唐光誠

行政法制監(jiān)督主體，是根據(jù)憲法和法律授權(quán)，依法定方式和程序?qū)π姓殭?quán)行使者及其所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第40頁。人民檢察院作為行政法制監(jiān)督主體之一，《人民檢察院組織法》對人民檢察院對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督范圍作了嚴(yán)格限制，把人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能限定為職務(wù)犯罪偵查權(quán)。由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使的刑事訴訟程序法定性，客觀上人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能實(shí)然性虛化。在當(dāng)前，一方面，行政執(zhí)法權(quán)濫用，侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政問題已經(jīng)成為一個(gè)嚴(yán)重的法制問題，嚴(yán)重影響到我國市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展；另一方面，在檢察實(shí)踐當(dāng)中，如火如荼的“督促性”行政檢察監(jiān)督游走于法律的邊緣。行政檢察監(jiān)督改革迫在眉睫，卻由于《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，步履維艱，久久不能步入法制軌道。為此，反思《人民檢察院組織法》對人民檢察院對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員監(jiān)督范圍的限制，科學(xué)構(gòu)建人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能，對于規(guī)范行政權(quán)的依法行使，完善我國行政法制監(jiān)督體系和檢察制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、《人民檢察院組織法》“法律障礙”與職務(wù)犯罪監(jiān)督理論的不科學(xué)契合

1979年修改的《人民檢察院組織法》，對于改革開放后中國檢察制度的發(fā)展起了重要作用。然而，在當(dāng)時(shí)的社會背景下，由于對人民檢察院對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員監(jiān)督范圍的規(guī)定缺乏科學(xué)性和前瞻性，加上職務(wù)犯罪監(jiān)督理論與之的不科學(xué)契合，為人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的科學(xué)發(fā)展設(shè)置了一道不可逾越的訴訟屏障。

（一）《人民檢察院組織法》對人民檢察院行政法制監(jiān)督職能限定的非科學(xué)性

1979年6月，最高人民檢察院在關(guān)于《人民檢察院組織法修正草案》的說明中解釋：修正草案仍然確定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。但把憲法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定加以具體化，使之更加明確和集中。為了維護(hù)法制的統(tǒng)一和國家的統(tǒng)一，修正草案規(guī)定檢察機(jī)關(guān)“對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)?！睂τ趪覚C(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理。這樣規(guī)定，分工明確，事權(quán)統(tǒng)一，更加便于掌握和執(zhí)行。①閔釤主編：《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第417頁。至此以來，在法律上，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督在內(nèi)容上受到嚴(yán)格限制，即對行政活動(dòng)的監(jiān)督只限于對國家工作人員職務(wù)活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行立案、偵查和公訴；對司法情況的監(jiān)督只限于對三大訴訟活動(dòng)中確有錯(cuò)誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進(jìn)行監(jiān)督；對守法情況的監(jiān)督只限于對構(gòu)成犯罪的行為進(jìn)行追訴。②孫謙：《〈檢察監(jiān)督〉評價(jià)》，《人民檢察》2010年第1期。對職務(wù)犯罪案件的偵查，成為人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的唯一職權(quán)。

從當(dāng)時(shí)的社會背景來說，人民檢察院對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督，只管嚴(yán)重違反政策、法律、法令需要追究刑事責(zé)任的案件，一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，分別由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)去處理的劃分似乎是符合行政法制監(jiān)督邏輯的。因?yàn)?，?dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)落后，行政執(zhí)法活動(dòng)范圍狹小，行政管理關(guān)系非常簡單，而且對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督主要表現(xiàn)為貪污受賄瀆職違法犯罪方面的事后監(jiān)督，“監(jiān)督”與“查處”的功能處于一種重合狀態(tài)。國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的貪污受賄瀆職行為從責(zé)任層面上說無非是刑事責(zé)任和黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任兩個(gè)方面，分別由人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處已經(jīng)實(shí)現(xiàn)完善的責(zé)任追究機(jī)制，即所謂監(jiān)督機(jī)制。但是，這種監(jiān)督分工，由于是基于對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件查處的分工，而不是對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行政行為監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)設(shè)置，隨著社會的發(fā)展，這種簡單的事后監(jiān)督方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前行政執(zhí)法權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)。

