān)不均,保證財(cái)政收入而推出的又一重要文件。它在一定程度上規(guī)范了土地的占用并均衡了屬下領(lǐng)主與農(nóng)奴的封建負(fù)擔(dān)問題,防止了農(nóng)奴制內(nèi)部矛盾的激化,穩(wěn)定了西藏當(dāng)?shù)氐纳鐣刃?。雖然這不可能從根本上改變封建農(nóng)奴制下廣大農(nóng)奴遭受沉重壓迫剝削的處境,但在一定程度上起到了緩和社會矛盾的作用,這是應(yīng)予肯定的。

道光二十年(1840),英帝國主義發(fā)動鴉片戰(zhàn)爭。隨著鴉片戰(zhàn)爭的失敗以及在西藏發(fā)生的森巴入侵事件和英國人(披楞)侵略廓爾喀事件,西藏地方內(nèi)部的各項(xiàng)矛盾也逐漸顯露出來。道光二十四年(1844),駐藏大臣琦善偕幫辦大臣鐘方上奏《酌擬裁禁商上積弊章程》(共二十八條),試圖改變這一局面。該章程雖然在某些方面重申了駐藏大臣的地位,規(guī)定了他的權(quán)限,完善了相關(guān)制度。但是卻放棄了以往駐藏大臣的一些主要權(quán)力,諸如稽核商上收支的審核權(quán)、部分兵權(quán)(巡查邊界、較營伍、操練番兵)等。正如后任駐藏大臣聯(lián)豫所說:“兵權(quán)財(cái)政,盡付番官?！盵14]這使得駐藏大臣的權(quán)力在很大程度上受到了削弱。

三、對清朝“依法治藏”政策的評價(jià)

(一)維護(hù)了當(dāng)時中國的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整

清代,西藏地方勢力之間為了維護(hù)自身的利益,矛盾突顯,紛爭迭起,甚至發(fā)展為內(nèi)亂,嚴(yán)重影響了西藏地區(qū)的社會安定。為了消除西藏地方政務(wù)中的許多弊端,一方面,清政府頒布實(shí)施了一系列針對西藏的法令,授予駐藏大臣一系列職權(quán),尤其是在《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》頒行后,駐藏大臣已經(jīng)集行政人事權(quán)、宗教監(jiān)管權(quán)、軍權(quán)、司法權(quán)、外事權(quán)、財(cái)稅權(quán)于一身。駐藏大臣在履行清廷中央所賦予的使命過程中,在客觀上起到了加強(qiáng)和發(fā)展中央與地方的關(guān)系,密切西藏本地各民族之間的聯(lián)系,安撫社會秩序,發(fā)展社會生產(chǎn),鞏固祖國邊防,抵御外族入侵的作用,有效地維護(hù)了當(dāng)時中國的統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整。

另一方面,《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》正式確立的“金瓶掣簽”制度是清王朝對藏傳佛教大喇嘛轉(zhuǎn)世制度的一種改革,是清王朝扶植黃教宗教政策之重要內(nèi)容之一。通過這個制度,清王朝不但更有效地加強(qiáng)了對黃教勢力的控制和利用,達(dá)到了對西藏地方從宗教上分而治之的政治目的,而且也是西藏地方的黃教上層領(lǐng)袖更加傾心于中央政權(quán),積極配合清朝地方大員忠實(shí)地貫徹執(zhí)行清王朝在西藏地方的諸項(xiàng)統(tǒng)治政策。這一制度對于革除昔日喇嘛轉(zhuǎn)世中存在的弊病,防止西藏地方貴族權(quán)力集中,體現(xiàn)中央對大喇嘛轉(zhuǎn)世靈童的認(rèn)定權(quán)力等,具有十分重要的意義。這一制度被《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》確立后,被載入《大清會典》,成為流傳至今的西藏宗教制度。

