石 彤

（長春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)工程管理中心，吉林 長春 130031）

大災(zāi)難的降臨總是讓人們措手不及。然而，災(zāi)難也是各國建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的開始。在大災(zāi)難出現(xiàn)以前，國際上對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的處理形式主要分為兩種：在發(fā)展中國家，對災(zāi)區(qū)的救濟(jì)和災(zāi)后的重建主要依靠政府；而在發(fā)達(dá)國家，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)則主要由財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司承保，一般巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)作為單獨(dú)的保險(xiǎn)項(xiàng)目，或者作為房屋保險(xiǎn)的附加險(xiǎn)。我國應(yīng)該建立一個什么樣的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系呢？這是本文要討論的問題。

一、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本理論和方法

（一）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的基本問題

巨災(zāi)是指發(fā)生概率低但導(dǎo)致?lián)p失嚴(yán)重的事件，包括自然災(zāi)害（如地震、洪水和颶風(fēng)等）和人為災(zāi)禍。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是由政府主導(dǎo)，企業(yè)、家庭/個人和社會共同參與，與整個國家經(jīng)濟(jì)和社會長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合的社會管理過程。它的功能是評估會影響經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛在巨災(zāi)損失，并把巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理到社會可接受的水平，從而保證國家經(jīng)濟(jì)和社會的長期穩(wěn)定發(fā)展。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是一個過程，貫穿與一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中；是由政府、企業(yè)、家庭/個人和社會共同參與，特別強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用；是屬于國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的活動；被用于評估潛在的巨災(zāi)損失，并將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍內(nèi)；有助于幫助政府實(shí)現(xiàn)其社會管理的目標(biāo)。

由于巨災(zāi)具有發(fā)生概率低、損失及其嚴(yán)重的特點(diǎn)，人們往往對此準(zhǔn)備不足，在巨災(zāi)來臨時措手不及。在經(jīng)歷了多次巨災(zāi)后，研究建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的問題終于被很多國家提到了日程上來。2008年5月12日，我國四川省汶川縣發(fā)生了特大地震災(zāi)害，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8000多億元。2010年4月14日，我國青海省玉樹縣發(fā)生了7.1級地震。這兩次特大災(zāi)害暴露了我國在巨災(zāi)管理體系方面的明顯不足，也充分揭示了建立國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的必要性。我國幅員遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)，而我國現(xiàn)行的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理措施主要是以災(zāi)后政府救濟(jì)為主。政府的財(cái)政預(yù)算每年都會拿出一部分資金作為自然災(zāi)害的救濟(jì)準(zhǔn)備金，然而，當(dāng)特大災(zāi)害來臨時，這點(diǎn)準(zhǔn)備金實(shí)在是杯水車薪。雖然政府可以進(jìn)行財(cái)政緊急撥款，但這畢竟會打亂政府原有的財(cái)政計(jì)劃，造成極大的機(jī)會成本。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的時機(jī)已經(jīng)相對成熟。與其繼續(xù)臨渴掘井，不如未雨綢繆，逐步建立一個國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使我國在巨災(zāi)來臨時也能從容應(yīng)對。

實(shí)施巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)力求實(shí)現(xiàn)三類目標(biāo)：基本經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：為遭受巨災(zāi)損失的人民提供及時、基本的經(jīng)濟(jì)保障。保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和政府財(cái)政的穩(wěn)健?；旧鐣繕?biāo)：提高全社會對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的感知和采取積極的防損減災(zāi)行動；減少巨災(zāi)給社會成員帶來的身體和心理傷害?；菊文繕?biāo)：減少巨災(zāi)可能帶來的政治上的不穩(wěn)定因素，維持社會的穩(wěn)定。