法律監(jiān)督是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法定職權(quán)和程序?qū)α⒎?、?zhí)法、司法等法制運(yùn)作過程的合法性進(jìn)行的監(jiān)察、制控和督導(dǎo)。①張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第285頁。“監(jiān)督”重要的是預(yù)防、矯正違法犯罪行為的發(fā)生，從監(jiān)督的角度來說，對未然的違法犯罪行為是難以按危害程度的輕重分工監(jiān)督的。而“查處”是對已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪行為的責(zé)任追究，從查處案件的角度來說，違法案件和犯罪案件則是可以分工查處的。“監(jiān)督”與“查處”的意義、程序不同，二者顯然不能相互替代。比如，我國現(xiàn)行《行政處罰法》第六十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為牟取本單位私利，對應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，以行政處罰代替刑罰，由上級行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令糾正；拒不糾正的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員給予行政處分；徇私舞弊、包庇縱容違法行為的，比照刑法第一百八十八條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。這條規(guī)定從責(zé)任的設(shè)置上說是完善的，但這并不就等于設(shè)置了監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問題已經(jīng)到了觸目驚心的地步，就是因?yàn)閮H有責(zé)任而沒有監(jiān)督，以法律責(zé)任代替了法律監(jiān)督，暴露我國行政監(jiān)督事后監(jiān)督的局限性。還有，隨著行政執(zhí)法權(quán)力的不斷擴(kuò)張，對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的法律責(zé)任追究，不僅僅應(yīng)有刑事責(zé)任和違法違紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，還應(yīng)有對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查的問題，這也是對行政權(quán)的監(jiān)督。

所以，1979年的《人民檢察院組織法》，基于人民檢察院和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件的查處分工，規(guī)定人民檢察院對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督內(nèi)容為行使偵查權(quán)，以體現(xiàn)憲法意義的人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能，不符合一般法律監(jiān)督規(guī)律，是不科學(xué)的，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國目前行政執(zhí)法監(jiān)督缺位的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。它使我國檢察監(jiān)督活動(dòng)的范圍局限于訴訟程序，致使對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督缺少憲法層面的重要的人民檢察院的監(jiān)督。

（二）“職務(wù)犯罪監(jiān)督”是刑事訴訟的組成部分

由于《人民檢察院組織法》對人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的限定，與此相應(yīng)，在理論上產(chǎn)生了一個(gè)職務(wù)犯罪監(jiān)督理論。即，人民檢察院作為對行政實(shí)施監(jiān)督的主體，主要是對嚴(yán)重違法亂紀(jì)構(gòu)成犯罪的行政公務(wù)人員的監(jiān)督。如它通過對犯有瀆職罪的行政公務(wù)人員進(jìn)行偵查和提起公訴，以實(shí)現(xiàn)其對行政活動(dòng)中違法犯罪的監(jiān)督職能。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第106頁。職務(wù)犯罪監(jiān)督以檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督國家工作人員在職務(wù)活動(dòng)中是否有觸犯刑律的行為為客體，通過行使檢察權(quán)，運(yùn)用刑事訴訟方式得以實(shí)現(xiàn)。職務(wù)犯罪監(jiān)督的目的在于，防止國家權(quán)力的腐敗和被濫用，維護(hù)國家機(jī)關(guān)的正?；顒?dòng)，保障公有財(cái)產(chǎn)和公民的民主權(quán)利免遭不法侵害。它的具體任務(wù)是，依據(jù)我國《刑法》、《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》等有關(guān)法律規(guī)定，通過受理舉報(bào)、坦白、自首、控告、申訴，直接立案偵查、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動(dòng)，查處職務(wù)犯罪，維護(hù)國家法律的尊嚴(yán)和國家機(jī)關(guān)的威信和正?；顒?dòng)。②王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第232頁。人民檢察院對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，只限于對觸犯刑律、已構(gòu)成犯罪的人員，進(jìn)行偵查、拘捕和提起公訴。③參見夏書章主編：《行政管理學(xué)》，中山大學(xué)出版社2003年版，第305頁；龍宗智：《檢察制度教程》，中國檢察出版社2006年版，第145頁；張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第66頁。如，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)工作人員在行政處罰中的違法行為情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪，需追究刑事責(zé)任時(shí)，人民檢察院才可能介入。④應(yīng)松年等主編：《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996年版，第96頁。

檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)其重要特性之一，是具有對被監(jiān)督權(quán)力違法行使的干預(yù)作用。雖然檢察權(quán)不具有對被監(jiān)督權(quán)力行使違法性的確定性效力，但它可以通過啟動(dòng)新的法律程序干預(yù)被監(jiān)督權(quán)力的違法行使，防止危害后果的發(fā)生。對職務(wù)犯罪案件的立案、偵查、公訴，是刑事訴訟法賦予人民檢察院的訴訟權(quán)力，其行使理所應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，而行政執(zhí)法權(quán)的行使則屬于行政法律范疇，如此，人民檢察院的“職務(wù)犯罪監(jiān)督”由于缺少法律賦予的對行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的前置行政法律程序，與行政執(zhí)法行為產(chǎn)生不了行政法制監(jiān)督關(guān)系，屬于二條不能交叉的權(quán)力行使平行線，就不可能超越刑事訴訟的軌道去監(jiān)督制約行政執(zhí)法權(quán)?，F(xiàn)行人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，除了體現(xiàn)人民檢察院作為職務(wù)犯罪偵查主體異體偵查、一般預(yù)防的震懾犯罪意義之外，并沒有有效實(shí)現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行政行為的監(jiān)督制約作用。所謂“職務(wù)犯罪監(jiān)督”其實(shí)屬于刑事訴訟的一個(gè)內(nèi)容，是立法基于職務(wù)犯罪案件的特殊性而賦予國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院的刑事偵查職能，其目的、任務(wù)及手段和刑事訴訟是重合的，是刑事訴訟的組成部分。

以“職務(wù)犯罪監(jiān)督”代替人民檢察院對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，雖然強(qiáng)化了人民檢察院偵查權(quán)的作用，卻使對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督“以權(quán)力制約權(quán)力”方式的虛化。實(shí)踐中，人民檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)部門的“職務(wù)犯罪監(jiān)督”工作，“通過受理舉報(bào)、坦白、自首、控告、申訴，直接立案偵查、審查批捕、審查起訴、出庭支持公訴等刑事訴訟活動(dòng)，查處職務(wù)犯罪”，局限于被動(dòng)地接受群眾舉報(bào)，和行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件線索的移送，這種“職務(wù)犯罪監(jiān)督”方式本質(zhì)上是處于一種行政機(jī)關(guān)自查自糾的內(nèi)部監(jiān)督，和人民群眾監(jiān)督的非機(jī)制性、偶然性狀態(tài)，難以及時(shí)追訴和預(yù)防行政公務(wù)人員的職務(wù)犯罪行為，也就必然難以防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用。

行政法制監(jiān)督關(guān)系在行政關(guān)系中占有非常重要的地位，調(diào)整行政法制監(jiān)督關(guān)系的行政法的法源包括憲法、國家機(jī)關(guān)組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)察法等。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2006年版，第41頁。雖然《人民檢察院組織法》對人民檢察院的行政法制監(jiān)督職能作了規(guī)定，但職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使依據(jù)的《刑事訴訟法》并不是行政法的法源，說明《人民檢察院組織法》對職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行政法制監(jiān)督定性的錯(cuò)位。實(shí)際上，一直以來我國的行政法學(xué)論著對人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的表述，往往也是一筆帶過，寥寥數(shù)語，就是因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)行政程序法為其研究基礎(chǔ)。

二、《人民檢察院組織法》“法律障礙”對當(dāng)前行政檢察監(jiān)督改革的影響

違法行政行為侵犯的對象，一是公民合法權(quán)益；二是國家利益和社會公共利益。我國現(xiàn)行的行政法制監(jiān)督體系，無論是行政復(fù)議、行政訴訟，還是國家賠償，都是通過公民權(quán)利啟動(dòng)相關(guān)法律程序達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力的行政監(jiān)督目的，其監(jiān)督的動(dòng)因在于違法行政行為對公民合法權(quán)益實(shí)施了侵害。而對于侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監(jiān)督，由于缺少以權(quán)力制約權(quán)力的監(jiān)督方式，是我國現(xiàn)行行政法制監(jiān)督體系的重大缺陷。為此，盡管存在《人民檢察院組織法》的“法律障礙”，地方人民檢察院依然在檢察實(shí)踐當(dāng)中義無反顧地?fù)?dān)當(dāng)起了對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任，督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件、督促起訴、督促監(jiān)管等“督促性”行政檢察監(jiān)督工作如火如荼，游走于法律的邊緣，只是與此相關(guān)聯(lián)迫在眉睫的行政檢察監(jiān)督改革步履維艱，久久不能步入法制軌道。

