章卉爭(zhēng)

對(duì)城市拆遷的法律思考

章卉爭(zhēng)

我國(guó)城市建設(shè)中的房屋拆遷涉及拆遷方、被拆遷方和政府三方，其中政府占據(jù)主導(dǎo)地位，因此拆遷行為應(yīng)該定性為行政行為。目前有關(guān)法律和政府規(guī)章存在對(duì)公共利益界定不明確和拆遷補(bǔ)償制度不公平等問(wèn)題。修改和完善有關(guān)法律，才能從根本上解決拆遷中的矛盾和沖突。

城市建設(shè)；房屋拆遷；法律問(wèn)題；行政行為；公共利益

城市建設(shè)中的拆遷是城市基礎(chǔ)建設(shè)、舊城改造、新城發(fā)展中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。房屋拆遷是指取得拆遷許可的單位，根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置，并對(duì)其所受損失予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤７课莶疬w問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事，當(dāng)前由城市房屋拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾日益突出，2010年9月10日發(fā)生在江西宜黃的拆遷自焚事件更是把拆遷問(wèn)題推上了風(fēng)口浪尖。目前，我國(guó)有關(guān)拆遷的法律規(guī)范主要是由《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《物權(quán)法》和一些相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)構(gòu)成。拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的種種矛盾和問(wèn)題，如公益拆遷和商業(yè)拆遷難以區(qū)分、拆遷雙方地位不平等、拆遷行為不規(guī)范、補(bǔ)償價(jià)位不合理等，表明這些法律法規(guī)存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的缺陷，急需修改和完善。

一、城市拆遷的法律性質(zhì)

從法律上規(guī)范拆遷行為，首先要對(duì)關(guān)于房屋拆遷的法律性質(zhì)有科學(xué)的認(rèn)識(shí)。關(guān)于房屋拆遷的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界主要有兩種不同的觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)可稱(chēng)之為行政行為說(shuō)和民事行為說(shuō)。行政行為說(shuō)認(rèn)為，表面上看，糾紛的雙方是拆遷方與被拆遷方，但政府權(quán)力的介入?yún)s是很顯然的，政府的作用遠(yuǎn)不止裁決那么簡(jiǎn)單。無(wú)論從拆遷行為的過(guò)程來(lái)講，還是從矛盾發(fā)生后的解決方式來(lái)看，把城市房屋拆遷行為定性為行政行為都是符合事實(shí)的。民事行為說(shuō)認(rèn)為，房屋拆遷中出現(xiàn)的糾紛，是拆遷方和被拆遷方雙方平等民事主體之間的糾紛，而不是政府直接與被拆遷方之間的糾紛。政府不從拆遷行為中受益，政府的角色是在糾紛發(fā)生之后進(jìn)行行政裁決。在各部委發(fā)布的有關(guān)規(guī)范性文件中，政府也居于中立地位。因此，城市房屋拆遷是一種民事行為。

筆者比較贊同第一種說(shuō)法。理由是：在政府、拆遷方、被拆遷方三方關(guān)系中，政府是占據(jù)著主導(dǎo)地位的。政府不但是行為的組織者、監(jiān)督者，也是矛盾糾紛發(fā)生后的仲裁者。因此，把政府的作用僅僅定位在仲裁者角色上并不準(zhǔn)確。

二、城市拆遷制度存在的主要法律問(wèn)題

（一）對(duì)公共利益的界定不明確

我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！钡段餀?quán)法》僅僅是對(duì)拆遷的法律性質(zhì)作了一些原則性的規(guī)定，對(duì)何為公共利益、土地補(bǔ)償?shù)木唧w范圍和補(bǔ)償原則等重要問(wèn)題，沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定。《物權(quán)法》的實(shí)施還必須與相應(yīng)的法律、行政法規(guī)一起適用。

