符曉薇

(廣東商學(xué)院 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510320)

一、前言

2010年9月16日，在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，胡錦濤主席出席開(kāi)幕式并發(fā)表題為《深化交流合作 實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)》的致辭中認(rèn)為，“實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，為推進(jìn)貿(mào)易和投資自由化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)，這是亞太經(jīng)合組織各成員需要共同研究和著力解決的重大課題?！?/p>

“包容性增長(zhǎng)”這一概念，是由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年首次提出的。其最基本的含義是通過(guò)尋求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的方式，達(dá)到公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，它涉及效率與公平關(guān)系問(wèn)題。

效率與公平的關(guān)系問(wèn)題，一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題之一，如何處理二者的關(guān)系，是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是官方關(guān)注的焦點(diǎn)。要辨清二者的關(guān)系，就要理清兩個(gè)資源——經(jīng)濟(jì)資源和政治資源——分配的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的主要問(wèn)題，其中心價(jià)值為效率;政治資源的公平配置，是社會(huì)領(lǐng)域中的主要問(wèn)題，其中心價(jià)值是平等。經(jīng)濟(jì)資源的合理有效配置，相關(guān)文獻(xiàn)浩如煙海，各個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者從各自的角度進(jìn)行了充分的闡述。對(duì)政治資源的公平配置這一問(wèn)題，進(jìn)行詳細(xì)論述的學(xué)者并不多。

但從實(shí)踐角度看，過(guò)去改革開(kāi)放三十多年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，與政治資源的配置有很大關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，為了迅速滿足不斷提高人民物質(zhì)文化生活的需要，我國(guó)實(shí)施了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策制定原則，政治資源的分配主要服從于經(jīng)濟(jì)資源的分配，強(qiáng)調(diào)政治資源的集中，從而極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，但也由此出現(xiàn)了貧富差距拉大等負(fù)面效應(yīng)。這些負(fù)面效應(yīng)對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定以及執(zhí)政黨的執(zhí)政地位都造成了極大的沖擊。這就要求重新審視效率與公平的關(guān)系?！鞍菪栽鲩L(zhǎng)”就是對(duì)這一關(guān)系重新思考后的重大突破。未來(lái)中國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，公平合理分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)，政治資源的使用與配置將是關(guān)鍵。

在我國(guó)最早提出政治資源的學(xué)者王滬寧明確指出，“政治資源的積聚和運(yùn)用是現(xiàn)代化能否成功關(guān)鍵之所在，應(yīng)該保護(hù)和開(kāi)發(fā)盡可能大的政治資源來(lái)推動(dòng)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！盵1]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和實(shí)力的增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)以人為本，建立和諧社會(huì)，成為國(guó)家建設(shè)的新的戰(zhàn)略目標(biāo)。只有對(duì)政治資源合理使用和開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，才能實(shí)現(xiàn)胡錦濤主席提出的“讓經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及所有國(guó)家和地區(qū)、惠及所有人群，在可持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”這一宏偉目標(biāo)和藍(lán)圖。

