程志高

(四川廣播電視大學(xué) 思想政治教育辦公室,四川 成都 610073)

一、當(dāng)前社會管理的基本特征

1.社會管理主體的多元化

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和公共社會的成長壯大,社會管理主體由傳統(tǒng)的政府單一主體向政府、社會中介組織、公民等多方參與的多元化方向發(fā)展,呈現(xiàn)出多元化的特征。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來,中國的慈善事業(yè)基金會、非盈利組織等社會組織得到較快發(fā)展,并不斷參與到社會管理的各個方面。截至2009年底,中國依法登記的各類社會組織已經(jīng)達(dá)到43.1萬個,而實際存在的社會組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個數(shù)字,①目前實際存在的社會組織數(shù)量是非常驚人的,但具體數(shù)據(jù)表述不一。新京報評論周刊2010年6月18日發(fā)表的《什么是“社會管理”》一文指出,“根據(jù)清華大學(xué)、中央編譯局和北京大學(xué)從事的社會組織的調(diào)查,未經(jīng)民政部門登記的維權(quán)組織和臨時社會組織超過100萬個”。但俞可平教授在中國社會創(chuàng)新獎啟動儀式上發(fā)表講話時指出,實際存在的社會組織可能超過300萬個(《中國要進(jìn)行社會創(chuàng)新培育公民社會》,人民網(wǎng)2010年5月26日電)。且每年都在以10%～15%的速度遞增。各級政府也逐步建立起公民和社會組織參與社會管理的渠道,包括選舉制度、聽證會制度、信息公開制度、公民參與立法制度、民意調(diào)查制度、社區(qū)自治制度、信訪制度、政府熱線等。社會組織在政治、經(jīng)濟、社會、民生等各個領(lǐng)域都發(fā)揮著積極作用。在沿海一些發(fā)達(dá)省市,社會組織已經(jīng)從傳統(tǒng)的公益事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入到參政議政層面,其中具有代表性的如浙江溫嶺的“民主懇談會”、深圳的“行政聽證制度”等。②民主懇談會,于1999年6月誕生于浙江溫嶺市松門鎮(zhèn),被當(dāng)?shù)卮迕穹Q之為松門的“焦點訪談”。行政聽證制度,是一項保障行政相對人申辯權(quán)利最重要、最關(guān)鍵的程序制度。中國自1993年《行政處罰法》引入聽證以來,聽證日漸增多,已滲入到價格決策、規(guī)章制定等領(lǐng)域。最近,廣東省在新出臺的《關(guān)于加強社會組織管理的實施意見》中,指明廣東會逐步將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位,加快推進(jìn)社會組織民間化,并且支持社會組織依法參政議政,鼓勵有條件的市、縣(市、區(qū))先行先試,并探索在政協(xié)中設(shè)立社會組織界別。

2.社會管理內(nèi)容的復(fù)雜化

近年來,隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,新的社會事物大量產(chǎn)生,新的社會問題不斷出現(xiàn),如房屋拆遷、土地征用、環(huán)境污染、物業(yè)糾紛等。原有的管理制度已經(jīng)難以有效解決這些復(fù)雜的社會問題,亟需新的解決辦法。同時,公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、安全事故等突發(fā)事件頻發(fā),由社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的各類群體性事件和暴力事件不斷增加,都給社會管理增加了難度。社會管理不再囿于既有的以提供公共服務(wù)、公共物品和負(fù)責(zé)社會安全穩(wěn)定為主的公共領(lǐng)域,而是越來越多地向一些新興行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域延伸(例如對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范管理),其覆蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出計劃經(jīng)濟時代。

3.社會管理體制的扁平化

隨著社會生活節(jié)奏的明顯加快,公眾對政府部門的辦事效率要求也越來越高。因此,下放管理權(quán)限,減少審批環(huán)節(jié)和層級,精簡辦事流程成為加強服務(wù)型政府建設(shè)的重要措施之一。扁平化的管理精簡、壓縮了縱向管理層級,較好地解決了“金字塔”結(jié)構(gòu)管理層次重疊、冗員多、組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下的弊端,縮短了從決策層到公眾以及到具體社會事務(wù)之間的距離,加快了信息傳遞的速率,有助于提高決策效率。2011年,安徽銅陵開展社區(qū)體制改革,在全市范圍內(nèi)撤銷街道辦,變長期以來“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級管理為新型的“市-區(qū)-社區(qū)”三級服務(wù),就是推進(jìn)管理體制扁平化的一個典型案例。這一改革在減去行政層級與管理成本的同時,也提升了政府效能與公共服務(wù)水平,強化了居民“自己作主”的民主自治意識。

