胡榮

近年來，關于法律監(jiān)督權的討論已然成為炙手可熱的話題，學界主要從中國古代御史制度、前蘇聯(lián)檢察制度及列寧法律監(jiān)督思想、中西檢察制度對比、法律規(guī)范本身疏漏等角度來論證在我國單獨設立法律監(jiān)督權的正當性，但從我國獨特的權力構造視角來詳細挖掘其依據(jù)卻不甚深入，筆者認為，正是我國議行合一的權力要素配置原則與作為政體的人民代表大會制度決定了在我國有必要單獨設立法律監(jiān)督權，下文將詳細闡述。

一、法律監(jiān)督的必然性及其模式

現(xiàn)代民主憲政國家都承認“國家的一切權力屬于人民”，人民是國家的主人，然而由于社會分工、人口地域及經濟文化等條件的限制，人民還不可能全部都直接參與公共事務的決策與管理，于是人民便把權力委托給國家行使，而國家本身是一個擬制的組織體，它最終要采用代議制民主的方式，通過選舉自己信賴的代表組成具體的機關來實現(xiàn)其目的。在這種間接民主制度下，由于各種利益集團的角逐與現(xiàn)實中的人追求自身利益最大化的特性，因而在對權力缺乏嚴密而有效的制約和監(jiān)督的社會環(huán)境中，當權力的具體行使者追求公共利益最大化的動力缺乏、道德自律壓力不足、公共利益與私人利益相沖突之時，國家機關和公職人員就有可能以人民委托給他們的權力來貪污受賄、濫用職權、玩忽職守，由此使公共權力發(fā)生異化，產生權力使用方向與權力所有者的意愿相背離的狀態(tài)。①參見王宗文：《權力制約與監(jiān)督研究》，遼寧人民出版社2005年版，第36頁。這種相背離狀態(tài)是間接民主制本身無法克服的矛盾，而解決這一矛盾的有效途徑就是對權力進行法律上的監(jiān)督與制約。

權力監(jiān)督本質上表現(xiàn)為不同主體之間的相互關系，在這種關系中，被監(jiān)督方固定為公權力主體，監(jiān)督方則為享有公權或私權的主體，因此可以從監(jiān)督主體角度將權力監(jiān)督劃分為“以權利制約權力的監(jiān)督”與“以權力制約權力的監(jiān)督”。“以權利制約權力的監(jiān)督”，主要是指社會個體通過合法的權利對抗公共權力的非法行使以達到制約和監(jiān)督權力之目的，它是社會對權力的外部監(jiān)督機制；而以權力制約權力的監(jiān)督，則是指把公共權力分解為若干權力板塊，然后將權力板塊交給不同權力主體來行使，各個權力主體之間既相互獨立又彼此掣肘，在權力間保持一種監(jiān)督態(tài)勢，從而達到防止權力被濫用的目的，它是一種權力內部的制約與監(jiān)督機制。②參見邢玲、高信奇：《公共權力制約的理論敘事——基于權力制約權力的視角》，載《中共南京市委黨校學報》，2008年第6期。應當說，“以權利制約權力的監(jiān)督”與“以權力制約權力的監(jiān)督”都是維護現(xiàn)代憲政國家運行所必不可少監(jiān)督與制衡機制，前者賦予社會個體一系列權利束，從而使其在應有的領地內構筑起權利柵欄以監(jiān)督與制約國家公權力這頭“利維旦”，從而使其在權力的軌道上正常運行，它主要是一種消極、被動的監(jiān)督模式。后者則給國家公權力套上轡勒、束之韅革、配置鞭鐙，使其不致肆意狂飆，是一種積極、主動的監(jiān)督模式。與前者相比，這種權力內部的主動監(jiān)督模式，是現(xiàn)代憲政制國家權力要素配置與權力結構運行的思想淵源與邏輯起點。