二、政治資源的概念及其分類

(一)相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政治資源這個(gè)術(shù)語(yǔ)最早出現(xiàn)于上個(gè)世紀(jì)40年代的西方企業(yè)管理領(lǐng)域，但真正規(guī)范化的使用是由西方行為主義政治學(xué)界推動(dòng)的。行為主義把個(gè)體作為分析研究政治問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，著重于從個(gè)體的政治角度分析政治問(wèn)題，比如，美國(guó)學(xué)者加布里埃爾·A·阿爾蒙德在《比較政治學(xué):體系、過(guò)程和政策》一書中，把政治資源定義為“支持候選人的公民的投票，議員的投票，文官集團(tuán)的支持以及在錄用和決策中可能加以動(dòng)用的武裝力量等?！盵2]美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾就認(rèn)為，“政治資源是一個(gè)人可用于影響他人行為的手段。因而政治資源包括金錢、信息、食物、武力威脅、職業(yè)、友誼、社會(huì)地位、立法權(quán)、投票以及形形色色的其他東西?！盵3]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政治資源概念的認(rèn)識(shí)也互有不同。我國(guó)學(xué)者王滬寧最早使用政治資源一詞對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的發(fā)育和權(quán)威的基礎(chǔ)以及中央與地方關(guān)系進(jìn)行分析。他認(rèn)為，政治資源的積聚和運(yùn)用是現(xiàn)代化能否成功關(guān)鍵之所在，應(yīng)該保護(hù)和開(kāi)發(fā)盡可能大的政治資源來(lái)推動(dòng)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[1]在《中國(guó)大百科全書》(政治學(xué)卷)中，把政治資源定義為“政治行為主體可用于影響他人行為的手段。”[4]國(guó)內(nèi)有研究者從資源的角度認(rèn)為，政治資源是維持政治共同體存在和發(fā)展的基礎(chǔ)、力量與源泉，它同任何物質(zhì)資源一樣，都在一定的環(huán)境中生長(zhǎng)、積累、消耗、再生長(zhǎng)，從而維持著政治共同體的延續(xù)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的脫落都將導(dǎo)致政治共同體失去其存在的理由。[5]而有的學(xué)者則持“總和說(shuō)”的觀點(diǎn)，比如，陳文新認(rèn)為“政治資源是指能夠使政治行為主體對(duì)政治客體發(fā)生作用，從而影響政治變遷、維護(hù)政治穩(wěn)定、推動(dòng)政治發(fā)展的實(shí)體性與規(guī)范性因素的總和?！盵6]嚴(yán)向遠(yuǎn)認(rèn)為，“政治資源是指政治主體憑借一定的權(quán)力和地位，為達(dá)到既定的政治目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)一定的政治價(jià)值而在政治過(guò)程中所運(yùn)用的政治手段和政治財(cái)富等一切條件的總和。”[7]

(二)政治資源的本質(zhì)

這些觀點(diǎn)從不同角度對(duì)政治資源的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了表述，但不管這些觀點(diǎn)如何表達(dá)，其本質(zhì)基本是一樣的，那就是:政治資源是政治主體實(shí)現(xiàn)其利益的工具。政治資源本身沒(méi)有價(jià)值取向，在不同形式的國(guó)家結(jié)構(gòu)和歷史條件下，具有不同的價(jià)值，是公共價(jià)值理性和工具理性相結(jié)合的產(chǎn)物。在我國(guó)社會(huì)主義條件下，政治資源就是為全體人民所擁有，實(shí)現(xiàn)全體人民根本利益的工具。

(三)政治資源的分類

我國(guó)學(xué)者對(duì)政治資源的分類有幾種觀點(diǎn):有學(xué)者認(rèn)為，“從政治資源的表現(xiàn)形態(tài)來(lái)看，可以把政治資源分為實(shí)體性政治資源和規(guī)范性政治資源兩個(gè)主要部分，而實(shí)體性政治資源又可分為政治實(shí)體部分和經(jīng)濟(jì)實(shí)體部分資源。規(guī)范性政治資源主要是規(guī)定政治實(shí)體性質(zhì)、地位、作用、相互關(guān)系、運(yùn)行程序、運(yùn)行方式等的制度規(guī)范和意識(shí)形態(tài)，規(guī)范性政治資源是政治資源體系不可缺少的重要組成部分，它關(guān)系到實(shí)體性政治資源的順利運(yùn)行和預(yù)定的政治目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)?！盵6]也有學(xué)者提出，將政治資源劃分為硬性資源與軟性資源、長(zhǎng)期資源和瞬時(shí)資源、國(guó)內(nèi)資源與國(guó)外資源。[8]但這些“二分法”的分類方法，都與我國(guó)首次提出政治資源的學(xué)者王滬寧先生的分類方法，較為接近。王滬寧先生將政治資源分為物質(zhì)性資源和非物質(zhì)性資源。[1]但他并沒(méi)有對(duì)這一分類進(jìn)行進(jìn)一步的闡述。王邦佐先生對(duì)這一分類進(jìn)行了進(jìn)一步闡述，認(rèn)為，“物質(zhì)性政治資源主要包括稅收、國(guó)有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)、外貿(mào)經(jīng)濟(jì)等，非物質(zhì)性政治資源主要包括制度、體制、政策、價(jià)值觀念、民眾的政治心理等?！盵9]

