徐向成，張鳳田，楊 坤

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)模式的調(diào)查與思考
——以合肥市為例

徐向成，張鳳田，楊 坤

就合肥市首推的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目區(qū)展開(kāi)了系統(tǒng)調(diào)研，總結(jié)其基本做法和經(jīng)驗(yàn)，分析了在整村推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的不足，梳理出項(xiàng)目的優(yōu)化路徑并提出了相關(guān)的政策建議。

整村推進(jìn)；新農(nóng)村建設(shè)；土地及宅基地整理；優(yōu)化路徑

對(duì)于整個(gè)社會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r具有“短木效應(yīng)”，在一定意義上決定了中國(guó)社會(huì)的發(fā)展水平。自十六屆五中全會(huì)以來(lái)，中央采取了一系列重大舉措，部署新農(nóng)村建設(shè)?？傮w來(lái)看，新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)較快、舉措較多、開(kāi)局良好、進(jìn)展順利。但是在新農(nóng)村建設(shè)的具體過(guò)程中，出現(xiàn)了土地過(guò)度征用、農(nóng)民土地權(quán)或缺、無(wú)效建設(shè)、資源浪費(fèi)等一系列的問(wèn)題。新農(nóng)村建設(shè)不是小修小補(bǔ)或者狹隘的局部建設(shè)，而是一個(gè)整體性的改革方案，在這種視域下，新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)模式的價(jià)值就凸顯了出來(lái)?；诖?，2008年，合肥市在全國(guó)率先提出了以土地整理為平臺(tái)，整合項(xiàng)目、資金，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)新農(nóng)村的思路，隨后，又推出了土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，以土地整理為抓手，以縣、區(qū)政府為主體，通過(guò)把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)的方式，整合各級(jí)各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，以促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

一、樣本選擇及調(diào)研方法概述

（一）樣本選擇

合肥市土地及宅基地整理項(xiàng)目區(qū)是表征安徽農(nóng)村地區(qū)整體現(xiàn)狀的典型樣本。項(xiàng)目區(qū)位于長(zhǎng)江、淮河分水嶺，崗沖相間，地面高程在44m-79m之間。受亞熱帶季風(fēng)的影響，降水量季節(jié)性差異顯著，旱澇災(zāi)害頻仍。耕地缺乏整體規(guī)劃，道路、渠系雜亂無(wú)章且標(biāo)準(zhǔn)低，田塊零碎，不能滿足農(nóng)業(yè)綜合排灌的需要，更不適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，項(xiàng)目區(qū)的村莊布局凌亂，多數(shù)房屋建于20世紀(jì)80年代初期，房屋質(zhì)量參差不齊，用地集約化程度低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后。

近年來(lái)，合肥市在加快土地利用和管理方式轉(zhuǎn)變上進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，致力于在全國(guó)率先走出一條最嚴(yán)格保護(hù)耕地、最嚴(yán)格節(jié)約集約用地的新路。該項(xiàng)目自實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)取得了一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，其所開(kāi)創(chuàng)的整村推進(jìn)模式得到了國(guó)土資源部的認(rèn)可，并被推薦為土地整理的典型和樣板。

（二）研究路徑

1.問(wèn)卷調(diào)查。本次問(wèn)卷調(diào)查的對(duì)象是肥西縣官亭鎮(zhèn)馬河灣、豐祥村，肥西縣嚴(yán)店鄉(xiāng)蘇小、西鄭崗村，長(zhǎng)豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗、陳劉村，以及肥東縣白龍鎮(zhèn)長(zhǎng)王村四個(gè)項(xiàng)目區(qū)，按照隨機(jī)、分層逐級(jí)抽樣的方法展開(kāi)，在各項(xiàng)目區(qū)共入戶發(fā)放問(wèn)卷784份，回收有效問(wèn)卷749份，有效回收率達(dá)95.54%。以下是樣本容量（表1）。

表1 樣本分布

2.座談會(huì)。調(diào)查組在官亭鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研期間，和當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了座談，匯報(bào)了此次實(shí)踐調(diào)研成果，并就調(diào)研過(guò)程中遇到的一些疑問(wèn)請(qǐng)教于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)座談?wù){(diào)查，筆者了解了在實(shí)施整村推進(jìn)項(xiàng)目的具體實(shí)施流程和數(shù)據(jù)，同時(shí)吸收了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對(duì)于項(xiàng)目的認(rèn)知評(píng)價(jià)及思考建議。

二、數(shù)據(jù)分析和整體效益

（一）居民對(duì)土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的直觀評(píng)價(jià)

