吳 飛

影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度性因素研究

吳 飛

分析了阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度性因素。認(rèn)為土地使用權(quán)權(quán)利體系由城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展、明確界定各相關(guān)利益主體的權(quán)利、優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，是今后一段時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的路徑。

農(nóng)村土地制度；土地權(quán)利；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)科技水平的不斷提高、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備條件的日臻完善和新型農(nóng)村土地制度的確立，都為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了良好的外部條件。中共十七屆三中全會也明確地強(qiáng)調(diào)了政府鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村土地使用權(quán)的合理、有序流轉(zhuǎn)。但從目前的情況看，我們所希望的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)高潮、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的景象并沒有出現(xiàn)。土地效益價值的實(shí)現(xiàn)，本質(zhì)上取決于土地權(quán)利制度，而不在于土地是否流轉(zhuǎn)。如果土地權(quán)利制度安排科學(xué)了，土地就能夠流轉(zhuǎn)起來。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度限制

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)制度的限制

我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，指農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)戶處置土地權(quán)利的行為，即農(nóng)戶保留承包權(quán)，把土地的經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或組織，從中獲得收益。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求，產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)清楚明確地界定。清楚明確界定產(chǎn)權(quán)，可以降低交易成本，防止侵權(quán)事件發(fā)生，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。但是，目前我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)的限制較多，而且還十分嚴(yán)格。

首先，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。按照《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，耕地的承包期為30年，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。因此，農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時，普遍不愿意簽訂時間較長的流轉(zhuǎn)協(xié)議，同時也導(dǎo)致了農(nóng)戶對轉(zhuǎn)入土地投入的短期行為。

其次，限制了土地的用途?！皩Ω貙?shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”，這是我國的一項基本國策。流轉(zhuǎn)土地不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途和農(nóng)業(yè)性質(zhì)。目前，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較效益偏低，農(nóng)業(yè)又面臨市場和自然的雙重風(fēng)險，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)收益的預(yù)期較其他領(lǐng)域有更多的不確定性和需要承擔(dān)更多的困難。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)項目特別是土地股份合作項目，都不是為了合作發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，偏離了國家政策和制度的目標(biāo)設(shè)計。

其三，是對土地流轉(zhuǎn)方式的限制?！段餀?quán)法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓方式主要是“出租”，而抵押和繼承的權(quán)利被嚴(yán)格限制。對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和繼承的限制，阻礙了土地要素市場化和資本化，損害了部分農(nóng)民獲取最高土地租金的權(quán)利，降低了土地資源的配置效率。此外，還面臨收回的限制。雖然原則上，發(fā)包方的集體不得在承包期間內(nèi)調(diào)整地塊，但在 “因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”下，集體還是可以調(diào)整的。

（二）入股制度的限制

土地承包經(jīng)營權(quán)入股，是政府力圖在不改變土地制度現(xiàn)有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，不修改憲法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，在土地經(jīng)營方式方面所做的改革。土地承包經(jīng)營權(quán)入股，意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)將從集體內(nèi)部的私下流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭墁F(xiàn)代企業(yè)制度約束的公開流轉(zhuǎn)，說明土地承包經(jīng)營權(quán)正在向商品化目標(biāo)邁進(jìn)。但是，因?yàn)檗r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本來就不是以市場交易為目標(biāo)而設(shè)計的，所以在具體實(shí)行當(dāng)中就很難避開《公司法》等法律制度的障礙。首先，許多集體經(jīng)濟(jì)組織以承包土地使用權(quán)為核心的股份制改造，其土地承包經(jīng)營權(quán)的集體成員，超過《公司法》有限責(zé)任公司股東人數(shù)最高限制（50人）。其次，土地使用權(quán)作價入股，其期限僅限于30年承包期的土地承包經(jīng)營權(quán)扣除已經(jīng)使用的年限后的剩余年限。承包期滿后，承包土地必須依法重新配置，這就意味著原入股的土地必須退出，與《公司法》不得撤回投資的原則又發(fā)生了沖突。現(xiàn)行多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改革，幾乎都是以土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)物形態(tài)出資，這與《公司法》中規(guī)定的現(xiàn)金資本一般不低于30%的規(guī)定也有不符。土地承包管理辦法規(guī)定：“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶?！边@意味著土地承包經(jīng)營權(quán)人只從公司獲得收益，而不會承擔(dān)因破產(chǎn)和解散引起的風(fēng)險。這種全面倒向農(nóng)民的政策，與公司資本風(fēng)險規(guī)則也是相矛盾的。

（三）集體產(chǎn)權(quán)制度的限制

2005年1月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條規(guī)定：“承包方與受讓方達(dá)成流轉(zhuǎn)意向后，以轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其它方式流轉(zhuǎn)的，承包方應(yīng)當(dāng)及時向發(fā)包方備案；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請?！币虼?，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，必須提前得到集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。以出租、轉(zhuǎn)包方式受讓的土地承包經(jīng)營權(quán)，若再次流轉(zhuǎn)，也必須取得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。

