賈小爽

對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題的思考

賈小爽

在城鎮(zhèn)化過程中，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地。征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、進(jìn)城就業(yè)缺乏競爭能力、社會保障不足，這些因素都嚴(yán)重影響失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。在建立合理的征地補償機制的同時，應(yīng)進(jìn)一步完善失地農(nóng)民社會保障體系。在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系過程中政府要起主導(dǎo)作用。

城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民；社會保障；征地補償

自改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化水平加速發(fā)展。城鎮(zhèn)化發(fā)展在一定程度上就是建設(shè)用地向農(nóng)用地和生態(tài)用地擴張的過程。土地是中國農(nóng)民生活的重要保障和依靠。然而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量的農(nóng)用土地被征用，部分農(nóng)民失去了土地。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估計在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人。部分農(nóng)民失去土地是土地社會變遷的必然，但當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損，又由于缺乏有效的社會保障，許多失地農(nóng)民的生存和發(fā)展都受到影響。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，妥善解決失地農(nóng)民的社會保障問題顯得尤為重要。

一、加強失地農(nóng)民社會保障的緊迫性

長期以來的實踐表明，解決“三農(nóng)”問題僅靠農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民自身的發(fā)展具有很大的局限性。黨的十七大指出，解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，要求加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑，讓更多農(nóng)民離開土地。因此，部分農(nóng)民將失去土地，這不僅是歷史發(fā)展的必然，也是解決好“三農(nóng)”問題的迫切需要。但是，失地農(nóng)民多數(shù)沒有一技之長，就業(yè)困難。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一大批農(nóng)民離開了土地。他們的離開，一方面為城鎮(zhèn)化建設(shè)讓出了更多的土地發(fā)展空間，另一方面他們也將成為城鎮(zhèn)建設(shè)中不可忽視的重要參與力量。失地農(nóng)民應(yīng)該成為城鎮(zhèn)化的受益者。解決城鎮(zhèn)化的問題，首先要解決好失地農(nóng)民問題，讓失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件得到明顯改善，讓城鄉(xiāng)差距在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)一步縮小。這個問題解決得好，城鎮(zhèn)化建設(shè)才能夠健康有序地進(jìn)行，反之，就可能導(dǎo)致社會動蕩，阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

失地農(nóng)民的就業(yè)率低，而社會保障情況不容樂觀，他們從農(nóng)民變?yōu)榱司用?，但并未像城市人一樣享有市民待遇。失地農(nóng)民不斷被邊緣化，成為利益相對被剝奪的群體。長期的利益剝奪會使他們可能采取反社會的行為，從而不利于社會穩(wěn)定和新的社會分層秩序的建立，各個階層的沖突會加劇。為了合理調(diào)節(jié)各階層的利益，使社會有序健康地發(fā)展，就必須得保障社會弱勢群體的利益，因此有必要建立和完善失地農(nóng)民社會保障體系。

二、失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民失去了土地，進(jìn)城打工變?yōu)檗r(nóng)民工。1991年以來進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工的數(shù)量一直在增加，到2004年農(nóng)村外出務(wù)工的人數(shù)達(dá)1.3億。然而，就業(yè)市場競爭激烈，農(nóng)民工隨時有可能進(jìn)入“無工作，無收入，無保障”的“三無”境地?，F(xiàn)階段我國失地農(nóng)民的社會保障主要存在以下問題：

一是沒有失業(yè)保險。我國目前對失地農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地補償金不能解決農(nóng)民的后顧之憂。失地農(nóng)民的文化普遍程度不高，缺乏非農(nóng)業(yè)技能，進(jìn)城就業(yè)受到很大的限制。因此，對于許多農(nóng)民來說，失地即意味著失業(yè)，而他們又沒有失業(yè)保險，于是將成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”。

二是醫(yī)療保障不足。我國已經(jīng)建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，但對農(nóng)村居民提供的醫(yī)療保障水平十分有限。目前的參保率比較高，但繳費低，待遇也低。事實上，失地農(nóng)民仍然存在看病難的問題，特別是轉(zhuǎn)變成為農(nóng)民工的失地農(nóng)民，他們大部分工作在城市的非傳統(tǒng)就業(yè)部門，每天工作的時間比較長，收入很低，工作條件惡劣，容易發(fā)生工傷事故。