1.居民對(duì)項(xiàng)目整體狀況的評(píng)價(jià)。我們?cè)趩?wèn)卷調(diào)查中了解到，項(xiàng)目的成功建設(shè)切實(shí)改善了農(nóng)民的生活條件，提高了居民生活水平。其中，有7.18%的居民表示非常滿意，50.25%的居民表示滿意，36.19%的居民表示基本滿意，但對(duì)項(xiàng)目建設(shè)存有一定意見(jiàn)。除少數(shù)50歲以上的居民對(duì)項(xiàng)目感到不滿意、不愿意搬入新社區(qū)外，其余大多數(shù)農(nóng)村居民都樂(lè)于接受新的社區(qū)環(huán)境。

2.居民對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃宣傳的評(píng)價(jià)。調(diào)查顯示，多數(shù)農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的宣傳工作給予了一定的肯定。有5%的農(nóng)民認(rèn)為宣傳很全面，79%的受訪者認(rèn)同只在項(xiàng)目建設(shè)前期進(jìn)行宣傳，12%的被調(diào)查對(duì)象對(duì)村里的宣傳根本不關(guān)心，有4%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為從來(lái)沒(méi)有宣傳過(guò)?？梢?jiàn)，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門的確開(kāi)展了項(xiàng)目的宣傳工作，但宣傳面不是很寬，宣傳多流于形式，沒(méi)有讓群眾充分理解政策的內(nèi)容、明晰項(xiàng)目所帶來(lái)的預(yù)期效益，更遑論參與規(guī)劃、發(fā)揮其應(yīng)有的主體性。

3.居民對(duì)項(xiàng)目社區(qū)建設(shè)的評(píng)價(jià)。63%的居民對(duì)新社區(qū)建設(shè)表示滿意，他們認(rèn)為新的社區(qū)建設(shè)改變了農(nóng)村原有的面貌，具有了城市生活的某些特質(zhì)；在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的背景下，社區(qū)讓居民的聯(lián)系更加緊密，即使是串門，也不需走很遠(yuǎn)的路。一些農(nóng)民覺(jué)得新的社區(qū)整潔、熱鬧、有安全感。當(dāng)然，也有一些居民對(duì)于社區(qū)建設(shè)存有意見(jiàn)，其中有12%居民認(rèn)為搬進(jìn)新社區(qū)后，沒(méi)有以前單門獨(dú)院的住宅寬敞，而且人多、比較吵鬧，自己的生活節(jié)奏受到了約束限制；有32%的居民對(duì)住宅質(zhì)量表示擔(dān)心，覺(jué)得建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；有35%的居民覺(jué)得社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不健全，公共產(chǎn)品的供給不到位。

4.居民對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)。對(duì)于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，93%的居民是表示肯定的。項(xiàng)目實(shí)施以后，農(nóng)民家庭的收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。許多居民表示，過(guò)去家庭收入僅僅依靠務(wù)農(nóng)和外出打工兩種傳統(tǒng)的收入方式，而現(xiàn)在，收入渠道拓寬，可以在本地招商引資的企業(yè)就業(yè)，既能兼顧農(nóng)活，又增加了收入。我們?cè)谡{(diào)查中得知，56%的調(diào)查對(duì)象都已經(jīng)在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，項(xiàng)目區(qū)整治前，2008年農(nóng)民的人均純收入約4805元，低于所在縣農(nóng)民人均純收入327元。整理后，2009年人均純收入約5776元，增加1091元，戶均增收3700元。

（二）系統(tǒng)論視域下新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)模式的開(kāi)拓意義

1.凸顯土地節(jié)約集約優(yōu)勢(shì)。新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)模式是在土地資源稀缺的外部客觀環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生的。因?yàn)槲覈?guó)的耕地面積僅16.5億畝，人均耕地只有1.59畝，僅相當(dāng)于世界平均水平的43%。一方面，我們?nèi)硕嗟厣?，要用僅占世界9%的耕地養(yǎng)活超過(guò)世界20%的人口。另一方面，由于大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向沿海城市輸出，導(dǎo)致大量農(nóng)宅閑置，田地荒蕪，土地資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。再一方面，由于城市化進(jìn)程的加快，土地資源被過(guò)度征用的現(xiàn)象嚴(yán)重。有的地區(qū)為了追求GDP的增長(zhǎng)，不惜以低地價(jià)甚至零地價(jià)去招商引資，其結(jié)構(gòu)是耕地總量連年急速下降，人均耕地面積急劇減少。這樣勢(shì)必影響人的生存發(fā)展，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體質(zhì)量。而合肥市推行的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，以土地及宅基地整理為基礎(chǔ)，有效解決了土地過(guò)渡征用的積弊。整理出來(lái)的新增土地可以進(jìn)行復(fù)耕，而原先的宅基地可以用于招商引資和新村建設(shè)。