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接檢察監(jiān)督的缺陷

2008年11月下發(fā)的《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制”列入司法改革任務(wù)。建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制的實(shí)質(zhì)，就是涉及如何實(shí)現(xiàn)人民檢察院對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督問題。

自2001年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》，要求加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時(shí)的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，至今已近10年的時(shí)間。盡管“兩法銜接”工作已經(jīng)取得很大成績，但當(dāng)前我國行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。由于全國整頓辦撤銷，目前這項(xiàng)工作缺少主要牽頭部門，單靠檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)困難重重。①元明等：《完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建議》，載《人民檢察》2010年第6期。

其實(shí)，行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題是我國行政法制監(jiān)督制度問題的一次暴露，也是對《人民檢察院組織法》“法律障礙”的一次撞擊。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，行政機(jī)關(guān)是移送方，公安機(jī)關(guān)是受案方，按理屬于行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)兩家的工作內(nèi)容，現(xiàn)在需要人民檢察院介入其中，是因?yàn)樾姓?zhí)法與刑事司法的銜接需要人民檢察院的監(jiān)督，確切地說，我們需要建立的是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制。國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)人民檢察院介入行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的重要意義，在于人民檢察院對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，防止行政處罰權(quán)違反刑事法律，而現(xiàn)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作只是依據(jù)刑事訴訟法解決了人民檢察院對受案方公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督問題，而人民檢察院對行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)卻依然缺少程序法的支持。雖然國務(wù)院公布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），和最高人民檢察院與全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》（以下簡稱《意見》），都強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要接受人民檢察院依法實(shí)施的監(jiān)督，但《規(guī)定》和《意見》規(guī)定的“人民檢察院依法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況實(shí)施監(jiān)督”的“依法”只是個(gè)空白條文，無相關(guān)程序法可以依照，只能依靠舉報(bào)，通過查處行政執(zhí)法人員徇私舞弊等職務(wù)犯罪案件，即《人民檢察院組織法》規(guī)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行事后監(jiān)督。這是行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作十年難磨一劍的癥結(jié)所在。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督問題，直擊我國行政法制監(jiān)督制度的重大法制缺陷，只能通過法律監(jiān)督制度的完善進(jìn)行修補(bǔ)，明確監(jiān)督者與被監(jiān)督者的法律地位及權(quán)力與責(zé)任設(shè)置，而不宜也不可能由監(jiān)督者與被監(jiān)督者協(xié)商完成，脫離法制的軌道。人民檢察院對行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，不應(yīng)只是對行政機(jī)關(guān)已經(jīng)移送的涉嫌犯罪案件進(jìn)行刑事審查，而是應(yīng)當(dāng)防止行政機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件行為的發(fā)生，這是目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作有待轉(zhuǎn)變的思維方式。對行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，既涉及追訴經(jīng)濟(jì)犯罪問題，又涉及預(yù)防職務(wù)犯罪問題，對于這種發(fā)生在行政處罰程序的監(jiān)督問題，實(shí)踐證明，人民檢察院只有走出《人民檢察院組織法》設(shè)定的禁區(qū)，確立其在行政處罰程序的監(jiān)督地位，才能實(shí)行有效的監(jiān)督，防止行政處罰權(quán)的濫用，保障行政執(zhí)法與刑事司法的依法銜接。

（二）督促起訴檢察實(shí)踐對構(gòu)建我國行政公訴制度的意義

探索檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴和行政公訴的程序，促進(jìn)有關(guān)立法的完善，是下一步檢察改革的內(nèi)容。值得注意的是，人民檢察院的督促起訴實(shí)踐對行政公訴的問題作了有益嘗試，是人民檢察院對行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督的又一次重大實(shí)踐。不過，由于《人民檢察院組織法》“法律障礙”的存在和督促起訴是行政公訴的前置行政監(jiān)督程序，人們尚未認(rèn)識到它對行政公訴制度建立的推動(dòng)作用。