三是養(yǎng)老保障急待解決。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障主要是家庭和土地保障。隨著社會的發(fā)展，尤其是計劃生育國策的實施，中國家庭的人口結(jié)構(gòu)模式已經(jīng)發(fā)生重大變化，小家庭或核心家庭已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的大家庭格局，家庭保障功能逐漸被弱化。子女?dāng)?shù)量的下降加重了子女的負(fù)擔(dān)，人口老齡化的趨勢使得老年人的生活需求持續(xù)增長。這就需要依靠社會以及政府的力量來解決養(yǎng)老問題。

三、對加強失地農(nóng)民社會保障的建議

（一）建立合理的征地補償機制

土地是農(nóng)民最后的一道生活安全保障線，要讓農(nóng)民放棄土地的經(jīng)營承包權(quán)，必須保證農(nóng)民得到的經(jīng)濟補償不低于土地的收益。其中，既要包括土地本身的產(chǎn)出，還應(yīng)該包括土地為農(nóng)民提供的養(yǎng)老保障的利益。征用補償通常由兩部分組成：土地征用費和土地補償費。給予被征土地者的補償，通常應(yīng)該超過土地的市場價值。這樣，既有利于保證被征地者原有的生活不平不至于降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。

（二）完善失地農(nóng)民社會保障體系

城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民，許多人因為土地的被征用而變成了城市人，但他們雖然和市民處在相同的生存環(huán)境中，卻并沒有被納入城市社會保障體系。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)的社會保障體系，既要與現(xiàn)行的社會保障內(nèi)容相協(xié)調(diào)，又要考慮失地農(nóng)民的特殊性。失地農(nóng)民的社會保障內(nèi)容主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障。

養(yǎng)老保險是我國社會保障的最重要、最基本的一種，對于失地農(nóng)民來說有著特殊的意義。失地農(nóng)民由于在就業(yè)和收入方面的不穩(wěn)定性，傳統(tǒng)的家庭保障模式越來越不能滿足養(yǎng)老的需要，因此應(yīng)該在養(yǎng)老保險方面給予失地農(nóng)民市民待遇。另外，要建立多元化的醫(yī)療保障制度?，F(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平不高，不具備把所有的失地農(nóng)民的醫(yī)療保障均納入社會醫(yī)療保險體系的條件。各地應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，建立國家、集體和個人共同投入的風(fēng)險共擔(dān)的機制。

（三）強化政府職責(zé)

失地農(nóng)民是在我國改革開放與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中失去土地的，他們?yōu)楝F(xiàn)代化建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。完善失地農(nóng)民社會保障體系，要合理劃分中央政府和地方政府的職責(zé)。應(yīng)該實行新的國家、集體、個人三方面籌資的方式，國家應(yīng)該負(fù)責(zé)承擔(dān)絕大部分的社會保障資金。同時，要加強失地農(nóng)民社會保障資金的管理與運營監(jiān)督，確?；鹪趪?yán)格的監(jiān)管體制下能夠安全高效地運行。

失地農(nóng)民的社會保障問題是一個關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的社會問題。政府必須在構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系中起主導(dǎo)作用，加大對失地農(nóng)民社會保障的投資，加強對失地農(nóng)民進(jìn)行各種社會保險的宣傳和教育。

[1]梁鴻.中國農(nóng)村現(xiàn)階段社會保障的經(jīng)濟學(xué)分析[M].百家出版社，2006：91.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與制度建設(shè)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003（1）.

[3]薛興利，張曉云，劉桂艷.論農(nóng)村社會保障體系建設(shè)重點及幾個關(guān)系[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，1998（3）.

[4]趙錫斌，溫興琦，龍長會.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保障問題研究[J].中國軟科學(xué)，2003（8）.

[5]許慶明，舒越紅.建立失地農(nóng)民社會保障制度的初步設(shè)想[J].浙江金融，2003（10）.

[6]盧海元.土地?fù)Q保障：妥善安置失地農(nóng)民的基本設(shè)想[J].中國農(nóng)村觀察，2003（6）.

C913.7

A

1673-1999（2011）03-0045-02

賈小爽（1985-），女，河南漯河人，華僑大學(xué)（福建泉州362000）公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為人口與社會發(fā)展。

2010-11-12