從歷史與現(xiàn)實實踐來考察，在權力制約權力的監(jiān)督模式下現(xiàn)代憲政國家的權力要素配置與權力結構的組織原則，也即政權組織形式主要有二：三權分立與議行合一。雖然這兩種政權組織形式都根據(jù)國家機關所發(fā)揮的功能而分設立法機構、行政機構和司法機構，但它們差異明顯。在三權分立模式下，立法機構、行政機構和司法機構是三個平行的、既平等又獨立的國家機構，三者權力構成一個平面上等邊三角形結構，三者權力沒有高下之分，不存在依附和從屬關系，處于相對獨立又相對分散的狀態(tài)。而議行合一模式下，立法權、監(jiān)督權和決定國家一切重大事務的權力由最高國家權力機關統(tǒng)一行使，行政機構、司法機構等其他國家機關由人民代表機關產生，各自對國家權力機關負責并受其監(jiān)督。其權力結構形成一個金字塔結構，最高國家權力機關高居頂端，其他機構分居其下，高居頂端的最高國家權力機關沒有與它平行或是可以相互牽制的機關。其基本精神主要是強調由人民選出的權力機關的神圣地位，堅持人民群眾通過自己選出的代表對國家事務擁有全權。①參見徐家良：《議行合一與三權分立：中美體制比較的意義》，《學術季刊》1995年第2期。這兩種權力要素配置原則的差異性決定了它們的法律監(jiān)督模式不同。三權分立模式下，立法機關、行政機構與司法機關三者地位平等、權能制衡，本身存在著雙向或多向的互相制約與監(jiān)督，是一種橫向交互式監(jiān)督方式；而議行合一模式下，各權力機構制約和監(jiān)督同級行政機構、同級司法機關，而同級機關互相間本身不存在交叉性的制約與監(jiān)督，是一種自上而下的縱向式監(jiān)督方式。

二、我國權力架構中單獨設立法律監(jiān)督權的必要性

我國實行人民當家作主的人民代表大會制度，這種制度是在共產黨領導下將“議行合一”的原則與我國國情相結合，與“群眾路線”相結合而形成的。②關于“我國人民代表大會是否是議行合一以及應否實行議行合一”的觀點一直存在爭議，但主流觀點持贊同態(tài)度，詳情參考：童之偉：《法學界對“議行合一”的反思與再評價》，《江海學刊》2003年第5期；徐振光：《關于“議行合一”組織原則的理論研究綜述》，《人大研究》，2006年第11期。這種制度采用民主集中原則建立了人民代表大會下的“一府兩院”的權力架構，其結構是一種金字塔式的一元二級結構，在這種權力結構當中，人民代表大會機構的非常設性及其任務的宏觀性、全局性、二級權力系統(tǒng)運行的獨立單向性與封閉性、法律監(jiān)督的專業(yè)性等，決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權非常必要。