實(shí)施巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，必須遵循以下基本原則：政府主導(dǎo)的原則：由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是一種社會風(fēng)險(xiǎn)，需要整合政府、企業(yè)、家庭/個人以及社會的力量進(jìn)行管理，只有政府才能擔(dān)當(dāng)起指揮和協(xié)調(diào)這一體系的角色。災(zāi)前準(zhǔn)備和災(zāi)后應(yīng)對結(jié)合的原則：應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最佳時期并不是巨災(zāi)發(fā)生之后，而是在巨災(zāi)發(fā)生之前。在巨災(zāi)發(fā)生之前，一定要建立一套完整的應(yīng)對步驟，這樣才能保證在巨災(zāi)發(fā)生后救援和恢復(fù)重建的工作能夠有條不紊地進(jìn)行。共同參與的原則：指政府、企業(yè)和家庭/個人共同有序承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則。所謂有序是指：能由家庭/個人或企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就由家庭/個人或企業(yè)來承擔(dān)；能由地方政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就不要由中央政府來承擔(dān)。

（二）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的整合框架

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的參與主體主要包括：政府、企業(yè)、家庭/個人及社會。政府的作用和責(zé)任：政府在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中起到主導(dǎo)的作用，負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的各個部分。家庭/個人、企業(yè)的作用和責(zé)任：個人和家庭以及一般的企業(yè)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)面前要有主動的自我保護(hù)意識，積極了解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)信息和應(yīng)對方法，主動通過購買保險(xiǎn)，購買防災(zāi)性能高的住宅和辦公樓、廠房等方式進(jìn)行自我保護(hù)。對于保險(xiǎn)公司來說，還有責(zé)任宣傳推廣和提供巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品。社會的作用和責(zé)任：加強(qiáng)社會對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，在巨災(zāi)發(fā)生后為災(zāi)區(qū)捐助。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理包括以下幾個基本要素：巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)性建設(shè)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)設(shè)定、對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的感知和評估、選擇管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的策略和方法、實(shí)施所選擇的策略和方法、保證和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的信息能得到及時有效的溝通以及檢查實(shí)施效果并不斷改善。

在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的定義部分提出，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理是一個貫穿于國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程，這體現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的連續(xù)性。如果以巨災(zāi)事件為中心，則巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理可以分為災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后三個部分。災(zāi)前的管理主要集中在防損減災(zāi)體系，旨在通過科學(xué)研究與預(yù)測，社會心理研究，教育、演習(xí)、溝通，設(shè)定建筑標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)使用限制等方式，減小巨災(zāi)可能造成的損失的嚴(yán)重程度。災(zāi)中主要是指災(zāi)難發(fā)生時和災(zāi)難發(fā)生后很短的時間內(nèi)。災(zāi)中的管理主要由應(yīng)急管理體系負(fù)責(zé)，包括災(zāi)難發(fā)生后短時間內(nèi)的緊急救援工作。這段時間也需要損失融資體系的資金支持。災(zāi)后指的是在災(zāi)難發(fā)生且救援工作基本結(jié)束后的一段時間內(nèi)。這段時間主要進(jìn)行恢復(fù)重建工作?；謴?fù)重建的資金來源主要來自損失融資體系。而指揮協(xié)調(diào)體系則貫穿于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的過程當(dāng)中，計(jì)劃指揮協(xié)調(diào)各方面的資源，保證巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理有條不紊地進(jìn)行。參與這三個階段的分體系主要有指揮協(xié)調(diào)體系、防損減災(zāi)體系、應(yīng)急管理體系、恢復(fù)重建體系、損失融資體系等。對于各分體系的具體職能本文簡單介紹一下?lián)p失融資體系。

巨災(zāi)損失融資是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的重要措施，其主要作用是提供災(zāi)后損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及恢復(fù)重建所需資金的來源。在中國建立一個穩(wěn)健的、高效的、可持續(xù)的、多元化的巨災(zāi)損失融資體系，是應(yīng)對巨災(zāi)的重要措施。具體構(gòu)成包括：政府財(cái)政、企業(yè)和家庭/個人、資本市場和保險(xiǎn)市場。損失融資體系將設(shè)計(jì)并實(shí)施巨災(zāi)損失融資機(jī)制，充分發(fā)揮以上每一部分的作用，并將適當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向國際資本市場和保險(xiǎn)市場轉(zhuǎn)移。

