高英彤，宮 倩

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春130024）

長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作制度建設(shè)的構(gòu)想
——以東盟區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)為借鑒

高英彤，宮 倩

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長春130024）

《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》的實(shí)施，是我國沿邊地區(qū)開發(fā)開放模式的新探索。這種以沿邊開發(fā)開放為內(nèi)容的先導(dǎo)區(qū)建設(shè)需要圖們江區(qū)域相關(guān)國家的積極回應(yīng)和良性互動(dòng)，需要構(gòu)建以權(quán)威、高效的運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)的國際合作平臺(tái)。筆者對(duì)圖們江區(qū)域國際合作的現(xiàn)狀及制約因素進(jìn)行了深入分析，同時(shí)探討了東盟區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)?？剂块L吉圖先導(dǎo)區(qū)周邊復(fù)雜的國際環(huán)境，試圖以東盟區(qū)域國際合作為借鑒，對(duì)長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)中國際合作的制度建設(shè)提出構(gòu)想。

長吉圖先導(dǎo)區(qū)；國際合作；東盟；制度建設(shè)

2009年11月18日，中國政府正式公布了《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)，把圖們江區(qū)域合作與開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略。2010年1月14日，吉林省十一屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)了《〈中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)〉實(shí)施方案》，并作出加快推進(jìn)長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的決定。但是，無論是長吉圖先導(dǎo)區(qū)沿邊開發(fā)開放建設(shè)與發(fā)展的路徑選擇，還是其拉動(dòng)圖們江區(qū)域合作開發(fā)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都離不開圖們江區(qū)域相關(guān)國家的積極回應(yīng)和良性互動(dòng)，離不開以權(quán)威、高效的運(yùn)行機(jī)制為基礎(chǔ)的國際合作的平臺(tái)。本文旨在借鑒東盟區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，提出長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作制度建設(shè)的構(gòu)想。

一、圖們江區(qū)域國際合作的制約因素分析

自20世紀(jì)80年代圖們江區(qū)域合作開發(fā)的構(gòu)想提出后，盡管獲得聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）和圖們江區(qū)域周邊國家的積極回應(yīng)，中朝、中俄之間在圖們江區(qū)域合作開發(fā)上已取得了一定的成效，但多年來并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。關(guān)于圖們江區(qū)域合作開發(fā)與建設(shè)至今依然停留在雙邊合作的范圍，而且合作層次較低并在一定程度上進(jìn)入了休眠狀態(tài)。新世紀(jì)以來，為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的時(shí)代潮流，推動(dòng)?xùn)|北亞地區(qū)各國加強(qiáng)區(qū)域合作、共同應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中國政府正式提出了以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)以促進(jìn)圖們江區(qū)域合作開發(fā)這一國家戰(zhàn)略。但是，這一戰(zhàn)略部署的實(shí)施過程及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻仍然受到以下因素的制約：

（一）東北亞地區(qū)各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，成為長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作進(jìn)程中最重要的阻礙因素。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，各經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平的差異在很大程度上決定著該國際合作能否持續(xù)存在和發(fā)展，成為能否始終保持對(duì)合作成員國具有足夠的約束力和吸引力的關(guān)鍵因素。各經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平差異越小，則合作成員國之間達(dá)成各項(xiàng)協(xié)議的可能性就越大，合作起來也相對(duì)容易。而事實(shí)上參與圖們江區(qū)域國際合作的東北亞各國之間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)“鴻溝”，有日本這樣的發(fā)達(dá)國家，有中國這樣正在崛起的發(fā)展中大國，同時(shí)也有朝鮮這樣發(fā)展中國家。因此，盡管東北亞地區(qū)各國之間存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互補(bǔ)性，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異使得各國會(huì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過程中因相互依存而產(chǎn)生對(duì)別國的“敏感性”和“脆弱性”［1］，這種“敏感性”和“脆弱性”，從發(fā)展中國家的角度看，它們擔(dān)心大國利用資金技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)侵蝕其國內(nèi)民族企業(yè)，形成對(duì)國家產(chǎn)業(yè)的沖擊和對(duì)其經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展造成負(fù)面影響，并形成對(duì)大國的“依附”，甚至擔(dān)心這種區(qū)域合作會(huì)沖擊著該國的文化、意識(shí)形態(tài)和國家主權(quán)；而從發(fā)達(dá)國家的角度看，它們更關(guān)注的是市場(chǎng)、資源的開拓與利用，會(huì)以“成本—收益”的理性分析，追求“相對(duì)收益”，甚至在這背后更加關(guān)注的是價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的輸出。因此，這樣不同文化背景下的經(jīng)濟(jì)合作往往使處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的兩端的國家難以形成共識(shí)去共同推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