三、政治資源的分配

雖然政治資源是與經(jīng)濟(jì)資源相對(duì)而言的，但政治資源的分配與經(jīng)濟(jì)資源的分配完全不同。戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治體系的本質(zhì)特征就是能夠?qū)τ袃r(jià)值的東西進(jìn)行權(quán)威性分配。[10]而政治資源的本質(zhì)就是政治主體獲取利益的手段。政治體系總要對(duì)政治資源進(jìn)行分配，以此來(lái)獲得足夠的合法性資源，以維持政治主體的政治統(tǒng)治。正如王滬寧先生在其論文《市場(chǎng)發(fā)育和權(quán)威基礎(chǔ):保護(hù)和開(kāi)發(fā)政治資源》中指出的，“在一個(gè)超大社會(huì)中，政治體系的力量和權(quán)威很大程度上依賴于自己所能掌握和分配的資源。政治體系掌握一定量或者說(shuō)相當(dāng)量的資源，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和政治發(fā)展的目標(biāo)分配，是大國(guó)發(fā)展的必然，也是大國(guó)保持政治一體化的必要條件。在中國(guó)這樣的超大社會(huì)和發(fā)展中社會(huì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，政治體系必須掌握和分配必要量的資源?！盵1]

(一)政治資源分配原則

政治主體在對(duì)政治資源進(jìn)行分配時(shí)，要遵循的總的原則是公平原則。這是分配政策資源總的原則和最高標(biāo)準(zhǔn)。在這一點(diǎn)上，羅爾斯的正義理論給我們提供了很好的啟示。他認(rèn)為，正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。[11]這包括兩個(gè)方面，第一個(gè)是平等自由原則，每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利;[11]第二個(gè)原則是公正平等原則和差別原則的結(jié)合，這是因?yàn)?，“機(jī)會(huì)的平等僅意味著一種使較不利者在個(gè)人對(duì)實(shí)力和社會(huì)地位的追求中落伍的平等機(jī)會(huì)”，[11]因此，必須補(bǔ)充以差別原則，即“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益”。[11]差別原則體現(xiàn)了補(bǔ)償原則的要求?！把a(bǔ)償原則認(rèn)為，為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們。這個(gè)觀念就是要按平等的方向補(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜。遵循這一原則，較大的資源可能要花費(fèi)在智力較差而非較高的人們身上，至少在某一階段，比方說(shuō)早期學(xué)校教育期間是這樣?！盵11]他指出:“一個(gè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)努力避免使那些狀況較好者對(duì)較差者福利的邊際貢獻(xiàn)是一負(fù)數(shù)。它只應(yīng)當(dāng)按照貢獻(xiàn)曲線的上升部分運(yùn)行(當(dāng)然包括最大值)?！挥性谇€的上升段才能使互利的標(biāo)準(zhǔn)總是得到滿足。而且，這自然地達(dá)到了社會(huì)各種利益的和諧，代表人不是在犧牲對(duì)方利益的情況下獲利，因?yàn)橹挥谢セ莸睦娌疟辉试S?！瓋蓚€(gè)正義原則的一致實(shí)現(xiàn)傾向于把這條曲線提高到接近于利益的完善和諧的理想。一旦一個(gè)社會(huì)越過(guò)了最大值，它就沿著曲線的下降部分運(yùn)行，利益的和諧不復(fù)存在，當(dāng)較有利者有所得時(shí)，較不利者則有所失，反之亦然?！盵11]羅爾斯認(rèn)為，根據(jù)這兩個(gè)原則分配的資源才是最優(yōu)的，建立起來(lái)的社會(huì)制度才是正義的，也是公平的。