在20世紀(jì)末，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷，國有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴等現(xiàn)象日益突出。一些檢察院從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開始探索一種新的監(jiān)督方式——督促起訴：發(fā)現(xiàn)對負(fù)有國家或社會公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會督促其及時(shí)提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年以來，浙江省三級檢察機(jī)關(guān)共辦理民事督促起訴案件2000余件，經(jīng)過訴訟和訴前追討，避免和挽回國有資產(chǎn)損失共計(jì)約30億余元。①傅國云：《民事督促起訴職能的實(shí)踐與發(fā)展》，載《人民檢察》2010年第14期。目前，督促起訴工作已經(jīng)在全國檢察機(jī)關(guān)普遍展開，是我們不能忽視的重大法制問題。我國檢察機(jī)關(guān)督促起訴的實(shí)踐，是對行政公訴前置行政監(jiān)督程序的有益嘗試，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行民事起訴責(zé)任時(shí)，或者對于侵犯“公益”問題不履行行政監(jiān)管職責(zé)時(shí)，為檢察機(jī)關(guān)對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查鋪就了一條新的法制之路——行政公訴。督促起訴是我國法制進(jìn)程必然出現(xiàn)的法制現(xiàn)象，是我國行政公訴制度的胚胎，是對我國行政法制監(jiān)督制度的完善，和我國的法律體系是一脈相承的。

但是，根據(jù)我國的法律體系，我國的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政處罰權(quán)和行政裁決權(quán)，我國無須構(gòu)建民事公訴制度。譬如非常重要的行政處罰制度，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國家就沒有行政處罰制度，或只有少數(shù)行政處罰現(xiàn)象，如英美法等國家，違反法律甚至包括行政規(guī)章的制裁，都是由法院裁決實(shí)施的。而從實(shí)質(zhì)意義上界定行政處罰，則可以說世界各國都有行政處罰制度的存在。因?yàn)檫`反行政法的行為，原則上都是應(yīng)受懲罰的行為，只不過施法機(jī)關(guān)可能是行政機(jī)關(guān)，而另一些國家施法機(jī)關(guān)是法院而已。在這方面，日本似乎介于兩者之間，日本的行政處罰制度，分為行政刑罰和秩序罰兩種，其秩序罰只限于單純的違反義務(wù)的行為，是根據(jù)非訟事件程序法由法院科處的。相類似的法國，在很多情況下，當(dāng)事人不履行行政法上義務(wù)時(shí)，法律規(guī)定刑罰作為制裁，依靠當(dāng)事人對刑罰的恐懼而自動(dòng)履行義務(wù)。中國和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來沒有發(fā)達(dá)到我國的程度，刑罰是西方國家制止違法、犯罪的主要手段。有資料說，我國法律內(nèi)容的80%要靠行政部門執(zhí)行，行政處罰已成為我國社會生活中與公民關(guān)系密切、滲透各個(gè)領(lǐng)域的一種制度。①應(yīng)松年等主編：《行政處罰法全書》，中國社會出版社1996版，第16－34頁。而且，目前，我國法律、法規(guī)、規(guī)章中有大量的條文規(guī)定了由行政主體責(zé)令一方民事主體向另一方民事主體承擔(dān)民事責(zé)任的內(nèi)容?！靶姓黧w責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任”符合行政裁決的特征，是行政主體依照法律授權(quán)，以中間人的身份對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。②胡建淼、吳恩玉：《行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性》，載《中國法學(xué)》2009年第1期。

可見，與西方一些國家不同，我國對于侵犯國家利益和社會公共利益違法行為進(jìn)行制裁的權(quán)力賦予了行政機(jī)關(guān)，而不是人民法院，這是我國構(gòu)建民事公訴制度的法律障礙。它從另一個(gè)方面說明，我國構(gòu)建行政公訴制度，人民檢察院通過監(jiān)督行政執(zhí)法，督促行政機(jī)關(guān)依法制裁行政相對人侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為，防止違法行政行為發(fā)生的重要性。

三、人民檢察院行政法制監(jiān)督職能的行政法律程序設(shè)計(jì)