（三）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方式

損失控制是指通過降低損失頻率和（或者）減小損失程度來減小期望損失成本的各種行為。損失控制的主要方式是防損和減損，防損是指為了降低損失頻率而采取的手段；減損是指為了影響損失程度而采取的手段。對于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)來說，通過人為因素降低巨災(zāi)的發(fā)生頻率比較困難，因此減損在巨災(zāi)損失控制中起到較重要的作用。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)相對于普通風(fēng)險(xiǎn)來說，損失控制顯得更加重要。對于普通風(fēng)險(xiǎn)來說，需要在損失控制成本和未來損失之間找到一個平衡點(diǎn)。這個平衡是在對未來損失的預(yù)測基礎(chǔ)上確定的。損失控制的成本如果較高，可能大部分風(fēng)險(xiǎn)將被自留。然而，對于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)來說，未來損失的程度難以測量。巨災(zāi)一旦發(fā)生，所造成的損失將極其嚴(yán)重。正因?yàn)槿绱?，就更要?qiáng)調(diào)損失控制的重要性。巨災(zāi)損失控制是一個需要地質(zhì)學(xué)科、氣象學(xué)科、工程學(xué)科和社會學(xué)科等共同解決的問題。

損失融資是指通過獲取資金來支付或補(bǔ)償損失的辦法。巨災(zāi)損失融資就是通過獲取資金來進(jìn)行災(zāi)后短時間內(nèi)救助和恢復(fù)重建的辦法。巨災(zāi)在某一特定時間和地點(diǎn)發(fā)生是一個偶然事件，但對于整個國家來說，在足夠長的時間內(nèi)，發(fā)生巨災(zāi)卻是一個必然事件。而巨災(zāi)一旦發(fā)生，將會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大的沖擊。巨災(zāi)損失融資是緩沖巨災(zāi)帶來的對經(jīng)濟(jì)的沖擊，將損失在時間跨度上進(jìn)行分?jǐn)偟闹匾绞?。一般來說，通常的損失融資方式主要有：自留、購買保險(xiǎn)合同、對沖及其他合約化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由于其特殊性，不能完全應(yīng)用傳統(tǒng)的損失融資方式。對一個國家來說，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)屬于一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于巨災(zāi)造成的損失極其巨大，并且十分難以預(yù)測，因此傳統(tǒng)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力相當(dāng)有限。因此保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)積極將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)向資本市場轉(zhuǎn)移。而目前出現(xiàn)巨災(zāi)債券和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)連結(jié)型證券正是向資本市場轉(zhuǎn)移的好例子。同時，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和資本市場上現(xiàn)存的風(fēng)險(xiǎn)是獨(dú)立的，更增添了其在資本市場上的優(yōu)勢。對于一個個體來說，巨災(zāi)損失融資的主要方式包括：自留、社會救助、保險(xiǎn)、社會福利。

二、巨災(zāi)損失融資體系

（一）巨災(zāi)損失融資體系的構(gòu)成

巨災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失可以以下列四種形式獲得補(bǔ)償：自留、政府救濟(jì)和社會捐助、巨災(zāi)保險(xiǎn)、社會福利。自留是指受災(zāi)地區(qū)民眾和企業(yè)依靠自己的經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)的部分或全部損失。政府救濟(jì)和社會捐助包括災(zāi)害發(fā)生后政府開展的緊急救援工作，通過財(cái)政撥款和匯集社會捐助，為災(zāi)區(qū)提供臨時性救災(zāi)物資、食品和住所等。巨災(zāi)保險(xiǎn)是指通過建立巨災(zāi)保險(xiǎn)計(jì)劃，由保險(xiǎn)人根據(jù)巨災(zāi)保險(xiǎn)合約，對被保險(xiǎn)人在巨災(zāi)中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)損失，在保險(xiǎn)合約約定的范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。社會福利是指在災(zāi)害發(fā)生后，政府重新規(guī)劃災(zāi)區(qū)的重建，并直接對受損的文教衛(wèi)體、公用基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行維修或重建，以及對災(zāi)區(qū)孤兒和孤寡老人撫養(yǎng)等。不難看出，災(zāi)后救助、巨災(zāi)保險(xiǎn)和社會福利等都屬于來自受災(zāi)民眾和企業(yè)外部的資金補(bǔ)償，屬于外部損失融資。本文下面將主要討論這種來自外部的損失融資方式。