2.加強(qiáng)中國(guó)糧食安全保障。由于大量的青壯年勞動(dòng)力向沿海城市轉(zhuǎn)移，許多村、組水利失修，復(fù)種指數(shù)下降，田地拋荒，糧食減產(chǎn)，從事農(nóng)業(yè)人員急劇減少，糧食安全問(wèn)題逐漸表征出來(lái)。這些問(wèn)題如不及時(shí)解決，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將遭受嚴(yán)重?fù)p失。而項(xiàng)目區(qū)建設(shè)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了就近就業(yè)的契機(jī)，一些在外務(wù)工人員開(kāi)始返鄉(xiāng)在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，兼顧自家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有效的遏制了田地拋荒的勢(shì)頭。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)的水、田、路、渠、林進(jìn)行綜合整治與科學(xué)配套，小田變大田，加強(qiáng)交通、灌溉、防洪、抗旱設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)了“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新布局，極大地改善了項(xiàng)目區(qū)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這樣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總量與生產(chǎn)效率都得到了有效提高，為保證糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.肇啟新的農(nóng)村建設(shè)模式。一直以來(lái)，新農(nóng)村建設(shè)缺乏科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，許多地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)僅僅關(guān)注農(nóng)村社區(qū)某方面的具體形態(tài)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、文化建設(shè)、基層民主、社區(qū)建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等諸多方面片面地進(jìn)行投資建設(shè)；許多地方照搬浙江模式、蘇南模式，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，沒(méi)有充分考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和地域特色；一些地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)以過(guò)去的政治運(yùn)動(dòng)形式，在一段時(shí)間內(nèi)抓某個(gè)方面的投資建設(shè)，沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)到新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性。新農(nóng)村建設(shè)是變革農(nóng)村整體面貌、重新實(shí)現(xiàn)以農(nóng)村為主體，發(fā)揮農(nóng)村新功能的農(nóng)村改革發(fā)展方案，而整村推進(jìn)模式是新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇和有效途徑。

三、路徑優(yōu)化和政策建議

（一）創(chuàng)新資金籌措整合機(jī)制

土地整理是一項(xiàng)投資巨大的基礎(chǔ)工程。資金落實(shí)是土地整理能否達(dá)到預(yù)期效果的關(guān)鍵因素。從土地整理比較成功的德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯和臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可知：實(shí)施土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府措施，必須建立以政府投入為主體的資金體系，才能使土地整理按照符合國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局利益的要求實(shí)施。筆者認(rèn)為，近期應(yīng)建立以政府投入為主的資金體系，同時(shí)亦應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)閑散資金的籌集。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，應(yīng)逐步改變目前土地所有者單向投入機(jī)制，實(shí)行所有者和使用者雙向投入機(jī)制，確保土地整理基金到位。

（二）保證項(xiàng)目成果持續(xù)增效

建立和落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，是保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的首要條件。新農(nóng)村建設(shè)不是一朝一夕、一蹴而就的事，其內(nèi)容也不僅僅是住宅條件的改善、收入水平的提高，而是要充分考慮地方的實(shí)際情況，促進(jìn)農(nóng)民綜合素質(zhì)的不斷提升。首先，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況，建立一支新型的農(nóng)村管理隊(duì)伍，負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)。其次，完善項(xiàng)目區(qū)的各項(xiàng)服務(wù)機(jī)制，在農(nóng)民生活水平提高的同時(shí)，滿足群眾的文化、娛樂(lè)等方面的需求，進(jìn)一步提升農(nóng)民的綜合素質(zhì)。最后，繼續(xù)做好招商引資工作，穩(wěn)定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)支撐。畢竟，農(nóng)民增收才是硬道理。

（三）發(fā)揮新型農(nóng)村社區(qū)功能

在不斷完善新社區(qū)的硬件基礎(chǔ)建設(shè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分利用資源，向農(nóng)村居民提供符合實(shí)際其需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以物質(zhì)的滿足增強(qiáng)廣大社區(qū)居民對(duì)社區(qū)共同體的認(rèn)同感和歸屬感，強(qiáng)化其對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的認(rèn)同，鞏固社區(qū)共同體權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。此外，還要通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)公共活動(dòng)，培育居民的參與意識(shí)，激發(fā)其參與社區(qū)管理的自覺(jué)性與主動(dòng)性，在參與式管理中不斷推動(dòng)社區(qū)民主發(fā)展，這是實(shí)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基本要求和應(yīng)有之義。

[1]合肥市土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施意見(jiàn).合政辦[2008]35號(hào).

[2]施利紅.談新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中應(yīng)注重的幾個(gè)問(wèn)題[J].科技資訊，2008(6).

[3]李長(zhǎng)健,伍文輝.土地資源可持續(xù)利用中的利益均衡：土地發(fā)展權(quán)配置[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào),哲社版,2006(2).

[4]呂月珍,吳宇哲.農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度初探[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào),社科版,2008(6).

[5]樊麗明,石紹賓.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共品政府供給機(jī)制的運(yùn)行及完善[J].稅務(wù)研究,2008(12).

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D616

A

1673-1999（2011）16-0008-04

徐向成（1990-），安徽六安人，安徽大學(xué)（安徽合肥 230601）哲學(xué)系學(xué)生。

2011-06-05