第一，人民代表大會任務的宏觀性與全局性決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權的必要性。在我國，一切權力屬于人民，人民全體是主權的所有者，且具有法律上的不可限制性以及政治上的不可分割性，但由于我國人口眾多，領土遼闊，人民主權不能直接行使，只好通過代議制選舉代表組成人民代表大會會來行使國家權力。作為權力來源的人民代表大會屬于最高國家權力機關，其他國家機關都由人民代表大會產生并對它負責，人民代表大會在國家權力體系中處于上位層級，由其產生的諸種權力處于下位層級。①參見甄貞等：《法律監(jiān)督原論》，法律出版社2007年版，第137頁。全國人民代表大會作為權力來源的最高權力，固然是我國法律創(chuàng)制和實施活動的最高監(jiān)督機構，可以監(jiān)督其產生的權力，享有最高的法律監(jiān)督權，而且監(jiān)督權限是無限的，但全國人民代表大會作為統(tǒng)一的最高的國家權力機關，擁有廣泛的權力與職能，其主要使命是負責反映和集中人民的意愿，通過立法規(guī)范國家機關的權力界限，保證公民的合法權益，它擔負著討論決定國家重大事務的職責與繁重的立法任務，不可能把太多精力放在具體違法事件的糾正上，②參見湯唯、孫季萍：《法律監(jiān)督論綱》，北京大學出版社2001年版，第300頁。而作為其常設機構的人民代表大會常務委員會主要以不定期開會的形式工作，會期短，需要審議的議題很多，其本身并無暇實際行使這種對其他國家權力機關的監(jiān)督權，③參見上海市檢察官協(xié)會：《當代檢察理論研究》，上海交通大學出版社2006年版，第4頁。如果讓人大及其常務委員會來對執(zhí)法活動和違法案件進行具體的監(jiān)督，就有可能使國家權力機關陷入具體的案件審理之中而無法顧及其他更為重要的事情，分散抓國家大事的精力。④參見孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第77－78頁。這就決定了人民代表大會對于由它產生并對它負責的其他國家機關的監(jiān)督只能是一種宏觀性、全局性的監(jiān)督，而不可能對二級權力機關執(zhí)行憲法和法律的具體情況進行細化的、經常性的監(jiān)督，在這種情況下，國家機關在具體的日常事務活動必然處于沒有監(jiān)督的狀態(tài)，但按照權力運作的一般規(guī)律，缺乏監(jiān)督的權力必然導致權力的濫用。因而為有效督促各種權力依法正確行使，防止其擴張和濫用，在“議行合一”的人民代表大會政體系統(tǒng)中，就需要抽離出法律監(jiān)督權作為一種固定的權力形式，將其賦予某一特定的常設機構，使它專職承擔常規(guī)性的法律監(jiān)督職責，⑤參見樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第267頁。來檢查督促其他國家機關正確執(zhí)行全國人民代表大會制定的法律，以達到對國家權力運行監(jiān)督，防止權力的濫用，保證國家政治權力架構正常運行。

第二，人民代表大會機構的非常設性決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權的必要性。馬克思主義國家學說認為，人民是國家權力的擁有者，代表人民行使國家權力的人民代表大會在理論上擁有所有的國家權力，但由于執(zhí)行法律的行政權與對行為合法與否進行規(guī)范性判斷的審判權是一種經常性的權力，而人民代表大會只是一種定期性的非常設機構，為了解決這種矛盾，它不得不在人民代表大會下設置行政機關與司法機關等二級國家權力機關，將權力分別授予來具體行使，而人民代表大會本身只行使不具有經常性的立法權。在此種情況下，權力機關人民代表大會雖然是行政權與審判權的來源，行政機關與審判機關要對權力機關負責和受它監(jiān)督，但由于人民代表大會的非常設性，很難對經常性的、大量的行政活動與審判活動進行動態(tài)的有效監(jiān)督與制約。為了彌補這種監(jiān)督與制約的不足，就需要由人民代表大會在行政權與審判權之外設置一個經常性的法律監(jiān)督權，以使之與人民代表大會的定期性監(jiān)督權構成一個對行政與審判活動的監(jiān)督與制約網(wǎng)絡。因此，可以說，在行政權與審判權之外另設專門的法律監(jiān)督權，這是一元分立權力架構下對權力運行和制約的必然選擇，沒有這種法律監(jiān)督權的存在，一元分立的權力架構就必然難以維持。①參見樊崇義：《檢查制度原理》，法律出版社2009年版，第24頁。此外，人民代表大會制度奉行的議行合一原則，是一種建立在民主基礎上的行政性的管理模式。從政治制度發(fā)展史來看，龐大的行政化管理體系也必須設立專門的監(jiān)督機關，及時排除違規(guī)行為和異己力量，以保證政令的暢通和行政的統(tǒng)一。②參見李征：《中國檢察權研究——以憲政為視角的分析》，中國檢察出版社2007年版，第134頁。