在三種可能的外部損失融資方式中，災(zāi)后救助和社會福利在中國可謂源遠(yuǎn)流長，過去是并且將來仍然是解決受災(zāi)民眾和企業(yè)災(zāi)后臨時救助、恢復(fù)重建問題的重要甚至是主要融資來源，而巨災(zāi)保險(xiǎn)在我國還很少得到利用。［1］事實(shí)上，我國現(xiàn)行的災(zāi)后救助體系和社會福利體系，在一定程度上承擔(dān)了本應(yīng)由巨災(zāi)保險(xiǎn)體系承擔(dān)的損失融資責(zé)任?？傮w而言，上述三種損失融資方式應(yīng)該是相互補(bǔ)充，合理配置，既能對受災(zāi)地區(qū)提供及時、必要的救助，又不至于給政府財(cái)政和社會各界造成過大的負(fù)擔(dān)，并有助于社會公平性的建立。因此，有必要認(rèn)真研究這三種方式，特別是社會救助和巨災(zāi)保險(xiǎn)之間的相互關(guān)系，如何以更加有效的方式合理緩解巨災(zāi)帶來的經(jīng)濟(jì)損失，這是本文討論的核心問題。

（二）巨災(zāi)損失融資體系的建設(shè)目標(biāo)

建立國家巨災(zāi)損失融資體系的基本目標(biāo)是：在災(zāi)害發(fā)生后，能夠有充足的資金進(jìn)行災(zāi)后臨時救助，保證受災(zāi)民眾的基本生活需要。高級目標(biāo)是：能夠在巨災(zāi)發(fā)生后對受災(zāi)居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，通過這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支持災(zāi)區(qū)的恢復(fù)建設(shè)。顯然，損失融資體系的基本目標(biāo)是由災(zāi)后救助體系實(shí)現(xiàn)的，即在災(zāi)害發(fā)生后，能夠有足夠的資金進(jìn)行災(zāi)后救援，保證受災(zāi)居民臨時的、基本的生活和生產(chǎn)活動的需要。

（三）巨災(zāi)損失融資體系的基本原則

巨災(zāi)損失融資體系的建立應(yīng)遵循下列原則：

1.充足性：能夠?yàn)榫逓?zāi)后的緊急救援、災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建提供較為充足的資金。

2.可持續(xù)性：能夠在長期內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定，不會出現(xiàn)較大資金缺口。這就要求做好巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分析工作，構(gòu)建更加精準(zhǔn)的巨災(zāi)損失預(yù)測模型，并能將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金進(jìn)行長期積累。

3.成本可接受性：對于整個社會和政府來說，建設(shè)和管理巨災(zāi)損失融資體系的成本是可以接受的。

4.廣泛性：該損失融資體系可以在災(zāi)難來臨時給予所有人經(jīng)濟(jì)上的幫助。

另外，在建立巨災(zāi)損失融資體系時，還要注意以下三個問題：

1.損失融資體系的建設(shè)和管理要有助于促進(jìn)防損減災(zāi)措施的實(shí)施，要激勵居民主動減災(zāi)，如鼓勵對房屋和基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用有更加助于抗災(zāi)的方式去建造等。

2.損失融資體系的建設(shè)和管理應(yīng)充分利用保險(xiǎn)市場和資本市場分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失。

3.損失融資體系的建設(shè)和管理應(yīng)符合我國現(xiàn)行的文化傳統(tǒng)、道德觀念，以及國民對政府的預(yù)期。

三、建立中國巨災(zāi)損失融資體系的構(gòu)想

在達(dá)到損失融資體系的基本目標(biāo)方面：損失融資體系的基本目標(biāo)是在災(zāi)難發(fā)生后，能夠有足夠的資金進(jìn)行災(zāi)后的救援，保證受災(zāi)居民的基本生活需要。而巨災(zāi)應(yīng)急基金就是專門為緊急救援提供的資金，這個基金由政府財(cái)政支持，在基金不足時，也可以由政府財(cái)政承擔(dān)資金缺口，因此資金的充足可以保證。