公共利益的含義在我國(guó)的法律上有各種不同的說(shuō)法?！稇椃ā返?0條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?8條第一款第1項(xiàng)規(guī)定，國(guó)家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐?，可以依法收回?guó)有土地使用權(quán)。這里，“社會(huì)公共利益”是征用土地、收回土地的前提條件。然而，《城市拆遷管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例?！彼前选氨Ｕ辖ㄔO(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”作為拆遷的目的之一，而未對(duì)城市拆遷項(xiàng)目的性質(zhì)做公益性拆遷和商業(yè)性拆遷的區(qū)分。公益性拆遷和商業(yè)性拆遷具有本質(zhì)的不同，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也必然有所區(qū)別。實(shí)踐中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目明顯是營(yíng)利性的，卻同樣能以“城市建設(shè)需要”為由進(jìn)行拆遷，甚至可以借助行政強(qiáng)制措施作保障；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，也與市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目并無(wú)二樣。這在法理上違反了民事活動(dòng)自愿公平、等價(jià)有償?shù)幕揪?，更多地保護(hù)了拆遷人、開(kāi)發(fā)商的利益，處于弱勢(shì)方的被拆遷人的合法權(quán)益卻得不到保障。重慶“史上最牛釘子戶(hù)”案例中，被拆遷戶(hù)就提出了對(duì)拆遷行為屬于商業(yè)拆遷而非公共利益的質(zhì)疑。從世界各國(guó)的立法來(lái)看，各國(guó)的立法也大都規(guī)定征收或征用財(cái)產(chǎn)必須是為了公共利益。我國(guó)的《憲法》和《物權(quán)法》都沒(méi)有對(duì)公共利益做出具體的界定。而現(xiàn)實(shí)中很多拆遷行為（包括一些明顯的商業(yè)拆遷）都掛著公共利益的幌子，公共利益制度成了拆遷人的擋箭牌。

（二）拆遷補(bǔ)償不公平

《城市拆遷管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“因房屋拆遷對(duì)被拆遷戶(hù)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定，其具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！边@一條款明確規(guī)定了拆遷補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。但《拆遷條例》第31條又規(guī)定：“搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。根據(jù)“因地制宜”的原則，省、自治區(qū)、直轄市政府制定的拆遷“條例”或“細(xì)則”又往往再行委托下屬市、縣自行掌握。而各地的地方性法規(guī)、政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件，往往將該市場(chǎng)化補(bǔ)償原則異化為行政機(jī)關(guān)的單方定價(jià)。目前，通行的作法是政府通過(guò)規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)定拆遷房屋的土地及房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同級(jí)別的土地補(bǔ)償不同的地價(jià)，對(duì)房屋的建筑安裝費(fèi)用也有詳細(xì)的規(guī)定，一磚一木均可在地方政府出臺(tái)的拆遷補(bǔ)償辦法中尋找到對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，市場(chǎng)評(píng)估方式形同虛設(shè)，房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估具體辦法的決定權(quán)最終還是掌握在各地方政府手里，被拆遷戶(hù)對(duì)此沒(méi)有決定權(quán)或者法律上的請(qǐng)求權(quán)。

被拆遷人因?yàn)檎魇斩プ约汉戏ǖ呢?cái)產(chǎn)，國(guó)家取得這些財(cái)產(chǎn)是強(qiáng)制性的。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度考慮，國(guó)家應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)交易等價(jià)有償原則，給予被拆遷人與原有財(cái)產(chǎn)價(jià)值相等的補(bǔ)償，這樣才能保障被拆遷人的生活水平不因征收而降低。征收補(bǔ)償?shù)姆秶矐?yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平。城市房屋的征收其實(shí)不是為了取得房屋及其附屬物的所有權(quán)，而是為了獲得房屋及其附屬物所占用國(guó)有土地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地的再開(kāi)發(fā)。因此，征收補(bǔ)償范圍除了地上房屋所有權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包括地上房屋及其附屬物所占國(guó)有土地使用權(quán)。被拆遷人有權(quán)獲得相應(yīng)土地使用權(quán)的補(bǔ)償。同時(shí)，每個(gè)征收個(gè)例都應(yīng)當(dāng)在征收時(shí)履行相關(guān)規(guī)劃及聽(tīng)證程序，讓被征收人能夠充分表達(dá)自己的意見(jiàn)。行政與司法部門(mén)應(yīng)該向當(dāng)事人和公眾解釋符合公共利益的充分理由，而不僅僅是維護(hù)“城市形象”的說(shuō)法。