雖然這是理想狀態(tài)的公平原則，卻仍對(duì)本文討論的中央政策適用性問(wèn)題以很大的啟發(fā)。首先，在實(shí)際的政治生活中，政策資源的分配狀況反映了一個(gè)社會(huì)各政治主體間的關(guān)系及其在政治體系中力量的對(duì)比。也就是說(shuō)，不同政策資源占有和流動(dòng)的格局，其實(shí)是一個(gè)國(guó)家政治權(quán)力格局的體現(xiàn)。中央政策的適用性就集中顯現(xiàn)了這一點(diǎn)。這就意味著，中央政策的適用只能無(wú)限趨向于理想狀態(tài)下的公平性。其次，中央政策本身就是對(duì)利益的分配和再分配，分配利益的過(guò)程其實(shí)是各種利益相互妥協(xié)的過(guò)程，各利益方都會(huì)盡量使各自的利益最大化和損失最小化，那么，在這種情況下，貢獻(xiàn)曲線會(huì)在上升階段運(yùn)行，互利的標(biāo)準(zhǔn)也得到了滿足。如果中央政策分配的利益只是實(shí)現(xiàn)了一方的利益，而另一方的利益完全受到損害，邊際貢獻(xiàn)為負(fù)數(shù)，那么，中央政府的權(quán)威就會(huì)受到影響，必須采取一些中央政策予以補(bǔ)償。否則，中央政策的適用不僅無(wú)法維護(hù)中央政府的權(quán)威，更可能會(huì)損害到中央政府的權(quán)威，繼而對(duì)中央政府政治統(tǒng)治的合法性造成損害。就我國(guó)而言，正如胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班開(kāi)班儀式上指出的，公平正義就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，適用中央政策必須遵守公平原則，才有可能實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。

(二)政治資源分配機(jī)制

政策資源的主要配置機(jī)制有兩種:立法與行政。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)是資源的基礎(chǔ)分配方式，效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要追求價(jià)值目標(biāo)，市場(chǎng)主要通過(guò)價(jià)格機(jī)制主導(dǎo)資源的流動(dòng)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)資源有效配置。但政治資源與經(jīng)濟(jì)資源不同。秩序是政治領(lǐng)域追求的主要價(jià)值目標(biāo)，由于政府擁有政治資源中最核心的資源——權(quán)力資源，政府因而在政治資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。

美國(guó)學(xué)者塞繆爾·亨廷頓曾指出，“組織是通向政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)”。[12]政黨是現(xiàn)代社會(huì)中最重要的社會(huì)組織之一，是代表特定階級(jí)和階層，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)階級(jí)或階層的政治主張和利益、意志，而采取共同的行動(dòng)以期取得或參與政權(quán)的政治組織。[13]不同的政黨制度下，政治資源的配置格局也是不同。比如，資產(chǎn)階級(jí)政黨制度主要是一黨制和多黨制(兩黨制是多黨制的特例)。在一黨制下，由執(zhí)政黨掌握并配置主要的政治資源，其他政黨在這一領(lǐng)域處于被弱化的狀態(tài)。在多黨制下，政治資源按照政黨在這一制度中力量的對(duì)比結(jié)果配置，聯(lián)合執(zhí)政的政黨掌握并配置主要的政治資源。但需要說(shuō)明的是，一黨制下，如果被弱化的其他政黨通過(guò)政治資源的積累和開(kāi)發(fā)，獲得了參政或者執(zhí)政的足夠的資源，那么，這一國(guó)家的政黨制度也隨之變?yōu)槎帱h制了。由此可以看出，政治資源的配置結(jié)果直接影響著整個(gè)國(guó)家的政黨政治制度。而且，這一配置結(jié)果不是靜止的，而是在不斷的博弈、各方力量的此消彼長(zhǎng)中不斷變化的。

總的來(lái)說(shuō)，政府主要通過(guò)立法和行政來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政治資源的配置。