（二）東北亞地區(qū)各國政治關(guān)系復(fù)雜，現(xiàn)實(shí)主義思維慣性使圖們江區(qū)域合作以及長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作向縱深推進(jìn)的難度很大。雖然經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為時(shí)代的潮流，但是東北亞地區(qū)各國之間區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的向心力卻沒有顯著增強(qiáng)。由于各國政治關(guān)系復(fù)雜，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的排斥觀念仍根深蒂固。這一方面是因?yàn)闁|北亞地區(qū)各國之間的歷史遺留問題、領(lǐng)土爭議問題短期內(nèi)難以順利解決，由此引發(fā)國民戒備心理上升、民族情緒膨脹、國民互信程度下降，使各國在短期內(nèi)難以形成強(qiáng)有力的合作動(dòng)力和合力；另一方面，美國現(xiàn)實(shí)主義的外交戰(zhàn)略惡化了東亞的地區(qū)環(huán)境。美國在強(qiáng)權(quán)政治、霸權(quán)主義的思維下，構(gòu)筑了日美軍事同盟、美韓軍事同盟，在地緣上構(gòu)成對(duì)東北亞強(qiáng)大的軍事存在，威懾著包括朝鮮在內(nèi)的所有其他相關(guān)國家，不允許美國的霸權(quán)受到挑戰(zhàn)，從更深層次看，其真正的目的在于遏制中俄，也牽制日本對(duì)亞洲的戰(zhàn)略擴(kuò)張［2］，這種態(tài)勢(shì)使東北亞地區(qū)各國之間普遍存在的政治互信缺失，造成“安全困境”和政治僵局。政治互信是構(gòu)建圖們江區(qū)域國際合作最基本的核心要素之一。正是由于東北亞地區(qū)的一些國家并沒有完全消除冷戰(zhàn)思維，安全顧慮和政治糾葛使這些國家難以達(dá)成政治妥協(xié)和共識(shí)；同時(shí)，東北亞地區(qū)各國的政治體制具有多樣性特征，多樣性體制的并存加大了各國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的成本。上述因素最終都將制約東北亞地區(qū)各國友好關(guān)系的提升，進(jìn)而阻礙長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作的發(fā)展進(jìn)程。

（三）國際合作的相關(guān)法制建設(shè)滯后。圖們江區(qū)域合作前期只明確了各國各級(jí)政府在其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理角色，缺乏保障區(qū)域合作的法律機(jī)制，由于責(zé)任條款缺失，明晰的權(quán)利義務(wù)約束力弱化以及尚未簽訂投資貿(mào)易等相關(guān)合作協(xié)定，難以提升跨國企業(yè)的投資熱情和有效保障其投資合法權(quán)益。發(fā)生爭端時(shí)難以適用確定的、強(qiáng)行性的法律規(guī)范，而通常只能憑借國家的政治權(quán)力或領(lǐng)導(dǎo)者的意志予以非規(guī)范性的協(xié)調(diào)解決，招致很多經(jīng)濟(jì)行為的難以操控性和不可預(yù)測(cè)性，這也是影響先導(dǎo)區(qū)國際合作順利進(jìn)行的重要因素。