4.社會管理手段的多樣化

在市場經(jīng)濟條件下,社會生活方式日益多樣化,利益主體和利益形式也趨于多樣化,這就客觀上要求社會管理手段和方式多樣化。特別是在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)展的今天,網(wǎng)絡(luò)在公眾參與政治、經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用,成為公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道之一。因此,越來越多的基層政府借助“電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺”提供公共服務(wù)和開展社會管理。如廣東惠州利用網(wǎng)絡(luò)問政平臺,由主要領(lǐng)導(dǎo)帶動各縣(區(qū))、各職能部門負(fù)責(zé)人積極上網(wǎng)、觸網(wǎng)、用網(wǎng),通過網(wǎng)絡(luò)與群眾進(jìn)行全方位互動,達(dá)到察民情解民憂的目的。近兩年來,隨著政府執(zhí)政理念的開放和網(wǎng)民素質(zhì)的提升,越來越多的民眾從傳統(tǒng)的網(wǎng)上議政走向現(xiàn)實社會,直接參與事件其中,深化了政府與民眾之間的互動。如云南省委宣傳部公開邀請網(wǎng)友和社會人士成立調(diào)查團參與有關(guān)公眾事件調(diào)查,河南洛陽三位“資深網(wǎng)民”出任市人大代表、政協(xié)委員等,都產(chǎn)生了較好的社會效應(yīng)。

二、當(dāng)前社會管理面臨的治理瓶頸

1.社會管理主體多元化帶來的定位沖突與不作為問題

社會管理主體的多元化使得不同主體之間責(zé)任界限趨于模糊,因而如何克服不同主體之間可能出現(xiàn)的責(zé)任推諉等問題成為一大難題[1]。例如,在公共服務(wù)領(lǐng)域,隨著政府、市場、社會的相互作用,政府更多地將公共服務(wù)交由社會組織承擔(dān)。然而,傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)的主要提供者——政府,在其職能定位上仍處于轉(zhuǎn)型之中,社會組織的發(fā)展卻又并不完善,這就導(dǎo)致在一些社會問題的處理上,公與私、政府與社會的責(zé)任界限難以明確,各方互相推諉,容易出現(xiàn)管理“真空”。

2.目前中國社會組織參與社會管理的功能難以完全發(fā)揮出來

首先,就中國公共社會自身而言,其產(chǎn)生歷史還不長,無論是其賴以生存的外部社會環(huán)境,還是其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和職能等方面都存在著不少問題,從而導(dǎo)致一些社會組織自身的局限性較大。例如,許多社會組織過分依賴于黨政權(quán)力機關(guān),“官辦”色彩太重。一些社會組織的政治化、等級化傾向明顯,對政府有著相當(dāng)強的依附性,難以盡到其本身的職責(zé)。特別是一些在相關(guān)領(lǐng)域較有影響力的民間社團組織,大都有行業(yè)或行政單位的背景,要么是與某個政府部門相對口,要么就是掛靠在某一個擁有行政權(quán)力的單位。社會組織本來應(yīng)該“自治”的,“然而耐人尋味的是,在中國的現(xiàn)實生活中,那些最重要的'非政府組織'恰恰與政府的關(guān)系最密切,有些直接就是 '政府的非政府組織'(Governmental Non-governmentOrganization)”[2]。其次,由于中國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,穩(wěn)定是前提,因而,有關(guān)部門在培育發(fā)展社會組織與進(jìn)行社會控制兩種心態(tài)之間存在著“兩難”選擇。一方面,意識到應(yīng)該引導(dǎo)社會組織參與社會管理,促進(jìn)公共領(lǐng)域的社會自治;另一方面,又擔(dān)心在發(fā)展過程中失去對社會組織的控制,引起沖突混亂,導(dǎo)致社會管理失控。因此,在發(fā)展社會組織的資源需求和社會控制需求之間存在著持久的沖突和張力[3]。這種沖突解決的好壞構(gòu)成了中國公共社會進(jìn)一步發(fā)展的風(fēng)向標(biāo),進(jìn)而直接制約與影響著中國社會組織參與社會管理功能的發(fā)揮。

3.傳統(tǒng)社會管理理念受到現(xiàn)代治理訴求的強烈沖擊

隨著社會組織、公民越來越多地參與公共事務(wù), “小政府、大社會”的有限政府理論對傳統(tǒng)的以政府為權(quán)力中心的全能主義國家治理理念產(chǎn)生了極大沖擊和挑戰(zhàn)。由于種種原因,中國的社會力量與獨立的社會意識較弱。而現(xiàn)代社會的治理意味著其來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,它就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心[4]。政府只應(yīng)限于維護(hù)公共利益,不應(yīng)過多地干預(yù)私人事務(wù)和社會自治領(lǐng)域。因此,如何大力培育公共社會的自治空間對于傳統(tǒng)社會管理理念是一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

