郭 蓉

外來流動人口法治化管理研究

郭 蓉

闡述了城市外來流動人口管理法治化的現(xiàn)實意義，分析了目前我國城市流動人口管理中存在的問題。認為實行城市外來流動人口法治化管理，需要完善有關(guān)法律法規(guī)、強調(diào)依法行政、完善管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、提高管理和執(zhí)法人員素質(zhì)，并加強對流動人口的法制宣傳教育和服務(wù)。

城市管理；流動人口；法治化管理；依法行政；監(jiān)督；服務(wù)

一、外來流動人口管理法治化的現(xiàn)實意義

加強外來流動人口法治化管理，是切實保護外來流動人口群體合法權(quán)益的需要。社會成員享有公民平等的權(quán)利，是法治社會的必然要求。外來流動人口作為公民的基本權(quán)利理應得到政府公平、公正、合理的對待。目前的客觀現(xiàn)實是外來流動人口群體的健康權(quán)、生命權(quán)、社會保障權(quán)、子女受教育權(quán)、平等工作權(quán)等種種合法權(quán)益，沒有得到相應的保障。對外來流動人口實行法治化管理，才能更好地保護他們的合法權(quán)益。

實行法治化管理，就是要使對外來流動人口的管理科學化、規(guī)范化?！肮芾淼姆ㄖ苹粌H是管理形式的最高體現(xiàn)，而且也是實現(xiàn)管理目的的必由之路?！保?］“法治”不同于“法制”?！胺ㄖ巍痹谟⑽闹袨椤癛ule of law”或“Legality”，“法制”在英文中為“Legal System”，二者不能通用［2］。“法治”是指嚴格遵法、守法，依法辦事［3］；法制是指一定范圍內(nèi)的法律制度或法律上層建筑系統(tǒng)。法治是運用法律及其制度為基本手段和方法來治理，是法制的功能要求和動態(tài)過程，是包括法制在內(nèi)的更大的系統(tǒng)［4］。對外來流動人口實施法治化管理，是提高管理水平和促使對外來流動人口的管理工作向科學化、規(guī)范化方向發(fā)展的重要保障。

加強外來流動人口法治化管理，是落實“依法治國”方略的重要體現(xiàn)。憲法是我國的根本大法，“依法治國”的本質(zhì)在于“依憲治國”。我國《憲法》第33條至第50條對我國公民所享有的權(quán)利作了全面詳細的規(guī)定。作為我國公民，外來流動人口理應享有憲法所賦予的基本權(quán)利。加強外來流動人口管理工作的法制化進程，加大對外來流動人口權(quán)益的保護力度，是落實依法治國方略的重要實踐。

加強外來流動人口法治化管理，有利于充分調(diào)動流動人口群體的積極性，促進社會穩(wěn)定。實行法治化管理，有效保障外來流動人口的合法權(quán)益，使他們的種種權(quán)利免受侵害，他們才能保持參與當?shù)亟ㄔO(shè)的工作熱情，從而為社會做出更大貢獻。同時，加強外來流動人口法治化管理可以更為有效地引導社會心理的良性發(fā)展，預防犯罪，更好地維護社會穩(wěn)定。

二、目前外來流動人口管理工作存在的問題

第一，防范式管理理念和模式已不適合社會發(fā)展要求。我國城市外來流動人口管理工作一直側(cè)重于防范式管理，通常從整體上把流動人口當作一種破壞性因素來管理，防止這部分人危害城市已有的社會秩序，往往忽視了保護、教育、服務(wù)等管理的重要職能。防范式管理的理念也明顯地帶有歧視流動人口的成分，不利于調(diào)動外來流動人口的積極性，而且容易激發(fā)矛盾，影響社會的安定團結(jié)。隨著改革開放的深入和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國各地的外來流動人口正在不斷增加，他們對各地社會經(jīng)濟的發(fā)展具有越來越重要的作用。因此，必須改變對外來流動人口的防范式管理，而注重法治化管理，加強管理的保護、教育、服務(wù)等職能。

第二，立法滯后，導致管理的被動和無序。我國關(guān)于流動人口的立法，是地方立法先行，全國性立法滯后。最初關(guān)于流動人口的立法，是為了解決人口流動帶來的計劃生育管理問題。如最早的市一級的流動人口立法是1984年的 《深圳市外來人員計劃生育管理暫行規(guī)定》，最早的省一級的流動人口立法是1987年的《廣東省流動人口計劃生育管理辦法》。據(jù)統(tǒng)計，從1987年至2002年，有31個省、自治區(qū)、直轄市和38個地級市制定了流動人口計劃生育管理法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，1991年國家計劃生育委員會公布了《流動人口計劃生育管理辦法》。而對于外來流動人口的其他相關(guān)問題，到現(xiàn)在仍沒有統(tǒng)一的管理法規(guī)。有關(guān)部門在日常管理工作中，往往因無法可依、無章可循，出現(xiàn)不愿管、不敢管、管不了等管理被動和無序管理現(xiàn)象。

第三，執(zhí)法不力，監(jiān)督不嚴。由于執(zhí)法者自身素質(zhì)不高、執(zhí)法不力，侵害外來人員合法權(quán)益的事件時有發(fā)生。2000年深圳的張海正事件、2001年沈陽的樸村根事件以及在全國引起轟動的孫志剛案件，均是執(zhí)法者玩忽職守、不規(guī)范執(zhí)法造成的惡果。由于種種原因，我國的管理人員，尤其是基層管理人員的整體素質(zhì)和法治意識還不盡如人意，部分管理人員對外來流動人口的地位和作用沒有較為正確的認識，不能以正確的態(tài)度對待外來流動人口管理工作。加之執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，執(zhí)法權(quán)常常被濫用，外來流動人口合法權(quán)益難以得到有效的保護。

