邵忠銀（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233030）

農(nóng)村房屋征收中的利益衡量

邵忠銀（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠，233030）

農(nóng)村房屋因不能自由流轉(zhuǎn)而被視為小產(chǎn)權(quán)房，其中暗含了農(nóng)民集體與地方政府的利益。在城市化進(jìn)程中，地方政府與開發(fā)商熱衷于征收、開發(fā)農(nóng)民的房屋，對于增值的利益，二者獲得了巨大的超額利益，也有農(nóng)民因占有超面積的宅基地而獲得超額補(bǔ)償，但更多的是農(nóng)民集體與多數(shù)農(nóng)民利益的受損。因此，如何公平地衡量與分配宅基地的增值利益確實(shí)引人深思。

小產(chǎn)權(quán)房；征收補(bǔ)償；利益衡量

隨著城市化進(jìn)程的速度加快，一座座農(nóng)村房屋被次第征收，其結(jié)果幾家歡喜幾家愁：有人因?yàn)椴疬w一夜之間變成富翁，有人因?yàn)椴疬w一夜之間淪為乞丐，也有人因?yàn)椴疬w付出了寶貴的生命。在2007年的“深圳釘子戶”事件中，蔡珠祥夫婦的700多平方米的宅基地房屋得到了超過千萬的拆遷補(bǔ)償；在稍后的廣州獵德村城中村改造的拆遷事件中，四名釘子戶的房屋利益沒有得到尊重；2009年唐福珍卻因拆遷補(bǔ)償太低而自焚。這一切都源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中各利益主體之間的利益博弈與均衡。目前，關(guān)于農(nóng)村房屋征收中的利益分配沒有法律法規(guī)予以明確規(guī)范，實(shí)踐中多方利益主體為了各自的目的競相擠壓，造成了利益天平的震蕩與失衡，引發(fā)更多的社會問題。

一、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)中的利益衡量

農(nóng)村房屋包括非農(nóng)村集體組織成員在集體土地上建造的房屋，在此筆者討論的是農(nóng)民自己在宅基地上建造的房屋。房屋是農(nóng)民辛辛苦苦積攢下來的主要生活資料，是農(nóng)民勞動成果的結(jié)晶。多數(shù)農(nóng)民用畢生精力只能蓋一座房屋，但是，農(nóng)民的房屋卻被看作“小產(chǎn)權(quán)房”，其中也暗含了多方的利益均衡。

“小產(chǎn)權(quán)房”并不是一個(gè)法律上的概念，它只是人們在社會實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。目前通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。所以，“小產(chǎn)權(quán)”其實(shí)就是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”，它并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。［1］

《物權(quán)法》對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的表征采用占有與登記的雙重模式。房屋屬不動產(chǎn)，通過登記取得土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)。由于農(nóng)民房屋不能通過登記取得土地使用權(quán)，因而不能取得房產(chǎn)證，只能屬于事實(shí)行為取得的產(chǎn)權(quán)。《物權(quán)法》第三十條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力?！苯鼉赡陙恚M管各地開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的試點(diǎn)工作，也不能改變小產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，農(nóng)村房屋依然不能自由流通。2007年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村、集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。2009年國土資源部印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》（簡稱《通知》），要求各地嚴(yán)肅查處小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，堅(jiān)決叫停占用農(nóng)村集體土地興建商品住宅。司法實(shí)踐中，往往對小產(chǎn)權(quán)房的交易予以否定性的判決。2009年北京市通州區(qū)畫家村“農(nóng)民房買賣第一案”“宋莊房訟”案終審結(jié)案。法院依法認(rèn)定，農(nóng)民與畫家的房屋買賣合同因標(biāo)的房屋坐落在通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)集體土地上而無效，判決畫家李玉蘭將房屋騰退給農(nóng)民馬海濤。由于產(chǎn)權(quán)人不能完全支配房屋，其部分利益受制于他人，小產(chǎn)權(quán)房體現(xiàn)了多方利益博弈的均衡。

農(nóng)民是自己房屋的建造者，為了生活的基本需要與舒適性，他們投入大量的人力、財(cái)力與物力，他們理所當(dāng)然成為自己房屋的所有者。1982年憲法第十三條“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”；2004年憲法第二十二條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”；《物權(quán)法》第四條規(guī)定，國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