1.行政立法

法律是一種行為規(guī)范，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，屬于上層建筑。它通過(guò)規(guī)定社會(huì)行為主體之間的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整各個(gè)社會(huì)行為主體間的關(guān)系，形成社會(huì)秩序。立法，是制定法律，是指由特定的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的程序，制定或者認(rèn)可反映統(tǒng)治階級(jí)意志，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的活動(dòng)。[14]一般來(lái)說(shuō)，立法是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施的。在廣義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)也屬于政府的范疇。雖然本文使用的政府概念為狹義上的政府，即行政機(jī)關(guān)，但這并不沖突。因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)除了本身有權(quán)制定行政法規(guī)外，還可以接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)的委托，制定相關(guān)法律和法規(guī)。比如，中國(guó)《立法法》第三章第五十六條就規(guī)定，“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(二)憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律?！斑@說(shuō)明，中國(guó)中央政府擁有部分立法權(quán)，是重要的立法機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)在憲法中也有體現(xiàn)。憲法是最重要的法律制度，是元規(guī)則，元制度。社會(huì)行為主體在憲法中的地位，決定了他們?cè)谡钨Y源配置中所獲得的比例。以中國(guó)為例?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二條第三款明確規(guī)定:”中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！钡谌龡l第三款規(guī)定:“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！睉椃ㄟ€明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位。這樣，人民、政府、執(zhí)政黨在憲法中都有了各自的法律地位，這為立法成為政治資源配置機(jī)制提供了合法性保障和依托。

中央政府通過(guò)立法機(jī)制對(duì)中央政策資源的配置，主要是從規(guī)范性的角度來(lái)實(shí)施的，具有一定的剛性。如果從利益配置的角度來(lái)看的話，國(guó)家利益反映的比較充分，集團(tuán)利益以及個(gè)體利益體現(xiàn)不明顯，對(duì)中央政策資源配置的總原則也體現(xiàn)得較為充分。但2010年原商務(wù)部條約法律司巡視員郭京毅案的曝光，則從一個(gè)側(cè)面顯示了立法機(jī)制對(duì)中央政策資源配置的關(guān)鍵作用。據(jù)公開(kāi)資料顯示，原商務(wù)部條約法律司巡視員郭京毅在《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》和《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》兩部法規(guī)的制定過(guò)程中，故意通過(guò)含糊性和難以操作性的條文為外商能夠逃避監(jiān)管進(jìn)入敏感行業(yè)留下漏洞。[15]這說(shuō)明，在中央政府對(duì)中央政策資源配置機(jī)制中，立法機(jī)制雖然只是從法律條文上對(duì)中央政策資源的配置進(jìn)行宏觀和剛性規(guī)定，但仍然有很大的操作空間，一旦被扭曲利用，造成的危害更為嚴(yán)重。

2.行政機(jī)制

行政機(jī)制是中央政府對(duì)中央政策資源進(jìn)行配置的最主要的一種機(jī)制。如果說(shuō)立法機(jī)制是從法律的規(guī)范性角度對(duì)中央政策資源進(jìn)行配置的話，行政機(jī)制則是從靈活性的角度進(jìn)行配置。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)制的配置效率要比立法機(jī)制的配置效率高。就某些具體問(wèn)題制定相應(yīng)的中央政策，主要是由中央政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在其擁有的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，明確性較強(qiáng)，突出的是效率;而立法機(jī)關(guān)對(duì)某些同類性質(zhì)的問(wèn)題制定統(tǒng)一的法律法規(guī)時(shí)，要根據(jù)《憲法》以及《立法法》以及相關(guān)法律的規(guī)定，嚴(yán)格遵守立法程序，強(qiáng)調(diào)程序性，且制定的法律法規(guī)不可能具有十分明確的特定性，而是具有一定的模糊性。行政機(jī)制的這些特點(diǎn)，符合政府處理國(guó)家具體問(wèn)題的要求，致使中央政府大量使用行政手段，對(duì)中央政策資源進(jìn)行配置。中央政府根據(jù)具體情況的不同，決定中央政策資源的配置對(duì)象、配置程度以及配置標(biāo)準(zhǔn)。在這些問(wèn)題上，中央政府擁有巨大的自由裁量權(quán)。這是為了提高行政效率所必須的。但另一方面，也有可能帶來(lái)尋租式腐敗。這一點(diǎn)下文還有進(jìn)一步分析。