(二)保證了清朝政府法制的統(tǒng)一

清政府通過治藏立法,不斷增強(qiáng)了駐藏大臣對西藏的實(shí)力控制,并針對郡王制的弊端,逐漸形成大權(quán)歸于達(dá)賴?yán)锿v藏大臣專主的立章定制,確立了由達(dá)賴?yán)镎莆照檀髾?quán)的政教合一的政權(quán)體制,即從西藏地方來說,授權(quán)達(dá)賴?yán)镎乒苷?wù),實(shí)行“政教合一”;從整個國家來說,駐藏大臣總理西藏事務(wù),行使中央政府對藏的主權(quán)管轄。這些立法均充分體現(xiàn)了西藏地區(qū)特點(diǎn),具有鮮明的針對性,是試圖從根本上解決某些嚴(yán)重弊端、遏制西藏社會的衰敗情勢、緩和社會矛盾、保證政局穩(wěn)定的重大舉措。逐步將西藏僧俗文武官員的任免、指揮和監(jiān)督之權(quán),達(dá)賴、班禪等活佛轉(zhuǎn)世的掣簽認(rèn)定權(quán),西藏地方的外事權(quán)以及財(cái)政監(jiān)督審核權(quán)等均正式賦予駐藏大臣,從法律上、制度上明確了駐藏大臣與達(dá)賴、班禪平等的社會、政治地位,以及駐藏大臣管轄噶倫和所有僧俗官員,領(lǐng)導(dǎo)西藏地方政府,主持前藏、后藏一切政要的職責(zé)、職權(quán),明確了駐藏大臣作為西藏地方最高行政長官的法律地位,在一定程度上保證了清朝政府法制的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)了清朝政府對西藏的有效統(tǒng)治。

(三)促進(jìn)了西藏本地經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展

清政府通過一系列立法,不僅統(tǒng)一了貨幣,還對西藏進(jìn)行了稅賦差徭的限制。同時,一系列法令的實(shí)施也產(chǎn)生了更廣泛的積極作用。據(jù)記載,為貫徹《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》,乾隆六十年(1795),八世達(dá)賴強(qiáng)白嘉措在駐藏大臣松筠授意下決定:“除商上必需之草料柴薪及牛羊豬等項(xiàng)照舊交納外,所有應(yīng)交各項(xiàng)糧石,本色折色錢糧,普免一年。并將所有百姓,自乾隆五十六年至五十九年之舊欠糧石,及牛羊豬各項(xiàng)錢糧四萬余兩,概行豁免?！盵15]此外,達(dá)賴還提出:“我住所現(xiàn)有積存布施銀三萬兩,今情愿發(fā)出銀三萬兩,交商上查明各處窮苦百姓,按戶散給口糧種籽,令其各勤農(nóng)業(yè),如有房間倒塌者,酌給銀兩修補(bǔ),俾各窮民有所棲止?！盵16]這不僅部分解決了西藏藏族人民的負(fù)擔(dān)和痛苦,還使農(nóng)民更有積極性地去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用。

另外,西藏噶廈政府制定的管理地方經(jīng)濟(jì)的《鐵虎清冊》,在一定程度上也增加了西藏地方政府的財(cái)政收入,解決了賦役負(fù)擔(dān)不均的問題,緩解了當(dāng)?shù)氐纳鐣?也促進(jìn)了西藏地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

[1][3][7]吳豐培,曾國慶.駐藏大臣制度的建立與沿革[M].北京:中國藏學(xué)出版社,1989:15,17,51.

[2][4][清]松筠.衛(wèi)藏通志(卷13上,卷6)[M].拉薩:西藏人民出版社,1982.

[5][6][8][9][11]清高宗實(shí)錄(卷383,卷386,卷186,卷261,卷1417)[M].

[10][12]多杰才旦.元以來西藏地方與中央政府關(guān)系研究[M].北京:中國藏學(xué)出版社,2005:515,575.

[15][16]牙含章.達(dá)賴?yán)飩鱗M].北京:華文出版社, 2000:86.

[13]格桑卓噶.鐵虎清冊[M].北京:中國藏學(xué)出版社, 1991:144.

[14][清]宣統(tǒng)政紀(jì)(卷17)[M].

(責(zé)任編校:朱德東,段文娟)

D iscussion on Ruling Policy of Qing Dynasty on Tibet from System of“M in ister Stationed in Tibet”

ZHOU Qiang
(Law School,Central University of China forNationalities,Beijing100081,China)

TheMinister stationed in Tibet in the Qing Dynasty is the highest Chief Executive to manage every affair of Tibet, and this system experienced a long-ter m historic process from the initial establishmentof theMinister stationed in Tibet to the final formation of a stable system,as a result,this process can be said to be a legalized process for the policy ofQingDynasty to rule Tibet,in this process,Qing government developed a more comprehensive and complete Tibetan Act.The promulgation and implementation of these lawsplayed an important role inmaintaining national unity and promoting the stability and development in Tibet.This article described the process of the establishment and improvement of the Minister stationed in Tibet,analyzed the contents and the function of the series of laws enacted byQing government in the process,in order to provide some reference for the current formulation of policies and laws for nationalities.

QingDynasty;Minister stationed in Tibet;policy for nationalities

D691.72

A

1672-0598(2011)01-0138-04

12.3969/j.issn.1672-0598.2011.01.023

2010-12-01

周強(qiáng)(1981—),男,山東淄博人;中央民族大學(xué)法學(xué)院2008級民族法學(xué)博士生,主要從事少數(shù)民族人權(quán)保障及少數(shù)民族法律史研究。