房屋依附于集體所有的宅基地，宅基地是農(nóng)民因?yàn)槠涑蓡T身份而無償獲得的、帶有福利性質(zhì)與社會保障功能的財(cái)產(chǎn)。《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。因此，宅基地不能作為遺產(chǎn)去繼承。對于房屋及宅基地使用權(quán)的繼承問題，我國的司法實(shí)踐中通常區(qū)分情況處理：如果繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，符合宅基地申請條件的，可以經(jīng)批準(zhǔn)后取得被繼承房屋及其宅基地；如果不符合申請條件，則可以將房屋賣給本村其他符合申請條件的，如果不愿出賣，則該房屋不得翻建、改建、擴(kuò)建，待處于不可居住狀態(tài)時(shí)，宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。另外，宅基地使用權(quán)是家庭共同共有財(cái)產(chǎn)，與家庭關(guān)系密切相連。只要家庭關(guān)系存在，宅基地使用權(quán)的共同共有關(guān)系就存在。家庭個(gè)別成員的死亡，并沒有導(dǎo)致家庭關(guān)系的消亡，也就不會產(chǎn)生宅基地使用權(quán)的分割問題，無法形成死亡人對宅基地使用權(quán)的個(gè)人份額。也就是說，宅基地使用權(quán)并非其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，“被繼承人”死亡后，仍然是家庭共同共有財(cái)產(chǎn)而非“被繼承人”的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

這樣，我們可以看出，農(nóng)民的房屋確實(shí)是一種小產(chǎn)權(quán)房，雖然農(nóng)民對房屋能夠行使所有者權(quán)，但其上利益卻受制于集體所有的宅基地利益。對于土地與房屋的依附關(guān)系，我國采用房地一體主義原則，但房地之間的主從關(guān)系如何確定，卻并不是想象的那樣簡單。《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。由第一款可以看出，農(nóng)民房屋可以依附于集體土地，在二者的關(guān)系中，房屋處于從屬地位；第二款則是土地依附于房屋，土地處于從屬地位。房屋依附于土地時(shí)，一般注重對宅基地價(jià)值的補(bǔ)償，房屋產(chǎn)權(quán)人的利益訴求一般受制于宅基地的利益訴求，在后一種情況下，補(bǔ)償情況恰好相反，既要注重對房屋價(jià)值的補(bǔ)償，也要注重對土地價(jià)值的補(bǔ)償。廣州獵德村房屋拆遷案就是根據(jù)前者去判決的。法院認(rèn)為，“釘子戶”沒有按照規(guī)定時(shí)間搬遷延緩了計(jì)劃的實(shí)施，實(shí)際上對村集體的經(jīng)濟(jì)利益和其他村民的合法權(quán)益構(gòu)成了影響；其土地歸集體所有，村里有權(quán)收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也應(yīng)該一并交付拆除；至于補(bǔ)償，則按村里股東大會通過的補(bǔ)償方案規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。［2］

此外，農(nóng)村房屋中也蘊(yùn)含了地方政府的利益。房屋、宅基地雖然與政府權(quán)屬沒有聯(lián)系，但地方政府常常設(shè)置繁瑣的建設(shè)程序，阻礙合法正當(dāng)?shù)慕ǚ啃袨?。譬如，一些地方往往?guī)定，農(nóng)民建房需要履行下列程序：（1）農(nóng)民建住宅用地，由村民提出申請；（2）經(jīng)村民委員會同意、審查、上報(bào)；（3）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所勘址、審查（是否符合用地條件），上報(bào)；（4）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核；（5）報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)；（6）涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。在履行相關(guān)建房程序時(shí)，還需要交納若干費(fèi)用，如有些地方需要交納規(guī)劃費(fèi)、圖籍費(fèi)、滅蟻費(fèi)，甚至對農(nóng)民建房的瓦工也給予要求。而農(nóng)民法律意識比較淡薄，加上受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，不少農(nóng)民建房時(shí)，往往私下進(jìn)行，不愿花錢去辦相關(guān)的程序。這也給政府拆除違章建筑埋下禍根。