第三，二級權力系統(tǒng)運行的獨立單向性與封閉性決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權的必要性。人民代表大會的憲政地位決定了它具有相應的監(jiān)督權力，且不受任何空間的限制，享有對行政權、審判權、檢察權等二級權力系統(tǒng)具有最高的監(jiān)督權力。但是在一元分立的權力架構下，由于權力系統(tǒng)運行具有單向性，人民代表大會缺乏一種對行政機關與司法機關進行動態(tài)監(jiān)督與制約的機制，不含有動態(tài)守衡的權力規(guī)制因素。③樊崇義：《檢查制度原理》，法律出版社，2009年版第24頁。而行政權和審判權等權力系統(tǒng)由人民代表大會產生，僅向人民代表大會負責，本身之間相互獨立，互不隸屬，各自是相對獨立、封閉的運行系統(tǒng)，這種封閉性與獨立性由于缺乏橫向的相互監(jiān)督和制約機制，更為其權力濫用與越界提供便利，且這種獨立性與封閉性使人民代表大會的監(jiān)督不可能及時、迅捷、直接地督促從而使得每一種公權力的違法得到制止或糾正，不可能達到具體權力運行中的制衡效果，這樣客觀上需要在人民代表大會下設立一個專司監(jiān)督的本身不享有實體性權力的法律監(jiān)督權，并將該權賦予某一機關，使其成為專門的法律監(jiān)督機關，來監(jiān)督其他權力系統(tǒng)是否依法運行權力，發(fā)揮以權力制約權力的作用，保證中央集權的順利實現(xiàn)，保證國家的法律正確統(tǒng)一。④參見王鴻翼：《談民事行政檢察權的配置》，《河南社會科學》2009年第2期。而且這種權力本身又不是一種不受監(jiān)督制約的權力，不是獨立于國家最高權力之外的可以任意行行使權力。因此在人民代表大會下單獨設立二級的法律監(jiān)督權，是根據(jù)國家最高權力機關的授權對行政權、審判權的制衡，符合權力運作的普遍規(guī)律。①參見孫謙：《中國檢查制度論綱》，人民出版社2004年版，第79頁。

第四，法律監(jiān)督的專業(yè)性決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權的必要性。法律監(jiān)督是一項專門化的具體活動，是法律規(guī)范所追求的價值具體化、特殊化的行為過程。要對一種具有專業(yè)性的具體法律活動進行監(jiān)督，不僅要求法律監(jiān)督要置身于這種具體行為過程中，而且需要專業(yè)的法律知識、技能和專門機構的法律人員通過嚴格的法律程序進行，否則就會出現(xiàn)所謂的外行監(jiān)督內行的問題，就很難確保這種監(jiān)督活動的有效性和科學性。而全國人大和常委會由于其主要承擔議事、重大決策、立法等職能，其權力運作機制使其不可能置身于每個法律事實行為的過程中，因此對于憲法和法律實施的監(jiān)督只能是總體的、宏觀的監(jiān)督而不可能涉及具體行為與問題，因而這種監(jiān)督無疑過于寬泛和抽象，難以有效及時地發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為，也就不會有強有力的監(jiān)督力度和法律效果。同時人民代表大會主要是通過聽取、審批同級政府、法院與檢察院的報告，視察工作，考察政績等形式進行監(jiān)督，它并不直接參與訴訟活動，不對具體案件的處理作出決定，所以它也無法憑著其泛專業(yè)化的判斷力確定二級權力機關基于技藝理性和專業(yè)素養(yǎng)而在具體活動中行使各自權力是否合理合據(jù)。如果讓這種非專業(yè)力量來寬泛地行使這種具體化、專業(yè)化的法律監(jiān)督權，不僅會造成立法虛置，損害法律權威，最終也會損害人民代表大會及其常委會作為國家最高權力機關的地位和形象，所以有必要設置專業(yè)的監(jiān)督機關，賦予該機關必要的法律監(jiān)督權限和手段，在具體法律活動中依照法定方式和程序專職承擔對國家機關及工作人員行使職權、執(zhí)行法律情況的監(jiān)督。唯有如此，法律監(jiān)督的價值目標才能在具體的、現(xiàn)實的實踐活動中得以實現(xiàn)。所以說，單獨設立法律監(jiān)督權是人民代表大會行使法律監(jiān)督職能的延伸與必要補充。