（四）國際合作機(jī)制不健全、合作層次較低，未建立起相應(yīng)的配套組織架構(gòu)。1995年5月，中、俄、朝三國政府代表草簽了《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)定》。同年12月6日，中、俄、朝、韓、蒙政府代表又正式簽署了《關(guān)于建立東北亞和圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)定》和《關(guān)于東北亞和圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》，并建立了“三國委員會(huì)”和“五國委員會(huì)”，為圖們江地區(qū)國際合作提供了指導(dǎo)性合作框架。自兩個(gè)協(xié)定、一個(gè)備忘錄簽訂和兩個(gè)委員會(huì)建立以來，區(qū)域合作在一定程度上取得了進(jìn)展和成果，例如，五國政府之間在此后的10年里先后召開8次政府間協(xié)商會(huì)議，圍繞有關(guān)口岸過境、邊境運(yùn)輸、項(xiàng)目評(píng)估、環(huán)保、旅游、招商引資等問題做了大量的前期開發(fā)工作。但由于“三國委員會(huì)”和“五國委員會(huì)”的組織形式較為松散，尚未形成一套制度化和程序化的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、組織協(xié)調(diào)機(jī)制等硬性的國際合作約束機(jī)制，參與國的中央政府及首腦并未介入和主導(dǎo)此項(xiàng)合作，僅限制在參與國的副部長級(jí)層面的國際協(xié)調(diào)和省級(jí)地方政府的接觸和合作層面，致使其無法在一些重大的、關(guān)鍵性的、全局性的問題上發(fā)揮其權(quán)威、約束、統(tǒng)合的作用。同時(shí)，與合作機(jī)制相應(yīng)的配套組織架構(gòu)也并未建立，比如首腦會(huì)議、管理委員會(huì)、協(xié)調(diào)委員會(huì)等區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)以及功能性的合作機(jī)制等皆未形成。總之，合作機(jī)制的不健全和組織架構(gòu)的缺失不僅阻礙著圖們江區(qū)域合作，也成為長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作進(jìn)程深入發(fā)展的制約因素。

二、東盟區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)梳理及可供借鑒之探析

區(qū)域一體化的產(chǎn)生和發(fā)展，引起了許多學(xué)者對(duì)這一事象的研究和探討，目前學(xué)界對(duì)區(qū)域一體化尚有不同的界定。筆者認(rèn)為區(qū)域一體化是在特定地理范圍內(nèi)的兩個(gè)或兩個(gè)以上國家和地區(qū)，為了實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和利益最大化，在自愿的前提下通過談判或協(xié)商建立某種制度性合作機(jī)制，發(fā)揮各國經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)共同繁榮的過程。實(shí)際上，在區(qū)域一體化的過程中，一方面要竭力消除區(qū)域內(nèi)實(shí)際產(chǎn)生的各種消極因素，實(shí)現(xiàn)利益最大化，達(dá)到區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一和融合，這是區(qū)域一體化的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也是區(qū)域一體化的內(nèi)在要求；另一方面，區(qū)域內(nèi)各成員要制定明確的規(guī)劃目標(biāo)和階段性建設(shè)方案，為區(qū)域一體化的發(fā)展指明方向，通過協(xié)商共同構(gòu)建具有約束力和執(zhí)行力的制度框架，為區(qū)域一體化的持續(xù)發(fā)展提供保障，設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)展開活動(dòng)，使區(qū)域內(nèi)合作更加頻繁、高效。

東盟是區(qū)域一體化組織的成功范例之一，其創(chuàng)立的“亞洲模式”比較符合長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作制度建設(shè)借鑒的需要。當(dāng)今世界存在的區(qū)域一體化組織和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定有很多，“但真正成功地將他們的共同目標(biāo)與抱負(fù)付諸實(shí)現(xiàn)，成為一個(gè)切實(shí)可行、能夠發(fā)揮作用的區(qū)域組織則寥寥無幾，東盟即是這為數(shù)不多的、區(qū)域內(nèi)展開互利合作的成功范例之一”［3］。東盟的區(qū)域合作在一定程度上實(shí)現(xiàn)了“國際社會(huì)”的思想，從一定程度上克服了東南亞地區(qū)的無政府性。東盟發(fā)展至今已經(jīng)涵蓋了18個(gè)領(lǐng)域，建立了50多個(gè)機(jī)制性安排，成為橫跨文化、經(jīng)濟(jì)、政治、安全和社會(huì)領(lǐng)域的合作網(wǎng)絡(luò)。