二、農(nóng)村房屋征收中的利益衡量

21世紀(jì)以來，我國的城市建設(shè)呈加速態(tài)勢。舊城改造、新城規(guī)劃、城中村拆遷、城市向外圍擴(kuò)展等建設(shè)前赴后繼，整個(gè)社會陶醉于歌舞升平的大建設(shè)當(dāng)中。其中，當(dāng)然涉及農(nóng)民房屋的征收拆遷問題。憲法第十三條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。但法律對公共利益沒有作明確規(guī)范，導(dǎo)致了許多商業(yè)利益假借公共利益的名義行拆遷征收之實(shí)。很多情況下，商業(yè)利益(私人利益)和公共利益是交叉并行的，兩者之間難以嚴(yán)格地劃分出一道徑渭分明的界線。即使是純商業(yè)利益也可能由于增加政府稅收、緩解本地勞動力就業(yè)壓力、促進(jìn)社會穩(wěn)定等因素具有了公共利益的屬性。拆遷的背后造就了一批批百萬富翁。2010年5月25日，國內(nèi)知名網(wǎng)站中國校友會網(wǎng)和《21世紀(jì)人才報(bào)》發(fā)布《2010中國億萬富豪調(diào)查報(bào)告》，結(jié)果顯示，在1999-2009年胡潤中國百富榜、福布斯中國富豪榜、南方周末中國(內(nèi)地)人物創(chuàng)富榜和新財(cái)富500富人榜等上榜的億萬富豪中，涉足“房地產(chǎn)行業(yè)”的億萬富豪人數(shù)最多，有567人，高居各行業(yè)首位，約占富豪總數(shù)的28.96%；這些富豪來自459家企業(yè)，占上榜企業(yè)總數(shù)的28.44%。［3］

地方政府之所以熱衷于房屋拆遷征收，是沒有走出“賤買貴賣”的“以地生財(cái)”的思維和做法。近些年來，土地財(cái)政占據(jù)了地方政府財(cái)政收入的比例越來越大。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。2009年，全國土地市場交易異?；钴S，排在前20位的城市土地出讓金總額高達(dá)8019億，同比增加160%，多數(shù)城市土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重的30%45%。以北京為例，去年通過招拍掛方式成交的各類土地達(dá)247宗，成交金額達(dá)928億元，土地出讓金收入占財(cái)政收入比重的45.9%。

農(nóng)村房屋拆遷的過程也就是集體土地所有權(quán)被征收的過程。在集體所有制框架下，拆遷補(bǔ)償必然會涉及兩個(gè)密切相關(guān)的利益主體：擁有宅基地使用權(quán)的房屋所有權(quán)人和擁有宅基地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民房屋被征收以后，是給予同樣狀況的房屋補(bǔ)償，還是給予相應(yīng)的金錢補(bǔ)償，村集體再給予宅基地興建住房，法律沒有明文規(guī)定。首先，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不適于規(guī)范農(nóng)村宅基地的征收。該條例第一條規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”。顯然，在征收農(nóng)村宅基地時(shí)，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》充其量只是一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)而不是可靠的法律依據(jù)。其次，《土地管理法》中規(guī)定的耕地補(bǔ)償與宅基地補(bǔ)償不可相提并論。土地管理法中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)耕地的產(chǎn)值及耕地所能養(yǎng)活的人口計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，而宅基地的用途與耕地相反，依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償則難以使人信服。