三、解決房屋拆遷問(wèn)題的對(duì)策建議

第一，有關(guān)立法和行政規(guī)章與憲法精神保持一致。所有的有關(guān)立法，包括行政法規(guī)和規(guī)章與憲法原則不相符合的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定，都必須進(jìn)行修改，使其與憲法原則一致。我國(guó)的人民法院在憲法上具有獨(dú)立的審判權(quán)，但法院沒(méi)有對(duì)憲法的解釋權(quán)，也沒(méi)有宣布行政法規(guī)和規(guī)章違反憲法的權(quán)力。這一體制上的問(wèn)題，使得通過(guò)司法活動(dòng)來(lái)修正行政立法喪失了可能性。

第二，制定法律嚴(yán)格規(guī)范政府的征收與征用行為?！读⒎ǚā返?條第6款規(guī)定：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律。全國(guó)人大可以授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，但涉及到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)，從目前來(lái)看制定法律的條件已經(jīng)很成熟，不能再通過(guò)行政法規(guī)或者規(guī)章的方式來(lái)規(guī)范。首先，2004年憲法修正案明確規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有為了公共利益的需要且在補(bǔ)償?shù)那疤嵯虏拍苷魇蘸驼饔?。因此，為了保障憲法的?shí)施，有必要將涉及到影響公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的政府行為通過(guò)法律來(lái)規(guī)定。其次，土地和私人財(cái)產(chǎn)征收與征用的行政法規(guī)、規(guī)章和地方政府的規(guī)定，在基本原則、范圍和補(bǔ)償準(zhǔn)則等方面不一致，導(dǎo)致適用法規(guī)沖突。法院在審理案件中往往對(duì)行政裁決的合法性以及拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以作出判斷。需要制定法律，統(tǒng)一征收與征用的原則和補(bǔ)償準(zhǔn)則。

第三，通過(guò)法律原則性界定公益與非公益征收。法律在界定公益與非公益時(shí)，應(yīng)當(dāng)以征收與征用的目的來(lái)判斷?？梢詤⒖紘?guó)外立法，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際來(lái)確定公益拆遷的范圍。如果有區(qū)分公益與非公益拆遷的程序，可以將拆遷中的糾紛轉(zhuǎn)向正式的法律解決途徑。

第四，關(guān)于政府征收與征用的立法應(yīng)當(dāng)重視程序的正當(dāng)性。行政法規(guī)和規(guī)章較多地考慮到行政效率，對(duì)公民權(quán)利的保障和救濟(jì)缺乏程序性的規(guī)定。因此，立法應(yīng)當(dāng)特別重視程序的設(shè)定，尤其是救濟(jì)程序的設(shè)定。我國(guó)尚無(wú)行政程序法典，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的程序較多地由行政規(guī)章來(lái)確定，不僅雜亂，而且公民很難知曉。因此，首先應(yīng)當(dāng)在程序上重視公民的參與，其次應(yīng)當(dāng)設(shè)定有效的司法救濟(jì)程序，再次應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和程序。

房屋拆遷問(wèn)題是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大事。加強(qiáng)對(duì)拆遷制度、拆遷過(guò)程中存在的問(wèn)題的研究，從而修改和完善有關(guān)法律，建立健全拆遷及補(bǔ)償制度，嚴(yán)格依法辦事，才能真正解決房屋拆遷中的沖突問(wèn)題。

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D922.181

1673-1999（2011）03-0040-02

章卉爭(zhēng)（1987），女，安徽南陵人，安徽師范大學(xué)（安徽蕪湖241000）碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

2010-11-24