東盟區(qū)域合作的運(yùn)作方式最引人矚目，被稱為“東盟方式”，它與“歐盟模式”相異，成為獨(dú)特的區(qū)域一體化合作方式。盡管東盟的官方并未明確“東盟方式”的含義，但一些學(xué)者對(duì)“東盟方式”則有著不同的看法。阿米托夫·阿查亞將“東盟方式”看作是獨(dú)特的組織文化，這一文化具有四個(gè)特征：（1）非正式性；（2）非對(duì)抗性；（3）協(xié)商一致；（4）思想上的多邊主義與行動(dòng)上的雙邊主義［4］。約根·哈克認(rèn)為“東盟方式”包括以下幾個(gè)方面：（1）主權(quán)平等；（2）不訴諸武力與爭端的和平解決；（3）不干涉和不干預(yù)；（4）東盟成員國之間未解決的雙邊沖突的不卷入；（5）私底外交；（6）相互尊重與容忍［5］。總言之，“東盟方式”包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

首先，東盟的運(yùn)作基于完全不同的機(jī)制化理念，它強(qiáng)調(diào)高度謹(jǐn)慎、非正式性、崇尚實(shí)用、有利性、協(xié)商一致和非對(duì)抗性。正是以這一理念為基礎(chǔ)和指引，東盟自成立以來各成員國不斷形成共識(shí)并完善其運(yùn)作方式，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）首腦外交頻率提高，涉及的領(lǐng)域擴(kuò)大；（2）建立解決其成員國爭端的協(xié)商機(jī)制；（3）建立貨幣監(jiān)督機(jī)制與經(jīng)濟(jì)預(yù)警機(jī)制；（4）建立東盟司法體系交流機(jī)制。

其次，東盟也正是在上述理念指引下，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，逐漸形成了一套較完善的組織架構(gòu)。主要包括：（1）首腦會(huì)議：主要就東盟發(fā)展的重大問題和發(fā)展方向做出決策；（2）外長會(huì)議：主要制定東盟的基本政策；（3）常務(wù)委員會(huì)：由當(dāng)年主持外長會(huì)議的東道國外長任主席，其他成員國駐該國大使任當(dāng)年委員，不定期舉行會(huì)議，負(fù)責(zé)處理東盟日常事務(wù)和籌備外長會(huì)議，執(zhí)行外長會(huì)議的決議，并有權(quán)代表東盟發(fā)表聲明；（4）經(jīng)濟(jì)外長會(huì)議：是東盟經(jīng)濟(jì)合作的決策機(jī)構(gòu)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方面發(fā)揮主導(dǎo)作用；（5）其他部長會(huì)議：包括財(cái)政、林業(yè)、能源、旅游等部長會(huì)議，討論相關(guān)領(lǐng)域的問題；（6）秘書處：負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各成員國國家秘書處，向部長會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；（7）專門委員會(huì)：包括9個(gè)高級(jí)官員組成的委員會(huì)，工業(yè)、礦業(yè)和能源委員會(huì)，貿(mào)易和旅游委員會(huì)，糧食、農(nóng)業(yè)和林業(yè)委員會(huì)，內(nèi)政和銀行委員會(huì)，交通運(yùn)輸委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)，文化和宣傳委員會(huì)，科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，社會(huì)發(fā)展委員會(huì)等。這些架構(gòu)為東盟多領(lǐng)域的合作提供了有效的通道。

最后，為兼顧各成員國的利益，確保各成員國合作的積極性，東盟創(chuàng)立不同于歐盟的決策方式。這種決策方式強(qiáng)調(diào)所有成員國無論國家大小和實(shí)力強(qiáng)弱，在地位上堅(jiān)持絕對(duì)平等。東盟在決策時(shí)主要遵循三項(xiàng)基本原則：（1）全體一致原則。任何議案只有在全體成員都沒有反對(duì)意見時(shí)才能被通過成為東盟的決議，同時(shí)規(guī)定只能通過協(xié)商和尋求共同點(diǎn)來消除反對(duì)意見；（2）不干涉內(nèi)政原則。東盟各成員為了實(shí)踐不干涉主義需承擔(dān)以下義務(wù)：禁止對(duì)成員國政府對(duì)待其人民的行動(dòng)進(jìn)行批評(píng)，包括違反人權(quán)的行動(dòng)在內(nèi)，禁止把國家的國內(nèi)政治體系和政府風(fēng)格作為決定東盟成員國資格的基礎(chǔ)；批評(píng)被認(rèn)為是侵犯了不干涉原則的行為；禁止認(rèn)可、庇護(hù)或以其他形式支持任何試圖或推翻鄰國政府的反叛組織；對(duì)成員國開展的反對(duì)顛覆性和破壞性的行動(dòng)提供政治支持和物質(zhì)援助［6］。（3）“10－X”原則。在東盟10國中，如果少數(shù)幾個(gè)成員國表示暫時(shí)不參加某議案所規(guī)定的集體行動(dòng)，但卻又不反對(duì)該議案，而其他成員國不僅表示支持，而且愿意參加該議案所規(guī)定的集體行動(dòng)，則該議案可以作為東盟決議予以通過，同時(shí)允許持不同意見的成員國保留意見，不參與相關(guān)的合作計(jì)劃，但可以保留其將來重新加入該計(jì)劃的權(quán)利。這一原則有利于在保障各成員國國家利益的同時(shí)推動(dòng)?xùn)|盟進(jìn)一步向前發(fā)展。