三、農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償中的利益衡量

建設(shè)土地的價(jià)值決定于土地的區(qū)位、用途等因素，農(nóng)村或城市郊區(qū)的土地如果通過政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋鼗蛐鲁菂^(qū)土地，則其價(jià)值立即升值數(shù)倍。宅基地轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地，雖然其用途無本質(zhì)變化，但因?yàn)槟軒斫ㄖ谄渖系姆课莸淖杂闪魍?，吸引更多的居民購房。地價(jià)增值部分如何在不同權(quán)利主體之間分配?理論層面，學(xué)術(shù)界歷來有“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”兩種截然不同的主張。實(shí)踐層面，1993年12月國務(wù)院就己經(jīng)頒布了旨在調(diào)節(jié)土地增值收益分配格局的《土地增值稅暫行條例》，但從實(shí)施層面看該條例的執(zhí)行情況并不如人意。理論意見的差異、法律規(guī)范的缺失，往往導(dǎo)致公權(quán)力對土地增殖價(jià)值的優(yōu)先獲取。通過征收補(bǔ)償與出讓價(jià)格之間的差額，政府獲得了巨大的土地財(cái)政收入。2009年，全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民收入的支出為5180億元；2008年的數(shù)據(jù)是，土地收入1.0375萬億元，拆遷、補(bǔ)助農(nóng)民費(fèi)用為3778億元。粗略來算，政府花1塊錢，從農(nóng)民那里買來地、從城鎮(zhèn)居民拆遷獲得地，轉(zhuǎn)手賣給地產(chǎn)商，可以獲得3塊錢。［4］附屬于農(nóng)民房屋之上的潛在土地價(jià)值被政府剝奪了。

在房屋的征收補(bǔ)償中，開發(fā)商扮演了一個(gè)極其重要的角色。本來，通過資本作用，運(yùn)用市場規(guī)律獲取超額利潤或利潤，天經(jīng)地義。但在我國房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)踐中，開發(fā)商從政府手中按市場出讓價(jià)格購得土地，與農(nóng)民協(xié)商解決拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)，政府則從中扮演調(diào)停人的角色?；凇冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定，“拆遷人應(yīng)當(dāng)按照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償”。這使開發(fā)商直接和被拆遷戶發(fā)生關(guān)系。于是誠信危機(jī)四伏，暴力拆遷、野蠻拆遷頻頻發(fā)生。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2010初公布的“2009年全國房地產(chǎn)市場運(yùn)行情況”報(bào)告計(jì)算，2009年我國房地產(chǎn)市場的商品住宅銷售額36769億元，比去年增長了80%；銷售的商品住房面積為8.0438億平方米。由此可以得出：2009年中國的房地產(chǎn)商，僅在對城鎮(zhèn)居民銷售的商品住房上，一年賺取的利潤就高達(dá)18887.6326億元(全年的36769億元銷售額-全年開發(fā)商商品住房成本17881.3674億元)。其中，屬于超過行業(yè)正常利潤水平(5%)的暴利部分，就高達(dá)17994.7708億元。如果把這1.8萬億元分?jǐn)偟饺珖擎?zhèn)居民的身上(2009年城鎮(zhèn)居民以6.23億人計(jì))，相當(dāng)于開發(fā)商從每個(gè)城鎮(zhèn)居民的頭上攫取了2857元超額利潤。［5］

如果宅基地房屋因欠缺建房手續(xù)時(shí)，往往會被視為違章建筑而得不到補(bǔ)償或給予低價(jià)補(bǔ)償。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定：“拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償。”唐福珍即是該條規(guī)定的犧牲品。此案中，因唐福珍的房屋屬違章建筑，從而政府只對建筑于土地之上的建設(shè)成本給予補(bǔ)償，對房屋征收中的主要部分土地價(jià)值不予任何補(bǔ)償。從法律的正義性來看，最起碼有下列兩處值得探討。首先，違法行為時(shí)效問題。根據(jù)國土資源部辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計(jì)算土地違法行為追訴時(shí)效的答復(fù)的通知》，對非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時(shí)效，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計(jì)算。其次，房屋產(chǎn)權(quán)問題。物權(quán)法第三十條規(guī)定合法建造的房屋因事實(shí)行為而取得產(chǎn)權(quán)，我們應(yīng)該思考的是違法建造的房屋是否有產(chǎn)權(quán)？盡管房屋建設(shè)欠缺相關(guān)手續(xù)，但房屋建設(shè)的土地、材料、建筑工錢等費(fèi)用都是合法取得的，這些費(fèi)用在房屋拆遷補(bǔ)償中應(yīng)該怎樣從公平角度去衡量確實(shí)是一個(gè)值得沉思的問題。