法律監(jiān)督是法運(yùn)行不可或缺的構(gòu)成性機(jī)制。立法是創(chuàng)造法運(yùn)行前提的機(jī)制，執(zhí)法、司法、守法是法以不同方式操作實(shí)施的機(jī)制，法律監(jiān)督則是使法的生成和實(shí)現(xiàn)不偏離預(yù)期目標(biāo)的預(yù)防、控制和糾正機(jī)制。沒有法律監(jiān)督，法的創(chuàng)制和實(shí)施過程就可能處于失控狀態(tài)，偏差和失誤將難以預(yù)防和糾正，法運(yùn)行的預(yù)期目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。①張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第287頁。依據(jù)我國憲法，檢察機(jī)關(guān)是與審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并立的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在國家憲政體制中的作用是，通過行使檢察權(quán)，保障審判權(quán)和行政權(quán)的依法行使，維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。這是中國檢察制度的應(yīng)然性要求。事實(shí)證明，行政行為侵犯國家利益和社會公共利益的監(jiān)督缺位，和人民檢察院的行政檢察監(jiān)督實(shí)踐是相吻合的，這是我國行政法制監(jiān)督制度和檢察制度都亟待彌補(bǔ)的空檔。為此，司法改革對檢察機(jī)關(guān)而言，在某種程度上就是實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的“回歸”。②韓大元、王曉濱：《檢察機(jī)關(guān)的憲法地位不容置疑》，《檢察日報(bào)》2006年11月20日。通過立法授權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)預(yù)防、控制和糾正行政執(zhí)法行為侵犯國家利益和社會公共利益問題的程序性保障，是我國行政法制監(jiān)督制度和檢察制度共同需要解決的基本法律問題。

（一）在《行政處罰法》中設(shè)立人民檢察院對行政處罰案件的刑事審查制度

行政處罰權(quán)是一項(xiàng)重要的國家行政制裁權(quán)力，不但涉及到對行政違法行為的處罰，也涉及到對行政犯罪行為的追訴，行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點(diǎn)，是打擊經(jīng)濟(jì)犯罪案件的重要前置行政法律程序，人民檢察院對此進(jìn)行監(jiān)督制約是非常必要的。根據(jù)近十年行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的經(jīng)驗(yàn)，人民檢察院對行政處罰案件的刑事審查是最為有效可行的監(jiān)督方法。人民檢察院堅(jiān)持無違法不干預(yù)行政執(zhí)法權(quán)的原則，不參與行政執(zhí)法權(quán)的分配，雖事后監(jiān)督，又及時(shí)防止行政處罰權(quán)的濫用，可以保障對經(jīng)濟(jì)犯罪案件的依法追訴。

為此，筆者建議，在《行政處罰法》中確立人民檢察院對行政處罰案件實(shí)行刑事法律監(jiān)督的基本原則，設(shè)置人民檢察院對行政機(jī)關(guān)所查處案件的行政處罰決定實(shí)行備案審查或定期審查的刑事審查機(jī)制，賦予人民檢察院審查權(quán)、調(diào)卷權(quán)和糾正違法權(quán)，以保障行政處罰權(quán)對刑事法律的遵守。備案審查主要針對依法具有行政處罰權(quán)，和社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、社會管理秩序緊密相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，對其查處案件所作的行政處罰決定就被處罰行為有無涉嫌犯罪的內(nèi)容進(jìn)行書面審查，確定是否應(yīng)移送偵查機(jī)關(guān)立案偵查。其他依法授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能，在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰的組織，可采用定期審查的方式進(jìn)行審查。具體操作是，實(shí)行備案審查的行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在案件作出行政處罰決定的十日內(nèi)將行政處罰決定書的副本報(bào)送人民檢察院備案審查，人民檢察院通過審查行政處罰決定書，認(rèn)為被處罰行為涉嫌犯罪而行政機(jī)關(guān)沒有將案件移送偵查機(jī)關(guān)的，可以要求行政機(jī)關(guān)說明不移送的理由，或者調(diào)卷審查。人民檢察院認(rèn)為理由不成立的，應(yīng)出具移送案件通知書，按照案件管轄范圍，或自行立案偵查，或由行政機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)立案偵查，啟動(dòng)刑事訴訟程序。對行政執(zhí)法人員拒不移送涉嫌犯罪案件情節(jié)嚴(yán)重的，或涉及其他職務(wù)犯罪的，人民檢察院可以直接依照刑事訴訟程序進(jìn)行初查，確定是否對不移送案件的行為和其他職務(wù)犯罪行為立案偵查。

