吳 飛

我國城市地下空間管理探討

吳 飛

我國城市地下空間的開發(fā)利用已經(jīng)受到全社會的關(guān)注，但對于地下空間的管理，由于相關(guān)制度不完善，導(dǎo)致了管理上的混亂?；诋?dāng)前我國城市地下空間管理存在的問題，提出了明確界定地下空間權(quán)的概念、明確城市地下空間權(quán)屬、將城市地下空間規(guī)劃的內(nèi)容納入規(guī)劃法規(guī)體系等設(shè)想。

地下空間；開發(fā)利用；管理；地下空間權(quán)

隨著我國城市建設(shè)的飛速進(jìn)行，城市地下空間對于城市的全方位均衡發(fā)展顯現(xiàn)出了越來越重要的作用。城市地下商場、通道、地鐵、停車場、倉庫等土地利用的立體化建設(shè)已成普遍的用地形式。地下空間作為城市建設(shè)和發(fā)展的重要組成部分，作用愈益凸現(xiàn)。從提升城市地下空間綜合管理水平、實現(xiàn)地下資源可持續(xù)發(fā)展和利用角度看，迫切需要我們建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的地下空間管理制度。

一、當(dāng)前城市地下空間管理存在問題

（一）法律上沒有明確界定城市地下空間權(quán)的概念

1997年建設(shè)部出臺了 《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，這對加強(qiáng)我國城市地下空間開發(fā)利用的管理，合理開發(fā)城市地下空間資源提供了依據(jù)。但從總體上來說，該規(guī)定在操作上可行性較差，也沒有從本質(zhì)層面確立地下空間權(quán)的概念及物權(quán)形態(tài)，對地下空間權(quán)的權(quán)屬登記及權(quán)屬管理等，都沒有做出明確規(guī)定，使得地下空間的權(quán)利狀態(tài)始終處于不明確狀態(tài)。而2007年頒布的物權(quán)法也沒有對地下空間權(quán)進(jìn)行明確定的界定，只是對土地空間進(jìn)行了限制，并以土地分層出讓的辦法來解決地下空間權(quán)的問題。那么，地下空間權(quán)到底是不動產(chǎn)所有權(quán)還是不動產(chǎn)用益物權(quán)，在學(xué)術(shù)界還是有一定的爭議，對于管理者來說還是一個含糊不清的問題。

（二）地下空間的權(quán)屬不明確

在傳統(tǒng)法律制度與社會觀念上，土地雖然是一個立體的概念，由地表、地上及地下三部分組成，但三者始終被視為一個整體。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特定于地表之下一定范圍的空間是可以從地表游離出來并為人們所開發(fā)利用的，其產(chǎn)生的地下建筑具有相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)價值，所以，地下建筑的權(quán)屬問題就隨之產(chǎn)生了。地下空間權(quán)的出現(xiàn)是目前城市發(fā)展的客觀要求，也是城市開發(fā)利用立體化的必然趨勢，它是一種特殊的物權(quán)類型。但從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)看，地下建筑物的權(quán)屬問題沒有很明確的確認(rèn)方式，在管理上也沒有很好的操作方式。物權(quán)法中規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)必須要經(jīng)過登記才能產(chǎn)生物權(quán)效力，但從目前而言，不管是《城市房地產(chǎn)管理法》還是《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法（修訂）》，其中都沒有涉及到地下建筑的權(quán)屬登記。而土地管理部門發(fā)放的房地產(chǎn)所有權(quán)證也好，土地使用權(quán)證也好，都看不到有關(guān)地下建筑的項目。

由于地下建筑的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有明確，使得城市中很多地下空間都沒有明確產(chǎn)權(quán)，權(quán)屬爭議不斷出現(xiàn)。對于投資者來說，其花費(fèi)大量資金建設(shè)的地下建筑或構(gòu)筑物，不能獲得法律承認(rèn)的產(chǎn)權(quán)，那么在發(fā)生各種爭議時就無法得到法律保障。從另一個方面來說，沒有產(chǎn)權(quán)證明，投資者就無法對自己投資建設(shè)的建筑進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃等，這就損害了投資者的經(jīng)濟(jì)利益，也大大影響了投資者開發(fā)地下空間的積極性。同時，對地下建筑的使用者來說，由于不能確認(rèn)地下建筑的所有者，其在使用過程中也會損害到自己及他人的利益。所以，地下空間的權(quán)屬得不到明確，既大大影響了產(chǎn)權(quán)占有的穩(wěn)定性，又妨礙了產(chǎn)權(quán)的流動性，也不符合物權(quán)法中關(guān)于不動權(quán)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的一般原則。

（三）地下空間的開發(fā)利用沒有統(tǒng)一的規(guī)劃

城市地下空間資源開發(fā)的潛力是巨大的。根據(jù)專家的研究，一個城市合理開發(fā)的地下空間資源量可以達(dá)到城市總用地面積乘以合理開發(fā)深度所得體積的40%左右。但從另一個角度來看，城市地下空間的開發(fā)與地表空間的開發(fā)又存在明顯的差異。地上建筑物是可以重復(fù)利用的，要改變地上建筑的用途也是相對簡單的，而地下空間開發(fā)建設(shè)一旦完成，基本上是不可能再改變它的利用方式，要想變更，會付出極大的代價。所以，在進(jìn)行地下空間的開發(fā)過程中，必須做好合理、周密、科學(xué)的規(guī)劃，并反復(fù)進(jìn)行可行性論證，以確保達(dá)到最科學(xué)的開發(fā)利用價值，避免造成無可挽回的損失和浪費(fèi)。近年來，隨著施工技術(shù)的不斷成熟和新技術(shù)的不斷出現(xiàn)，我國城市地下空間的開發(fā)利用已越來越得到重視，我國將成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國和強(qiáng)國，這其中包括對已有的防空設(shè)施的改造利用和地下商業(yè)街的開發(fā)以及城市地下軌道交通線路的建設(shè)。但從目前的情況來看，各級政府對此并沒有引起足夠的重視，很多城市的地下空間的開發(fā)建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，往往都是孤立、單一的項目，沒有考慮到城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)，給城市建設(shè)留下了諸多的遺憾，也制約了城市的進(jìn)一步發(fā)展。