從政府或開發(fā)商處獲得的房屋（包含附著于其上的宅基地）征收補(bǔ)償款能否全部歸于農(nóng)民，或者說，農(nóng)民集體能否從農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償中得到利益？這確實(shí)是一個(gè)比較棘手的問題。從房屋依附于宅基地角度看，征收房屋主要是對宅基地的征收，征收補(bǔ)償也主要是對宅基地的補(bǔ)償，對于其上的房屋或其他附屬物便有一種損害意義，開發(fā)商便能以損害賠償方式加以彌補(bǔ)。房屋價(jià)值極易確定，可以通過重置法、成本法等方法確定。關(guān)鍵的總是宅基地的征收價(jià)值。實(shí)踐中，農(nóng)民占據(jù)的宅基地一般未經(jīng)行政村或社隊(duì)的合理分配，多數(shù)是基于歷史遺留下來的原因或通過先占原則取得的，這導(dǎo)致了農(nóng)民宅基地的分配極不合理。如果按照宅基地的實(shí)際占有面積來計(jì)算補(bǔ)償價(jià)值，則會明顯不公平，會造成少數(shù)農(nóng)民因自然占有而一夜暴富。在2007年的“深圳釘子戶”事件中，蔡珠祥夫婦的700多平方米的宅基地房屋得到了超過千萬的拆遷補(bǔ)償，幾乎是農(nóng)民將房屋按市場價(jià)賣給開發(fā)商。因此，應(yīng)該對農(nóng)民的宅基地面積進(jìn)行限制，進(jìn)而合理平衡農(nóng)民個(gè)體利益與農(nóng)民集體利益。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。一些地方性法規(guī)或規(guī)章對每戶分配的宅基地面積作了規(guī)定。譬如，2001《淮南市農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定，宅基地面積應(yīng)當(dāng)符合下列標(biāo)準(zhǔn)：（1）淮河以北地區(qū)，每戶不得超過220平方米，其中，城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)，每戶不得超過160平方米；（2）淮河以南地區(qū)，每戶不得超過160平方米。浙江國土資源廳〔2005〕94號《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》堅(jiān)決貫徹農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)（包括附屬用房、庭院用地），使用耕地最高不得超過125平方米；使用其他土地最高不得超過140平方米；山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。宅基地面積確定下來，那么如何按照面積分配拆遷補(bǔ)償款呢？

早在1995年國家土地局頒發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，對農(nóng)民宅基地的使用權(quán)與村集體土地所有權(quán)之間的關(guān)系確立了基本的劃分原則。該規(guī)章第五十一條規(guī)定，按照本規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。一些地方也如此實(shí)施。如《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》第三條規(guī)定了宅基地房屋征收補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算方法：房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)＝宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價(jià)，其中宅基地面積是指居民的實(shí)際占有面積，但應(yīng)控制在一定的面積范圍內(nèi)，而宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)應(yīng)考慮戶均安置面積與戶均宅基地面積。以面積控制方式給予補(bǔ)償，確實(shí)是一種現(xiàn)行有效的補(bǔ)償方法，但該方法卻忽視了宅基地房屋的生活保障功能。當(dāng)前我國廣大農(nóng)村地區(qū)缺乏完善的社會保障體系，很大一部分農(nóng)民仍然處于溫飽線上，宅基地對于這些農(nóng)民而言是賴以生存的生產(chǎn)資料，它為中國絕大多數(shù)的農(nóng)民提供基本的生話保障，例如，農(nóng)民可以利用房前屋后空閑地栽樹、種菜，利用空閑地打場、曬麥，還能進(jìn)行育種前的青苗培育。在原有的房屋中生活，設(shè)施簡單，生活成本較低，四鄰關(guān)系容易相處。良好的鄰里關(guān)系需要長時(shí)期的培養(yǎng)，其可以給房屋所有權(quán)人的生活和工作帶來便利和愉悅。因此，宅基地房屋帶給農(nóng)民的不僅有顯性的生活保障功能，也有隱性的生活保障功能。在征地補(bǔ)償中，既要重視顯性的生活保障的補(bǔ)償，也應(yīng)注意隱性的生活保障補(bǔ)償。