第五，權力運行的均衡規(guī)律決定了我國單獨創(chuàng)設法律監(jiān)督權的必要性。權力易于濫用，因而需要監(jiān)督。在我國，雖然按照民主法治的要求，行政權、司法權等二級權力系統(tǒng)內部也存在各自的監(jiān)督體系，但這是各自權力系統(tǒng)內部的自上而下的單向式權力監(jiān)督形式，從外部監(jiān)督形式來看，各二級權力之間缺乏一種交叉式的橫向監(jiān)督，權力系統(tǒng)間的制衡與監(jiān)督存在真空狀態(tài)。歷史的實踐證明，只有權力系統(tǒng)之外的異體監(jiān)督、他律機制發(fā)揮作用，監(jiān)督才能成為有效形式。因而通過外部的、獨立的專門監(jiān)督機關進行監(jiān)督才是最有效的權力制衡的手段。為解決權力系統(tǒng)間缺乏外部監(jiān)督的問題，就有必要單獨分立出法律監(jiān)督權，并賦予特定機關行使。由于行政權過于強大且易于擴張、濫用，審判權又常常是消極、被動，而代議機關履行職能時所具備的不定期集會性特點在時間上不可能保證其監(jiān)督工作常態(tài)化。因而在這樣一種國家權力格局中，就有必要設置一個其本身不具有實體性權力的專門機關，來監(jiān)督其他權力機關執(zhí)行法律和權力運作的情況，以實現(xiàn)權力制約權力的功能。如果不將法律監(jiān)督權剝離出來，而是直接由人民代表大會行使，則人民代表大會并不能真正進行具體的、動態(tài)的、個別的法律監(jiān)督，造成法律監(jiān)督虛置，無法防止權力濫用，無法保證國家權力的合理運行；如果將法律監(jiān)督權并入政府權力系統(tǒng)中，則政府這頭“利維旦”會脫韁狂飆，日益膨脹的行政權將肆意妄為；如果將法律監(jiān)督權并入法院權力系統(tǒng)中，則法治與人權會變成空中樓閣，法院將成為正義的墳場。因而從此角度來講，在現(xiàn)有的權力格局中單獨設立法律監(jiān)督權對其他二級權力機關進行監(jiān)督就顯得十分必要。

三、余論：關于法律監(jiān)督權歸屬問題

至于法律監(jiān)督權由誰來行使，這是一個值得仔細研究的問題。目前理論界主要分歧有三：其一是主張將法律監(jiān)督權賦予檢察機關行使；其二是主張在人民代表大會下新設法律監(jiān)督機關行使法律監(jiān)督權；其三是主張在人民代表大會下建立一個常設的法律監(jiān)督機關行使。上述三種觀點各有其理，權衡利弊，本文比較贊同張智輝與甄貞等人的觀點，即法律監(jiān)督權應由檢察機關行使更為妥當，理由如下：

第一，檢察機關行使法律監(jiān)督權是權力體系分工與平衡的需要。我國國家權力分工與運作的特點是行政權十分強大，司法權相對弱小，而司法權中的檢察權又相對較弱。隨著社會本位的法治時代的到來，日益普遍的委任立法導致行政權日益擴張，行政自由裁量權進一步加大，從而使行政權的觸須延伸到社會生活的每個角落，而且天生就具有擴張性，易侵犯公民的權利，滋生權力濫用；而審判權是對各種社會糾紛和矛盾作出實體裁判的終局性的權力，是直接處分當事人法律上的權利和義務的權力。相形之下，檢察權主要表現(xiàn)為程序性權力，并沒有對實質問題的決定權，從實體處分權看，它既不直接配置權利義務，又不對案件作終端處分，最具有超然性，因此檢查工作的性質決定了檢察機關不可能形成對權力的壟斷和專橫。①參見孫謙：《中國檢查制度論綱》，人民出版社2004年版，第79頁。因此我國權力機關宜將法律監(jiān)督權賦予檢察機關專門行使，對其他權力系統(tǒng)實施監(jiān)督，既可以保持權力之間的平衡，防止審判權、行政權的濫用，又不會導致檢察權的過分膨脹。