三、長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作制度建設(shè)的具體構(gòu)想

長吉圖先導(dǎo)區(qū)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，在長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作的過程中，制度建設(shè)與制度創(chuàng)新必將起到重要的支撐作用。東盟在制度建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)可以為長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作提供一個(gè)有益且富有成效的啟迪，但由于區(qū)域條件、社會(huì)發(fā)展程度等具體因素的不同，使得長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)國際合作的制度構(gòu)建無法直接套用“東盟方式”，而應(yīng)針對(duì)其制度建設(shè)中存在的具體現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建適合長吉圖區(qū)域國際合作的創(chuàng)新型制度框架。

（一）確立長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的基本原則

長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作關(guān)系建立的過程中，在促進(jìn)各參與國之間的合作的同時(shí)，應(yīng)保持各國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。為此應(yīng)堅(jiān)持以下原則：（1）相互尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整，不干涉內(nèi)政原則。這一原則是圖們江區(qū)域合作以及長吉圖先導(dǎo)區(qū)相關(guān)的國際合作的基礎(chǔ)和前提。（2）平等互利原則。平等互利就是不區(qū)分國家大小及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低，采取平等態(tài)度進(jìn)行合作交流以期在各合作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共贏。（3）可持續(xù)發(fā)展原則。堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，貫徹環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、區(qū)域建設(shè)同步規(guī)劃、同步發(fā)展的方針，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)結(jié)合。（4）差異性與區(qū)域整體性統(tǒng)籌兼顧的原則。各參與國在合作過程中既要保持合作的相對(duì)獨(dú)立性，實(shí)施差異性開發(fā)戰(zhàn)略，又要兼顧各國乃至東北亞地區(qū)的整體利益。

（二）完善相關(guān)法律制度，推動(dòng)長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的法治化建設(shè)

沒有法律作為強(qiáng)有力的支撐和保障，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展很難深入向前發(fā)展。為保障長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的穩(wěn)定、有序進(jìn)行，需要建立一套有效的法律保障體系，形成“區(qū)域一體化的集體性秩序”，這是促進(jìn)先導(dǎo)區(qū)國際合作升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要。第一，與長吉圖先導(dǎo)區(qū)相關(guān)的各參與國應(yīng)經(jīng)過談判和協(xié)商，制定以國際法為準(zhǔn)則的一般性的法律法規(guī)，如《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》等。第二，各國在各個(gè)領(lǐng)域中還應(yīng)締結(jié)一系列法規(guī)、協(xié)定，這些法規(guī)、協(xié)定的條款內(nèi)容除具有原則性、政策性和宣言性特點(diǎn)之外，要側(cè)重制定最大限度地實(shí)現(xiàn)長吉圖先導(dǎo)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)其邊境貿(mào)易與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)。如各國締結(jié)圖們江區(qū)域優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，規(guī)定統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定免稅的貿(mào)易產(chǎn)品種類，減少關(guān)稅的貿(mào)易產(chǎn)品種類及相應(yīng)的降低稅率的幅度，還可以規(guī)定哪些減稅產(chǎn)品過渡到免稅產(chǎn)品的時(shí)間框架。同時(shí)，該協(xié)定還應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)、能源戰(zhàn)略、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息通訊以及聯(lián)合進(jìn)行科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)等方面的多邊協(xié)定。第三，為了保障各國投資者的利益，各國應(yīng)以維護(hù)本國利益為前提，在完善本國保護(hù)外國投資者利益的法規(guī)和投資保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上，再制定各國共同適用的保護(hù)投資的法規(guī)。