對于超出控制面積的宅基地以及村中空閑宅基地的征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)該如何分配呢？《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定國家要將土地補(bǔ)償費(fèi)交給集體，但是卻沒有對國家將這些土地補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)到集體后，集體如何對其進(jìn)行處理做過任何規(guī)定?！艾F(xiàn)階段，在我國‘農(nóng)民集體’沒有明確的法人代表，無法行使對集體土地的權(quán)利，廣大農(nóng)民的真實(shí)意愿也難以體現(xiàn)，即‘農(nóng)村集體土地主體虛位’?，F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序。所謂的集體所有，實(shí)際上成了鄉(xiāng)、村干部的個(gè)人所有，尤其在征地中存在土地利益收入，各鄉(xiāng)級政府、村委會、鄉(xiāng)(村)經(jīng)濟(jì)組織都爭當(dāng)土地所有權(quán)”。［6］2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制定土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。第十二條將兩種改革方案并列：提高征地補(bǔ)償倍數(shù)或制定區(qū)片綜合價(jià)。這種做法將帶來擬征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民間的不公平?！耙幌伦犹岣哒鞯匮a(bǔ)償，既對地方政府財(cái)政實(shí)力提出挑戰(zhàn)，也將給利益各方帶來強(qiáng)烈震蕩。盡管補(bǔ)償價(jià)格較大幅度的提高將使被征地農(nóng)民的生活水平通過征地而得到較大改善，但對于未被征地、生活水平未能得到明顯改善的農(nóng)民而言，國家似乎并沒有給予他們征收土地以改善生活水平的機(jī)會，對未被征地農(nóng)民顯失公正。而且受較高征地補(bǔ)償價(jià)格的誘惑，暫時(shí)未被征地的農(nóng)民可能會變相使自己的承包土地進(jìn)入非農(nóng)業(yè)用途流轉(zhuǎn)，不利于保護(hù)耕地，進(jìn)而危害國家糧食安全”。［7］

四、實(shí)現(xiàn)宅基地征收補(bǔ)償利益平衡的建議

農(nóng)村房屋是小產(chǎn)權(quán)房，體現(xiàn)為農(nóng)民、集體與地方政府間的利益博弈與均衡；在城市化進(jìn)程中，地方政府與開發(fā)商都熱衷于征收、開發(fā)農(nóng)民的房屋，對于其上的新增利益，目前沒有法律法規(guī)予以明確公平的衡量與分配，以致地方政府、開發(fā)商與農(nóng)民之間、地方政府與農(nóng)民集體之間、農(nóng)村集體與農(nóng)民之間的矛盾層出不窮。對于農(nóng)村宅基地因開發(fā)而增值的利益，確定為歸屬于國家還是農(nóng)民集體或者農(nóng)民，開發(fā)商從該分配中又扮演怎樣的角色，確實(shí)值得我們思考。我們既反對農(nóng)民因占有大面積的宅基地獲拆遷補(bǔ)償而一夜暴富，也反對農(nóng)民因拆遷而影響了生活實(shí)質(zhì)；我們既要反對不顧農(nóng)村宅基地占有的實(shí)際情況而粗暴地對待征收補(bǔ)償問題，也應(yīng)反對毫無原則地遷就農(nóng)民或開發(fā)商。對農(nóng)民宅基地的補(bǔ)償問題，一定要有科學(xué)的界定方法，努力使四方主體都能從中獲得最充分的經(jīng)濟(jì)利益，力爭實(shí)現(xiàn)利益的完美均衡。

（一）區(qū)分房屋利益與宅基地利益

宅基地上的房屋凝結(jié)了農(nóng)民辛苦的勞動成果，是農(nóng)民勞動積累的財(cái)富，理應(yīng)歸村民所有，而宅基地補(bǔ)償利益則應(yīng)區(qū)別對待。實(shí)踐操作中，各地的拆遷補(bǔ)償政策中對二者作了區(qū)分。如，2010年《呼和浩特市集體宅基地征收房屋補(bǔ)償安置辦法》第十四條將集體宅基地征收房屋貨幣補(bǔ)償價(jià)格區(qū)分成“建筑重置成本價(jià)結(jié)合建筑容積率和被征收房屋宅基地征收價(jià)”兩部分，2003年《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第三條將房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)區(qū)分成“宅基地區(qū)位補(bǔ)償價(jià)與被拆遷房屋重置成新價(jià)”兩部分。但是，這種區(qū)分只是為了確定科學(xué)的宅基地房屋征收補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算方法，并不是為了確立農(nóng)村集體組織、政府與宅基地使用人應(yīng)得利益的比例關(guān)系。我們可以以此為基礎(chǔ)，區(qū)分宅基地房屋征收補(bǔ)償利益中的兩種不同性質(zhì)的利益構(gòu)成，確定其價(jià)值比例關(guān)系，明確其權(quán)屬性質(zhì)。