在具有可持續(xù)性方面：巨災(zāi)應(yīng)急基金在建立初期的幾年，如果發(fā)生巨災(zāi)，則出現(xiàn)資金缺口的可能行比較大。隨著資金的累積，出現(xiàn)資金缺口的可能性會變得很小。而由于這個基金是由政府財(cái)政支持的，因此即使出現(xiàn)資金缺口也問題不大。而在商業(yè)保險(xiǎn)方面，由于采取的是完全反映風(fēng)險(xiǎn)水平的費(fèi)率，政府不會對費(fèi)率進(jìn)行不必要的壓制，因此商業(yè)保險(xiǎn)市場的可持續(xù)性是很好的。［2］不過，商業(yè)保險(xiǎn)市場的可持續(xù)性還很大依賴于風(fēng)險(xiǎn)評估和測量的準(zhǔn)確程度。因此，只要能夠相對準(zhǔn)確地對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和測量，這一構(gòu)想體系可有較好的可持續(xù)性前景。

在成本可以接受方面：政府在災(zāi)后提供的基本保障的巨災(zāi)應(yīng)急基金來自于財(cái)政撥款的累積。對于較低保額的保險(xiǎn)的保費(fèi)的補(bǔ)貼也是通過財(cái)政支出。這部分來自于稅收，而由于稅收來自于全國，因此分?jǐn)偟矫總€納稅人的部分很少。雖然處于風(fēng)險(xiǎn)較高的地域的居民似乎應(yīng)該為巨災(zāi)應(yīng)急基金貢獻(xiàn)更多的資金，但是本著“一方有難，八方支援”的想法，把這部分分?jǐn)偟饺珖呛侠淼?。也可以在巨?zāi)風(fēng)險(xiǎn)較高而且比較富裕的地方加收少量的巨災(zāi)附加稅，以促進(jìn)基金的迅速累積。而在保險(xiǎn)方面，保險(xiǎn)的費(fèi)率相對可能會比較高，但是投保人可以根據(jù)自身需要選擇保險(xiǎn)金額（或共保比例），并且可以選擇由政府全部補(bǔ)貼的最低保額，因此在成本上還是可以接受的。

在覆蓋率方面：政府的巨災(zāi)應(yīng)急基金和最低保額的保險(xiǎn)可以覆蓋到所有人。而現(xiàn)在隨著房價(jià)的增長，在城市范圍內(nèi)，房主都應(yīng)該部分或者全部為房子購買保險(xiǎn)。而對于貸款買房的人來說，銀行應(yīng)該要求貸款人購買保險(xiǎn)。這部分保費(fèi)可以由銀行和貸款人按照一定比例共同承擔(dān)。

在鼓勵防損減災(zāi)的措施推廣方面：商業(yè)保險(xiǎn)公司在提供巨災(zāi)保險(xiǎn)的時候，可以根據(jù)房屋抗災(zāi)性能規(guī)定費(fèi)率，并且，應(yīng)該由政府推出抗災(zāi)的建筑標(biāo)準(zhǔn)。

在充分利用保險(xiǎn)和資本市場方面：由保險(xiǎn)市場負(fù)責(zé)從基本保障到較充分保障之間的部分。保險(xiǎn)市場應(yīng)該利用巨災(zāi)證券和巨災(zāi)衍生品等把風(fēng)險(xiǎn)在資本市場上分散。同時，如果出現(xiàn)了特大災(zāi)難，巨災(zāi)應(yīng)急基金積累不足，巨災(zāi)基金也可由國家擔(dān)保，向市場上發(fā)售巨災(zāi)證券。

在符合文化傳統(tǒng)和國民對政府的預(yù)期方面：這一體系符合了“一方有難，八方支援”的文化傳統(tǒng)。巨災(zāi)發(fā)生后的捐款也可由巨災(zāi)應(yīng)急基金統(tǒng)一調(diào)配。同時，符合國民對政府會救助所有受災(zāi)民眾的預(yù)期。