（三）建構(gòu)互信機(jī)制，培育長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作積極的正向認(rèn)同

目前，參與長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的各國之間存在著明顯的防備心理，缺乏必要的政治互信。按照建構(gòu)主義理論，建構(gòu)長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作互信機(jī)制就是從洛克式文化結(jié)構(gòu)向康德式文化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。而這種轉(zhuǎn)變又是基于構(gòu)成體系結(jié)構(gòu)的行為體的身份轉(zhuǎn)換，也就是從“競爭對(duì)手”的角色身份向“朋友”的角色身份過渡，使得長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作各參與國冰釋前嫌，在互信的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)合作。其主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（1）要尊重各國的多樣性和不同的利益訴求。東北亞地區(qū)各國存在著不同的社會(huì)制度、不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同的宗教信仰、不同的發(fā)展道路，隨之形成的價(jià)值觀念也會(huì)有很大差異。因此，東北亞地區(qū)各國要高瞻遠(yuǎn)矚，長遠(yuǎn)考慮區(qū)域共同利益，不僅要進(jìn)一步加強(qiáng)各國高層的往來，發(fā)揮各層次對(duì)話與協(xié)商機(jī)制的作用，采取實(shí)際措施，推進(jìn)相互信賴關(guān)系，還應(yīng)先擱置歷史遺留問題等相關(guān)問題，以經(jīng)濟(jì)合作逐步推動(dòng)政治合作，進(jìn)而逐步解決政治敏感問題。（2）東北亞地區(qū)各國應(yīng)簽訂《東北亞地區(qū)各國友好合作宣言》。該宣言的簽訂是使東北亞地區(qū)各國致力于本地區(qū)多邊的安全合作。（3）朝核問題也是東北亞地區(qū)的安全隱患之一，然而，一方面朝鮮問題屬于政治問題范疇，有其最終解決的途徑；另一方面，長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作側(cè)重于經(jīng)濟(jì)合作，因此，應(yīng)該避免形成朝核問題和長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的關(guān)聯(lián)性，不加以混淆，使朝鮮獲得穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的和平環(huán)境，并可以通過經(jīng)濟(jì)合作的成果促進(jìn)解決朝核危機(jī)。（4）日本應(yīng)該真正地反省和正視歷史問題，緩和與其他東北亞地區(qū)國家之間的關(guān)系，推行多邊外交，贏得東北亞地區(qū)各國的信任。

（四）建立協(xié)調(diào)機(jī)制，確保長吉圖先導(dǎo)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展

建立高效率和權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)機(jī)制能夠保證長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［7］，是建立其他子機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。具體應(yīng)包括以下三個(gè)層次：（1）中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制：應(yīng)該說，在圖們江區(qū)域合作以及長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作中，具體的管理活動(dòng)、項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施主要由各國的地方政府出面協(xié)商落實(shí)，但是地方政府在處理涉及國際合作重大問題時(shí)，只有各國中央政府才能有權(quán)決定或授權(quán)高級(jí)官員協(xié)商解決，因此僅僅依靠地方政府難以推進(jìn)國際合作向深度和廣度拓展，難以使國際合作達(dá)到理想的程度和預(yù)期的效果，這就需要各國中央政府或高級(jí)官員在對(duì)重大事項(xiàng)上進(jìn)行協(xié)商，或者對(duì)各國地方政府進(jìn)行明確授權(quán)。（2）地方政府會(huì)晤機(jī)制：地方政府是長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的重要力量，相比國家而言，更了解合作的實(shí)際情況和存在的問題，更加明確在哪些方面需要做出改進(jìn)。因此，長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作參與國的地方政府要定期舉行會(huì)晤，加強(qiáng)多邊對(duì)話和信息交流，密切合作關(guān)系。地方政府的定期會(huì)晤主要承擔(dān)兩方面任務(wù)：一是根據(jù)各國中央政府的授權(quán)和多邊中央政府或高級(jí)官員間達(dá)成的原則框架，制定出具體的、具有可操作性的合作開發(fā)方案和相關(guān)政策，并組織、協(xié)調(diào)項(xiàng)目間的銜接工作，地方政府要為招商引資搭建平臺(tái)創(chuàng)造條件，要放寬政策、降低門檻，不斷完善投資軟環(huán)境；二是在聯(lián)合開發(fā)過程中遇到某些問題需要由地方政府來解決，如果是在中央政府明確授權(quán)范圍內(nèi)的問題，可以通過地方政府之間及時(shí)協(xié)商解決，超出授權(quán)范圍的應(yīng)提交各國中央政府解決。（3）共同協(xié)商機(jī)制：通過建立權(quán)威的、有力度的、嚴(yán)密的共同協(xié)商機(jī)制指導(dǎo)和監(jiān)督組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，確保長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作統(tǒng)籌發(fā)展。