（二）確定宅基地的基本利益與增值利益

宅基地具有生活居住功能，保障農(nóng)民基本的居住條件，基于其上的利益為農(nóng)民基本居住利益，該種利益的補(bǔ)償理應(yīng)歸于使用該宅基地的農(nóng)民所有。建設(shè)土地的價(jià)值決定于土地的區(qū)位、用途等因素，農(nóng)村或城市郊區(qū)的土地通過政府的規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)投入及宣傳動員，宅基地轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地，帶來建筑于其上的房屋的自由流通，其上容積率增加，其價(jià)值增加數(shù)十倍。該價(jià)值依附于宅基地，隨著宅基地性質(zhì)的改變而產(chǎn)生，隨著宅基地功能的增加而增加。因此，增值利益應(yīng)該由農(nóng)村集體組織、政府機(jī)關(guān)公平地分享。

（三）限定土地財(cái)政與開發(fā)商利潤

宅基地增值利益最顯著的表現(xiàn)是政府將征收來的土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商的出讓價(jià)格與支付給農(nóng)民或集體組織補(bǔ)償利益的差額。該差額即是政府的財(cái)政收入，凝聚了政府人員的政績。開發(fā)商則基于土地成本與后續(xù)投入，進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，自主確定房屋價(jià)格，獲取超額利益。在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府的財(cái)政欲望不斷膨脹，土地出讓價(jià)格也不斷提高，一個(gè)個(gè)“地王”相繼誕生。在開發(fā)商暴利的驅(qū)使下，加上資源稀缺性與城市化進(jìn)程的推波助瀾，房價(jià)一步步攀升到頂點(diǎn)。

［1］ 什么是小產(chǎn)權(quán)房［EB/OL］.［2010-10-5］.http：//baike.baidu.com/view/1015823.htm.

［2］ 廣州獵德釘子戶“死守”房屋，引物權(quán)法上訴［EB/OL］.(2008-01-06)［2010-10-5］.http：//news.sohu.com/20080106/n2544830-14.shtml.

［3］ 房地產(chǎn)、能源和IT業(yè)是催生億萬富豪的“金礦”［EB/OL］.(2010 -05-25)［2010-10-5］.http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2010-05-25/1512247863.shtml.

［4］ 陳濤.解密土地財(cái)政：民主監(jiān)督和信息公開制度何在？［EB/OL］. (2010-06-30)［2010-10-5］.http：//yxk.cn.yahoo.com/articles/ 20100630/3ie6_3.html.

［5］ 開發(fā)商“暴利”真相：低地價(jià)高房價(jià)，利潤632%［EB/OL］.(2010 -03-25)［2010-10-5］.http：//cd.qq.com/a/20100325/003855. htm.

［6］ 姚婷.征地補(bǔ)償法律問題研究［J］.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（12）：61.

［7］ 李明月，江華.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非公平性［J］.國土資源，2005（6）：28.

On Measurement of the Interests in Imposing Rural Houses

SHAO Zhong-yin

Rural houses are regarded as small house property because they can not circulate freely，which implies the collective farmers and local government's interests.In the process of urbanization，local governments and exploitation businessmen are keen to levy and develop farmers'houses.For the value-added benefits，not only they gain a great benefit，but also some peasants who occupy over an area of the homestead obtain lots of over-compensation.However more collective farmers and most of the collectivity suffer from losing of interests.Therefore，it is indeed speculated how to fairly measure and distribute the increment interest of homestead.

informal house property；compensation of imposition；measurement of interests

F062.6

A

邵忠銀（1969-），男，碩士，講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法和知識產(chǎn)權(quán)法。