1.構(gòu)建中國公共社會成長的合法性基礎(chǔ),強化社會組織的社會管理地位和作用

首先就是要取得法律上的“合法性”,構(gòu)建規(guī)范、完善的公共社會行為法律框架體系,使得公共社會的存在、發(fā)展、運作走上法治化的軌道。中國至今沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)來規(guī)范和管理公共社會。目前,政府用于管理社會組織的有三個條例:《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)管理條例》以及《基金會管理條例》。隨著中國公共社會的深入發(fā)展,這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此,制定相應(yīng)的《社會組織法》以及相關(guān)的法律、法規(guī)應(yīng)提上議事日程。其次,還要取得社會的“合法性”。社會合法性的取得在于獲取更多民眾的支持,乃至贏得一定民眾的參與,以此增強社會組織“自治”的能力。比如一些志愿者組織、基金會等要爭取在政府不撥款,沒有經(jīng)費支持的情況下,也能正常開展活動,進(jìn)而參與社會管理。因此,社會組織積極宣傳社會公共價值理念,引導(dǎo)社會公眾支持,逐漸培育公眾參與公共事務(wù)的社會土壤是十分必要的。

2.深化行政體制改革,轉(zhuǎn)變政府職能

黨的十七大報告提出要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。建立大部門體制,可以有效化解政府中存在的機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾,有助于規(guī)范行政審批,提高政策執(zhí)行效能。這同時也意味著政府應(yīng)該更多地在社會生活領(lǐng)域下放管理權(quán)限。在推進(jìn)行政體制改革的過程中,政府在處理與公共社會關(guān)系的問題上應(yīng)該更加開放一些,允許公共社會組織進(jìn)入更廣闊的公共事務(wù)領(lǐng)域,特別是一些政府難以顧及到的地方。同時,為了防止出現(xiàn)管理“真空”、社會失控等情況,在政府退出的一些公共領(lǐng)域,政府應(yīng)該鼓勵、支持、引導(dǎo)社會組織進(jìn)入其中,發(fā)揮管理作用。目前,已有一些地方政府將其寫入了工作規(guī)劃中,如上海市發(fā)布的《上海市人民政府工作規(guī)則》第十三條就規(guī)定:“認(rèn)真履行社會管理職能,以加強社區(qū)建設(shè)和郊區(qū)村鎮(zhèn)體系建設(shè)為抓手,進(jìn)一步完善'兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)'體制。……整合社區(qū)公共資源,培育并引導(dǎo)各類民間組織的健康發(fā)展,充分發(fā)揮其作用”。

3.構(gòu)建公共社會與現(xiàn)代國家的良性互動關(guān)系

正確處理政府與社會組織以及各相關(guān)主體之間的關(guān)系,明確各方主體在社會管理中的定位,構(gòu)建公共社會與現(xiàn)代國家的良性互動關(guān)系,是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新必須解決的問題。公共社會的發(fā)展如何才能不成為現(xiàn)代獨立國家的對立體,而是與現(xiàn)代國家共存,并在相當(dāng)程度上促進(jìn)現(xiàn)代國家各個領(lǐng)域的發(fā)展,這是當(dāng)前社會管理創(chuàng)新需要思考的出發(fā)點和歸宿?，F(xiàn)代治理理念的社會層面基礎(chǔ)在于公共社會的成長發(fā)展[5]。隨著社會的發(fā)展進(jìn)步,大多數(shù)學(xué)者開始摒棄傳統(tǒng)的“國家-社會”二分法強調(diào)國家和社會之間的對立,主張社會對于國家的獨立性、自主性的思想,而采用“國家-公共社會-市場”三分法[6]。就中國公共社會的成長而言,一方面需要政府財政對公共領(lǐng)域更多的投入,另一方面也要健全和完善社會自治、自律和自我發(fā)展的新機制,充分發(fā)揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監(jiān)督制約作用。例如,在政府管理逐步進(jìn)入扁平化的時代,迫切需要建構(gòu)社區(qū)、社會組織、公眾聯(lián)動機制,以吸引更多的社會工作者、社會服務(wù)組織進(jìn)入社區(qū),形成政府與社會組織、民間力量之間的良性互動,從而滿足社區(qū)居民多樣化、個性化的服務(wù)需求,提高社會管理服務(wù)效能。

[1]錢海梅.關(guān)于多元治理主體責(zé)任界限模糊性的思考[J].改革與戰(zhàn)略,2007,(6).

[2]俞可平.中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境[J].中國社會科學(xué),2006,(1).

[3]田凱.機會與約束:中國福利制度轉(zhuǎn)型中非營利部門發(fā)展的條件分析[J].社會學(xué)研究,2003,(2).

[4]格里.斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].國際社會科學(xué)雜志(中文版),1999,(1).

[5]余金剛.對公共治理理論的政治學(xué)解讀[J].人民論壇,2011,(11).

[6]何增科.公民社會與第三部門研究引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2000,(1).