（五）建立資金籌措機(jī)制，促進(jìn)長吉圖先導(dǎo)區(qū)的設(shè)施建設(shè)

長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作需要籌措資金，目前籌措開發(fā)資金的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌措。長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性強(qiáng)、投資量大、建設(shè)周期長、資金回收慢、收益比較穩(wěn)定等特點(diǎn)。針對(duì)這些特點(diǎn)可以考慮采用以下幾種資金籌措方式：（1）BOT融資。①BOT是一種項(xiàng)目融資模式，即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商，承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營，并在有限的時(shí)間內(nèi)回收成本、償還債務(wù)、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、賺取利潤，特許期結(jié)束后根據(jù)協(xié)議將項(xiàng)目所有權(quán)無償?shù)匾平唤o政府機(jī)構(gòu)。BOT融資模式有助于吸引國際資本投入長吉圖先導(dǎo)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解東北亞地區(qū)各國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金短缺，有效控制設(shè)計(jì)和建設(shè)成本，并可取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。（2）項(xiàng)目融資。項(xiàng)目融資是利用項(xiàng)目投產(chǎn)后的產(chǎn)品銷售收益來償還貸款資金和以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作為抵押的一種貸款方式。通過聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）協(xié)調(diào)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等作為牽頭管理項(xiàng)目的銀行，以此為核心并由若干家金融機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)為長吉圖先導(dǎo)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行貸款融資。利用這種方式可以在既無抵押又無擔(dān)保的情況下，為長吉圖先導(dǎo)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集到巨額資金，（3）基金籌資。長吉圖先導(dǎo)區(qū)可以與美國、歐洲等國家和地區(qū)的基金機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，推動(dòng)其設(shè)立長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作開發(fā)基金，購買長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券和股票。