除了立法和行政兩大正式配置機(jī)制之外，還存在著可以影響中央政策資源配置的非正式機(jī)制。在不同性質(zhì)的國(guó)家中，非正式機(jī)制存在的方式是不同的。在以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，這種非正式機(jī)制主要是以游說(shuō)政黨和政府為己任的利益集團(tuán)。利益集團(tuán)不是政黨，但他的發(fā)展是與政黨的活動(dòng)密不可分的。這里的利益集團(tuán)專指那些由于特定的利益而集合在一起，有組織地參與政府過(guò)程特別是意見(jiàn)表達(dá)功能的社會(huì)群體。[13]除了利益集團(tuán)之外，還存在著大量的非政府組織(或者稱為“第三部門”和“民間組織”)。這些社會(huì)組織的存在是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征，是公民社會(huì)的重要參考指標(biāo)。這些多重性質(zhì)的社會(huì)組織，通過(guò)提供相互控制的機(jī)制，來(lái)影響政治資源的配置。西方多元主義者就認(rèn)為，權(quán)力是由眾多代表不同利益的集團(tuán)之間無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)過(guò)程中的一個(gè)不可分割的組成部分。多元社會(huì)組織的存在，使得各種政治資源的擁有呈分散化狀態(tài)。[15]在我國(guó)，這種非正式配置機(jī)制則多體現(xiàn)在具有中國(guó)特色的私人關(guān)系上。楊龍教授在《我國(guó)政治資源的不平衡分布》中描述的這種非正式關(guān)系包括“老鄉(xiāng)、同學(xué)、老同事、老部下關(guān)系，中央領(lǐng)導(dǎo)人的故鄉(xiāng)或曾戰(zhàn)斗過(guò)的、工作過(guò)的地方，老革命根據(jù)地等”。[16]這種特殊的私人關(guān)系，在中央政策資源的配置中甚至具有決定性的作用，對(duì)一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)部門獲得中央政策資源的多少以及程度都有著重大的影響。典型的例子來(lái)自于毛澤東的故鄉(xiāng)——韶山。由于是毛澤東同志的故鄉(xiāng)，中央政府在行政區(qū)劃、人力、財(cái)力以及物資方面都給予了大力支持，使韶山這一縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)、文化、政治等各方面都有了巨大發(fā)展。這一例子也從側(cè)面反映了具有中國(guó)特色的私人關(guān)系這一非正式中央政策資源配置機(jī)制所具有的巨大能量。

政治資源是一個(gè)國(guó)家進(jìn)行利益分配的工具。在中國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)取得的經(jīng)濟(jì)財(cái)富，不應(yīng)該只由少數(shù)人享有，而應(yīng)該為最廣大的人民群眾共同享有，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)。這就要求通過(guò)建立合理的社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，按照政治資源分配的原則，把政治資源盡可能地公平分配給每一個(gè)社會(huì)成員，使每一個(gè)社會(huì)成員都有機(jī)會(huì)通過(guò)自己的努力，實(shí)現(xiàn)合理、有序的社會(huì)流動(dòng)，整合各種社會(huì)資源，有效地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性。在民主和法制的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)各個(gè)政治主體之間的利益關(guān)系，依法保障政治主體的合法利益，規(guī)范其利益行為;建立國(guó)家與政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的政治治理模式，推動(dòng)公民社會(huì)的建立，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展之間的平衡。最終實(shí)現(xiàn)胡錦濤主席提出的目標(biāo):“堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，不斷消除人民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果方面的障礙;堅(jiān)持以人為本，著力保障和改善民生，努力做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！?/p>

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