第二，檢察機關行使法律監(jiān)督權主體資格適格。要承擔起法律監(jiān)督的責任，法律監(jiān)督的主體通常應當具備以下條件：（1）有明確的法律依據(jù)。（2）法律監(jiān)督是該主體的基本職能。（3）在國家事務中具有獨立性和穩(wěn)定性。從法律監(jiān)督主體的三項條件分析，檢察機關是完全具備條件的適格主體：其一，《中華人民共和國憲法》第129條與《中華人民共和國人民檢察院組織法》均規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。檢察機關行使法律監(jiān)督權有明確的法律依據(jù)。其二，檢察機關是以法律監(jiān)督為專門職責。根據(jù)法律的規(guī)定，各級人民檢察院是以監(jiān)督國家法律的實施為全部工作的出發(fā)點和著眼點，而不是把法律監(jiān)督作為兼職或附帶事項辦理。①參見梁國慶：《檢察業(yè)務概論》，遼寧人民出版社1989年版，第58頁。其三，檢察機關是按照憲法規(guī)定設立的國家機構，是長期存在的，而不是臨時性機構，因而具有穩(wěn)定性。②參見甄貞等：《法律監(jiān)督原論》，法律出版社2007年版，第145頁。憲法第131條、人民檢察院組織法第9條、檢察官法第1條和第9條第二款、刑事訴訟法第5條均規(guī)定：“檢察機關依法獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”。所以檢察機關也具有實施法律監(jiān)督的獨立性。

第三，檢察機關行使法律監(jiān)督權有利于法律監(jiān)督專業(yè)化。新中國成立以來，檢察機關始終是作為國家的法律監(jiān)督機關來建設的。特別是檢察機關恢復重建以來，全國各級檢察機關在履行法律監(jiān)督職能的過程中發(fā)揮了法律監(jiān)督機關特有的職能作用，積累了關于法律監(jiān)督工作的經驗，在全國各級檢察機關中健全了監(jiān)督機構，培養(yǎng)和鍛煉了一大批業(yè)務骨干，形成了一支數(shù)量可觀的法律監(jiān)督隊伍。這些經驗、機構和人才，是我們國家進行法律監(jiān)督的寶貴財富。如果說，在中國，必須有一個專門的法律監(jiān)督機關，那么我們沒有理由不珍惜這支隊伍和這些經驗。③參見張智輝：《法律監(jiān)督機關設置的價值合理性》，載《法學家》2002年第5期。

第四，檢察機關行使法律監(jiān)督權符合社會福利最大化原則。有觀點認為，在人民代表大會下建立一個常設的法律監(jiān)督機關行使法律監(jiān)督權，這當然有其道理，但是從實際的可行性上看，要在全國范圍內自上而下重新建立一個獨立的法律監(jiān)督機關所需要的各種投入將十分巨大，并且這些行使法律監(jiān)督權的人員從何而來，都是不能不考慮的問題。因此從制度經濟的角度來看，與重新建立一個法律監(jiān)督機關的構想相比，改造和強化現(xiàn)有的法律監(jiān)督機關，應該說是更為可行。

當然，將法律監(jiān)督權交給檢察機關行使也符合它的歷史定位與公眾形象。我國的檢察機關是以原蘇聯(lián)的檢察制度為借鑒模式發(fā)展起來的，長期以來就是作為監(jiān)督機構性質進行建設，它在公眾中也是以檢察、糾錯與監(jiān)督的形象出現(xiàn)的，因此檢察機關行使法律監(jiān)督權不會使社會共識顛倒，是歷史定位使然。