規(guī)定土地流轉(zhuǎn)必須取得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，是因?yàn)槲覈r(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有。目前，“農(nóng)村集體”有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村委農(nóng)民集體、村組農(nóng)民集體等幾種解釋。在涉及農(nóng)村土地所有權(quán)的時候，人們又常常把村集體與農(nóng)村集體組織混為一談?，F(xiàn)實(shí)生活中主要是以村民委員會為代表，但村民委員會既不是一級政府，又不是法人。總之，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)主體是模糊的，甚至是虛無的。由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體的模糊性、虛無性以及不確定性的存在，農(nóng)村土地各項權(quán)益被漠視、侵占和蠶食就會成為一種必然的現(xiàn)象。農(nóng)村土地雖然為集體所有，但一般掌控在村民委員會手中，對土地的分配和調(diào)整具有很大的隨意性。以鄉(xiāng)村干部為主體的領(lǐng)導(dǎo)階層，為謀取小團(tuán)體和私人利益而侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）土地征用制度的限制

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項獨(dú)立的土地財產(chǎn)權(quán)。按照《農(nóng)村土地承包法》第16條第2項規(guī)定，承包方享有承包地被依法征收時依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步明晰了土地承包經(jīng)營權(quán)制度的改革目標(biāo)，農(nóng)民將會享有更為完整的土地他物權(quán)。但是，按照現(xiàn)行的土地政策，征用農(nóng)村土地的辦法是：村民委員會只能把土地出讓給國家土地管理部門，再由土地管理部門出讓給征用部門或企業(yè)。在這個過程中，農(nóng)戶無權(quán)參與征用過程的任何環(huán)節(jié)，征地價格也由政府單方確定，村集體、農(nóng)戶只能被動接受。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)際上并沒有在征用土地過程中得到體現(xiàn)。目前，城市征用土地的隨意性也是比較大的。對于土地流轉(zhuǎn)的承包方來說，前期所投入的人力、物力、財力，在政府征用土地的決策下，可能會化為烏有。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的路徑

事實(shí)上，當(dāng)初確立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)只是符合低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，符合“低需求”時代農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的需求，多年來農(nóng)村土地立法均把土地的生存保障功能作為首要價值目標(biāo)。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，城市改革的效果已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村，在這種時代背景下，政府才不遺余力地推動建立我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，并試圖以此破解我國的“三農(nóng)問題”難題。不過，在現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律制度基礎(chǔ)上，要彰顯出土地的商品屬性，進(jìn)一步推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，還有更長的路要走。

（一）土地使用權(quán)利體系向城鄉(xiāng)統(tǒng)一方向發(fā)展

盡管目前有關(guān)法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給予了很多限制，但我國的有關(guān)流轉(zhuǎn)方式規(guī)定采取的都是列舉加一般性用語，這為土地承包經(jīng)營權(quán)作為融資手段提供可能?！段餀?quán)法》（第128條）條款中的“等方式”用語和《農(nóng)村土地承包法》（第32條）中“其它方式”的用語，均為土地承包權(quán)抵押提供了潛在可能性。一旦時機(jī)成熟，只需通過修改該條款或者通過其它立法，就可以消減流轉(zhuǎn)交易障礙。目前，統(tǒng)一城鄉(xiāng)地權(quán)正以區(qū)域改革試點(diǎn)方式全面推進(jìn)，并且出現(xiàn)了幾種典型模式，例如江浙滬的土地?fù)Q社保、天津的行政授權(quán)試點(diǎn)模式、重慶九龍坡區(qū) “用城市的社會保障換農(nóng)村的承包地、用城市的住房換農(nóng)村的宅基地”的辦法。

（二）明確界定各相關(guān)利益主體的權(quán)利

從《物權(quán)法》的規(guī)定來看，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)已被確定為用益物權(quán)，就其權(quán)能結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)當(dāng)包含了所有權(quán)中的占有、使用和收益權(quán)及適當(dāng)?shù)奶幏謾?quán)。我們應(yīng)該明確界定國家、地方政府、集體、農(nóng)民等對土地享有的權(quán)利。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是一種“類所有權(quán)”的權(quán)利，否則《物權(quán)法》中確定的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)仍然無法獲得有效的保障。從保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益來看，應(yīng)該加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化建設(shè)，明確農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，并且嚴(yán)格限定農(nóng)用地所有權(quán)主體的權(quán)限。同時，要完善土地征收和征用制度，排除集體和國家對農(nóng)民使用和處分承包地權(quán)利的干預(yù)，保障農(nóng)民在土地征收和征用過程中的合法收益。

（三）優(yōu)化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)

在維持農(nóng)村土地集體所有制不變的條件下，通過拓展土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，加強(qiáng)權(quán)能的穩(wěn)定性，促進(jìn)權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式的多樣化，保障土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)，從而為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。一方面，按照現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，其權(quán)利的設(shè)定、取得與利用要以農(nóng)民生存保障價值取向?yàn)榛A(chǔ)，保持其具有農(nóng)民的生存保障性質(zhì)；另一方面，可擴(kuò)充土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，明確界定各項權(quán)能的性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)形式以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)責(zé)利，為保護(hù)農(nóng)用地和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供制度基礎(chǔ)。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)型

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該成為農(nóng)產(chǎn)品外銷、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)采購、農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范和農(nóng)民可以自由退出的合作經(jīng)濟(jì)組織，最終成為《農(nóng)業(yè)合作社法》所規(guī)定的“在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。

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D922.32

A

1673-1999（2011）03-0042-03

吳飛（1978-），男，江西余干人，安徽工業(yè)經(jīng)濟(jì)職業(yè)技術(shù)學(xué)院（安徽合肥230051）講師，研究方向?yàn)橥恋毓芾怼?/p>

2010-11-30