四、建立巨災(zāi)應(yīng)急基金的初步探討

為了達(dá)到巨災(zāi)損失融資體系的基本目標(biāo)，即在災(zāi)難發(fā)生后，能夠有足夠的資金進(jìn)行災(zāi)后救援，保證受災(zāi)居民的基本生活需要，目前，在我國，救災(zāi)的資金主要由財(cái)政預(yù)算預(yù)撥。如果財(cái)政預(yù)算沒有用完，則將這部分預(yù)算收回，第二年再重新?lián)芸?；如果發(fā)生了較大的災(zāi)難，預(yù)算不足時，則再從財(cái)政的其他部分緊急調(diào)撥資金。而如果建立一個巨災(zāi)應(yīng)急基金，由政府每年撥款投入基金中，進(jìn)行基金累積，若在基金累積的早期發(fā)生了較大的災(zāi)難，則不足部分依然由政府補(bǔ)充。這兩種方式都是由政府撥款，并沒有本質(zhì)的區(qū)別。因此，這兩種方式其實(shí)是政府為巨災(zāi)建立內(nèi)部準(zhǔn)備金的兩種不同方式。所以說，巨災(zāi)應(yīng)急基金的建立是必要的。

（一）巨災(zāi)應(yīng)急基金的征集和管理

巨災(zāi)應(yīng)急基金由政府從財(cái)政中撥款，投入基金中，也可適當(dāng)向風(fēng)險(xiǎn)較多區(qū)域且經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)征收巨災(zāi)附加稅。

巨災(zāi)應(yīng)急基金的管理具有以下幾個特點(diǎn)：

1.如果國家成立巨災(zāi)應(yīng)急基金，對其投資政策一定會有特殊的規(guī)定。

2.巨災(zāi)應(yīng)急基金的投資要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，并以社會效益為重。有些投資項(xiàng)目有損社會公眾的利益，即使投資收益率很高，巨災(zāi)應(yīng)急基金也不能投資。

3.投資收益免征所得稅。

（二）巨災(zāi)應(yīng)急基金的投資應(yīng)當(dāng)遵循的原則

1.安全性原則。巨災(zāi)應(yīng)急基金的根本社會政策目標(biāo)是在巨災(zāi)發(fā)生后能提供足夠的資金進(jìn)行災(zāi)后緊急救援。如果投資風(fēng)險(xiǎn)過大，有可能無法獲得預(yù)期的投資收益率，甚至可能危及巨災(zāi)救援的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.流動性原則。是指一旦巨災(zāi)發(fā)生，巨災(zāi)應(yīng)急基金可以及時提供救助需要的資金。

3.盈利性原則。是指在符合安全性原則的條件下追求投資收益最大化。

本文提出了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論框架，包括巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的定義、目標(biāo)、基本原則、參與主體、要素以及方法等。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要方法包括巨災(zāi)損失控制和巨災(zāi)損失融資。本文著重探討了巨災(zāi)損失融資的構(gòu)成、目標(biāo)、原則以及一個巨災(zāi)損失融資體系的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

同時，本文提出了我國建立巨災(zāi)損失融資體系的構(gòu)想，以及對此構(gòu)想中提出的巨災(zāi)應(yīng)急基金的建立進(jìn)行了初步探討。我們發(fā)現(xiàn)巨災(zāi)應(yīng)急基金的建立相對于政府財(cái)政救災(zāi)預(yù)算的方式有更好的資金充足性，可以更好地緩解巨災(zāi)給政府帶來的財(cái)政壓力，增強(qiáng)政府財(cái)政的穩(wěn)定性。

：

［1］劉新立.中國巨災(zāi)綜合風(fēng)險(xiǎn)管理中保險(xiǎn)的角色［J］.保險(xiǎn)研究，2008，（7）.

［2］謝世清.對建立我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的思考［J］.中國金融，2008，（15）：52-54.