（六）設(shè)立組織機(jī)構(gòu)，推動(dòng)長吉圖先導(dǎo)區(qū)的國際合作

無論是靈活、松散的，還是正規(guī)、程序化的區(qū)域合作模式，具有權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)域合作的發(fā)展都至關(guān)重要。因而，長吉圖先導(dǎo)區(qū)應(yīng)在辟建初期設(shè)立一系列組織機(jī)構(gòu)：（1）首腦會(huì)議。首腦會(huì)議由各國最高首腦組成，代表著各國政府的權(quán)益，主要發(fā)揮著方向指引、戰(zhàn)略決策、政策提供、法規(guī)制定、監(jiān)督協(xié)調(diào)等重要作用，負(fù)責(zé)制定圖們江區(qū)域合作與長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的指導(dǎo)方針、審查管理委員會(huì)的決議和提案，簽署重要協(xié)定，發(fā)布會(huì)議公報(bào)等具有原則指示性質(zhì)的工作，協(xié)調(diào)涉及先導(dǎo)區(qū)利益的重大問題并作出決定，是長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的最高決策機(jī)構(gòu)。（2）管理委員會(huì)。管理委員會(huì)由各國中央政府任命的官員代表共同組成，在人數(shù)上各國對(duì)等。該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)圖們江區(qū)域合作與長吉圖先導(dǎo)區(qū)圖際合作的重大問題作出決策，制定中長期發(fā)展計(jì)劃，保證圖們江區(qū)域合作及長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作按照規(guī)劃的方向發(fā)展；根據(jù)圖們江區(qū)域合作及長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的總體規(guī)劃，實(shí)施長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作總體發(fā)展規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃，包括戰(zhàn)略重點(diǎn)、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)部署、基礎(chǔ)設(shè)施、人口規(guī)模、投資規(guī)模及用地規(guī)劃等；根據(jù)圖們江區(qū)域合作及長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作發(fā)展規(guī)劃，制定并監(jiān)督各項(xiàng)建設(shè)的進(jìn)展；協(xié)調(diào)管理委員會(huì)與企業(yè)、管理委員會(huì)與政府有關(guān)職能部門之間的關(guān)系。（3）協(xié)調(diào)委員會(huì)。協(xié)調(diào)委員會(huì)由各專門協(xié)調(diào)委員會(huì)組成，如港口、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)委員會(huì)、通商貿(mào)易協(xié)調(diào)委員會(huì)，各國選派代表作為協(xié)調(diào)人員，在人數(shù)上對(duì)等，主要職能是共享有助于建設(shè)長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作的信息和經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)解決先導(dǎo)區(qū)國際合作出現(xiàn)的各種沖突，在不能協(xié)調(diào)解決時(shí)，提請(qǐng)管理委員會(huì)予以解決。（4）專家小組。專家小組由各領(lǐng)域的專家組成，主要職能是解決某一領(lǐng)域的專業(yè)問題，并就此問題向管理委員會(huì)提供咨詢意見。專家小組要定期舉行例會(huì)，每次例會(huì)的議題主要針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行討論，并提出項(xiàng)目的可行性方案提交管理委員會(huì)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的發(fā)展，長吉圖先導(dǎo)區(qū)國際合作既對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，也是打開東北亞地區(qū)國際合作之門的一把金鑰匙。長吉圖先導(dǎo)區(qū)的開發(fā)開放有利于興邊富民、加強(qiáng)東北邊境的民族團(tuán)結(jié)，有利于促進(jìn)東北亞地區(qū)各國的經(jīng)濟(jì)合作和政治穩(wěn)定，將成為東北亞地區(qū)一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長極。由于長吉圖先導(dǎo)區(qū)特殊的地緣環(huán)境，其合作開發(fā)必然具有戰(zhàn)略性、國際性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，從而意味著它是一項(xiàng)龐大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。但是，我們堅(jiān)信通過東北亞地區(qū)各國的共同攜手努力，擴(kuò)大相互間的交流與合作，必將實(shí)現(xiàn)長吉圖先導(dǎo)區(qū)乃至整個(gè)東北亞地區(qū)的共同進(jìn)步、共同繁榮。

［1］Robert Keohane ＆Joseph Nye.Power and Interdependence［M］.Longman，1989：19.

［2］高英彤.朝核問題中美國因素的現(xiàn)代國際法律評(píng)析［J］.東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（1）：20.

［3］［新加坡］赫辛·穆塔利布.東盟三十年——面向新世紀(jì)的挑戰(zhàn)［J］.南洋資料譯叢，1998（1）：1.

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The Idea of Changchun－Jilin－Tumen Pilot Zone International Cooperation System Construction——To learn from the experience of the ASEAN regional cooperation

GAO Ying－tong，GONG Qian
（College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130024，China）

The implementation of“Plan for China’s Tumen River Region Cooperative Development－Changchun，Jilin，and Tumen as the pioneer zones of development and opening up”is a new exploration model of development and opening up for China’s border regions.This kind of pioneer zones construction，which is about the content to development and opening along border，needs a positive reaction from Tumen River area relevant countries and the positive interaction，needs an international cooperation platform based on authoritative and highly efficient operating mechanism.This essay talks about the experience of the ASEAN regional cooperation on the basis of depth analysis on the constraints of the Tumen River region international cooperation.Thus，this essay will bring up an idea of the international cooperation system in construction of Changchun－Jilin－Tumen Pilot Zone，while considering the complex international environment surrounding Changchun－Jilin－Tumen zone，and try to draw on the experience of the ASEAN regional international cooperation.

Changchun－Jilin－Tumen Pioneer Zone；International Cooperation；ASEAN；System Construction

F127.234

A

1001－6201（2011）02－0055－06

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］

2010－11－12

吉林省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（2010A13）

高英彤（1963－），男，吉林松原人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；宮倩（1985－），女，吉林長春人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。