第四，各自為陣，未能形成合力。對于外來流動人口的管理，雖然政府部門投入了大量的人力、物力、財力，但效果卻并不明顯，有些方面甚至出現(xiàn)了“出力不討好”的尷尬局面。其中一個重要的原因就在于管理機構(gòu)職責不明、協(xié)作困難、各自為陣。

三、外來流動人口管理法治化的措施

（一）完善法制

外來流動人口管理是重要的政府行為，要納入法治化軌道，首先要解決有法可依的問題。要以法律法規(guī)的形式對管理工作的各項內(nèi)容進行明確規(guī)范和界定。筆者認為，關(guān)于外來流動人口管理的立法，可以在各地探索總結(jié)城市外來流動人口管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定一部全國性的有關(guān)城市流動人口管理的法律，各地可以根據(jù)本地區(qū)的實際，參照該法律制定實施細則。

（二）依法行政

政府對外來流動人口的管理，必須依法進行。首先，應當在法定的范圍內(nèi)，依照法律法規(guī)辦事，嚴格恪守法律邊界。要嚴格控制執(zhí)法的隨意性和自由度，防止法律法規(guī)被濫用。其次，要強調(diào)管理工作程序上的合法性。第三，依法行政除了要符合合法性原則，還要遵守合理性原則［5］。合理性原則要求在行使對外來流動人口管理的行政權(quán)時要客觀、公正、合乎理性，要體現(xiàn)人們應遵守的共同行為準則。

（三）加強法制宣傳教育和服務(wù)

加強法制宣傳教育和服務(wù)，是外來流動人口管理的一項常規(guī)性工作。

第一，要加強管理隊伍的教育，提升外來流動人口管理隊伍的整體素質(zhì)。由于執(zhí)法者素質(zhì)不高、執(zhí)法不力，已經(jīng)造成了多起侵害外來人員合法權(quán)益的事件。筆者認為，加強外來流動人口管理隊伍建設(shè)，首先要轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。要使管理人員認識到外來流動人口在地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的地位和作用，他們的人格尊嚴以及各項合法權(quán)益不容侵犯，而且更應盡力去保護他們的合法權(quán)益。其次，要加強法制教育。城市管理者和執(zhí)法者應當具備較高水平的法律素質(zhì)。通過不斷加強法律專業(yè)知識的教育和培訓，使管理者和執(zhí)法者樹立正確的法制觀念和法制意識，確保管理和執(zhí)法的公開、公正、公平。

第二，要加強對外來人口的法制教育和服務(wù)。依法管理是保障其作為公民的基本權(quán)利和合法權(quán)益，實現(xiàn)管理目的的根本手段［6］。一方面，可以舉辦“外來人口法制宣傳周”“外來人口法制宣傳日”活動，同時在城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集量大、流動量大的地方，建立臨時法制宣傳教育中心，普及法律常識，達到預防違法犯罪的目的。另一方面，要注意把握外來人口的特點，針對他們普遍存在的問題，有重點、有選擇地宣傳政府對外來人口管理的政策，幫助他們掌握如何使用法律武器保護自己?？稍诹鲃尤丝诰劬拥亟⒎煞?wù)站，采取法律咨詢、代理、公證等手段，維護其合法權(quán)益。

（四）加強監(jiān)督制約和責任追究

執(zhí)法監(jiān)督是制約執(zhí)法權(quán)濫用的重要手段。加強監(jiān)督制約和責任追究，是外來流動人口管理工作正常進行的重要保障。加強對執(zhí)法活動實體監(jiān)督的同時，不能忽視對活動程序上合法性的監(jiān)督。要進一步完善監(jiān)督制約機制，把警務(wù)和政務(wù)公開作為一項長效機制加以完善和實施。要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)利運行機制，從決策到執(zhí)行等環(huán)節(jié)，加強對管理的監(jiān)督。要完善過錯責任追究機制，嚴格按照相關(guān)法規(guī)，根據(jù)過錯的不同情節(jié)，進行過錯責任懲罰，并加強教育，避免再次發(fā)生。要不斷完善監(jiān)督體系，構(gòu)建由國家機關(guān)、社會團體、新聞媒介以及公民依法進行的監(jiān)督的多層次網(wǎng)絡(luò)體系。全面、切實地落實監(jiān)督約束機制，最大可能地整合各種管理資源和管理力量，不斷提高外來流動人口管理機關(guān)工作人員的執(zhí)法水平，才能更好地保障外來流動人員的合法權(quán)益。

[1]樂偉中.新形勢下上海外來流動人口管理的新思路[J].上海公安高等?？茖W校學報．2004，14（4）.

[2]孫國華.法理學[M].北京：法律出版社，1995：237-238．

[3]劉文華.2000年法學法律碩士考研復習指南[Z].北京：中國人民大學出版社，1999：40-41．

[4]吳世宦.法治系統(tǒng)工程學[M].長沙：湖南人民出版社，1988：14.

[5]關(guān)保英.行政法教科書[M].中國政法大學出版社，2005．

[6]郭開怡.城市外來流動人口管理運行機制探略[J].中國市場.2007（1）.

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1673-1999（2011）03-0051-02

郭蓉（1979-），四川甘孜人，重慶科技學院法政與經(jīng)貿(mào)學院講師，研究方向為思想政治教育。

2010-11-10