二、加強(qiáng)地下空間管理的設(shè)想

地下空間資源作為土地資源的組成部分，應(yīng)當(dāng)納入城市土地資源的范疇，統(tǒng)一進(jìn)行管理和規(guī)劃。而國土資源管理部門必須要成為地下空間開發(fā)利用的主管部門，進(jìn)一步完善有關(guān)地下空間的法律法規(guī)，加強(qiáng)對地下空間的管理，從而實現(xiàn)地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)利用，提高地下空間綜合管理水平。

（一）明確界定地下空間權(quán)的概念

對地下空間進(jìn)行開發(fā)利用必須要明確地下空間權(quán)的概念。地下空間權(quán)的理論依據(jù)應(yīng)來自土地資源的概念以及國家相關(guān)法律法規(guī)。我們從國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第六章附則第五十四條中可以看出，地下空間權(quán)可以作為土地權(quán)利中的他項權(quán)利之一。這里所說的地下空間權(quán)，應(yīng)該是指權(quán)利人對地表之下的一定空間所享有的權(quán)利，其實質(zhì)就是空間利用權(quán)。地下空間權(quán)應(yīng)該同地上空間權(quán)相互對應(yīng)，獨(dú)立設(shè)置并單獨(dú)分離；在對地下空間的利用過程中，必須考慮到地下空間的層次性，要進(jìn)行分層利用，地下空間權(quán)根據(jù)不同的層次獨(dú)立存在。只要將地上空間與地下空間權(quán)屬進(jìn)行分離，就會對地下空間的開發(fā)利用產(chǎn)生有利影響，為地下空間規(guī)劃和管理提供良好的基礎(chǔ)。在界定過程中，也要考慮到原土地使用權(quán)人的合法利益，要保證他們對地下空間的合理開發(fā)利用。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確城市地下空間權(quán)屬

一是對城市地下空間土地的高度、深度、甚至范疇做出明確規(guī)定，從而充分實現(xiàn)地下空間的分層利用，以利于對整個城市地下空間的土地范疇實行依法調(diào)控。

二是明確地下空間土地審批的內(nèi)容。我們可以考慮將地下空間分為兩種情況進(jìn)行審批，一種是與地上建筑同時開發(fā)建設(shè)的地下建筑，另一種是獨(dú)立開發(fā)的地下工程，這兩種情況都要明確地下空間的土地使用權(quán)范圍。同時，應(yīng)制定相應(yīng)的審批辦法，明確地下空間建設(shè)報批的過程。

三是做好地下空間土地登記的工作。事實上，有很多地方也在進(jìn)行地下空間土地使用登記方面的實踐探索，我們在制定土地登記的相關(guān)內(nèi)容中，應(yīng)明確城市地下空間的登記應(yīng)按現(xiàn)行房地產(chǎn)登記的法律法規(guī)條款辦理。也就是說，在辦理地下建筑物或構(gòu)筑物的初始登記時，應(yīng)當(dāng)按照審批時所明確的地下空間范圍進(jìn)行登記，并且在地下建筑物或構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)證中注明“地下空間”。

四是制定相關(guān)規(guī)定時，要充分考慮到地下空間出讓和拍賣的情況，要對適合出讓和拍賣的地下空間土地使用權(quán)的問題做出明確規(guī)定。對于已建成的地下建筑物產(chǎn)權(quán)不明而造成已有地下建筑物的使用效率低的情況，也要同步制定出明確且具可操作性的規(guī)定，以確保權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)得到法律保障，避免各種不良后果的發(fā)生。

（三）將城市地下空間納入規(guī)劃法規(guī)體系

為對地下空間的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，我們應(yīng)該完善規(guī)劃法規(guī)體系。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國規(guī)劃法》以及地下空間的相關(guān)法律法規(guī)和社會發(fā)展的實際情況，修改完善相關(guān)的規(guī)劃法規(guī)和實施細(xì)則，在地方的法定規(guī)劃中將地下空間的規(guī)劃單獨(dú)列出。這就要求地方政府在制訂城市發(fā)展規(guī)劃過程中，必須根據(jù)該城市的經(jīng)濟(jì)實力、地質(zhì)條件、技術(shù)水平以及對地下空間開發(fā)利用的需求，制訂出相應(yīng)的地下空間建設(shè)規(guī)劃，將其作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要成部分，通過有效的規(guī)劃，就可以規(guī)范地下空間的開發(fā)利用，保證公共及個體利益不受侵害，避免出現(xiàn)空間權(quán)益糾紛。

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TU9

A

1673-1999（2011）16-0082-02

吳飛（1978-），男，江西余干人，安徽工業(yè)經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院（安徽合肥230051）講師，研究方向為土地管理、教育教學(xué)管理。

2011-06-07

安徽省2011年優(yōu)秀青年人才基金項目（2011SQRW186）。