（二）建立行政公訴制度，賦予人民檢察院對違法行政行為的調(diào)查權(quán)、干預(yù)權(quán)和公訴權(quán)

西方國家對于侵犯國家利益和社會公共利益的“公益”問題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機(jī)關(guān)、公民和社會組織提請司法審查。而在我國，行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政處罰的范疇，行政行為侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政監(jiān)督范疇。當(dāng)對違法行政行為的司法監(jiān)督缺乏啟動(dòng)行政訴訟程序的利益主體的時(shí)候，人民檢察院責(zé)無旁貸地應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為提請司法審查的責(zé)任，這也是我國行政訴訟制度和行政法制監(jiān)督制度必須完善的內(nèi)容。

所謂行政公訴，是指人民檢察院依據(jù)行政法制監(jiān)督職能，對行政機(jī)關(guān)違反國家法律規(guī)定侵害國家利益和社會公共利益的行政行為，提請人民法院進(jìn)行合法性審查并作出裁判的訴訟活動(dòng)。（1）對行政管理相對人有侵犯國家利益和社會公共利益的事實(shí)，而行政機(jī)關(guān)不存在違法行為的，如違法許可，或不作為的，人民檢察院應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)管建議。行政機(jī)關(guān)不采納人民檢察院的意見，不作任何處理的，人民檢察院可就此提起行政公訴，并向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢察建議。（2）對行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的事實(shí)和行政機(jī)關(guān)的違法行為有關(guān)聯(lián)的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國家利益和社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)制作糾正違法通知書（包括督促行政機(jī)關(guān)提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)），通知行政機(jī)關(guān)和抄送行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不予糾正及無正當(dāng)理由的，人民檢察院對此提起行政公訴。

行政公訴的意義是通過檢察監(jiān)督保障行政執(zhí)法權(quán)的依法行使，維護(hù)國家利益和社會公共利益，人民檢察院是以國家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責(zé)任在人民檢察院，法律應(yīng)賦予人民檢察院對有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、單位調(diào)查取證的權(quán)力。由于侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為大多數(shù)可以通過督促起訴和督促監(jiān)管糾正，沒有必要提起行政公訴，所以，除了在行政訴訟法設(shè)置行政公訴程序之外，還必須在相關(guān)行政法律中明確檢察監(jiān)督原則，使人民檢察院的督促起訴和督促監(jiān)管有法可依。

（三）在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》中設(shè)立人民檢察院對監(jiān)察、審計(jì)處理案件的刑事審查制度

在我國，為了保障和維護(hù)有權(quán)管轄的偵查機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件啟動(dòng)刑事司法程序的決定權(quán)，除了在行政處罰程序、民事訴訟程序中作了涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送相關(guān)司法機(jī)關(guān)依法處理的規(guī)定之外，在黨紀(jì)調(diào)查程序、政紀(jì)調(diào)查程序、審計(jì)處理程序以及其他涉及到刑事犯罪的調(diào)查處理程序中都有相關(guān)規(guī)定，反映了國家刑事法制的統(tǒng)一性。與行政處罰案件一樣，監(jiān)察案件和審計(jì)案件不但涉及到對行政違法違紀(jì)行為的處置，也涉及到對職務(wù)犯罪行為的追究，監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪案件是職務(wù)犯罪偵查的前置行政監(jiān)督程序，在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》設(shè)立人民檢察院對監(jiān)察、審計(jì)處理案件的刑事審查制度是非常必要的，可以保障監(jiān)察案件和審計(jì)案件的查處對刑事法律的遵守。

為此，筆者建議，在《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》中確立人民檢察院對監(jiān)察、審計(jì)處理案件實(shí)行刑事法律監(jiān)督的基本原則，設(shè)置人民檢察院對監(jiān)察、審計(jì)處理案件實(shí)行備案審查的刑事審查機(jī)制，保障監(jiān)察、審計(jì)處理程序和職務(wù)犯罪偵查程序的依法銜接。如，明確規(guī)定，監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)在查辦案件過程中，對符合刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌職務(wù)犯罪的案件，應(yīng)當(dāng)制作《涉嫌職務(wù)犯罪案件移送書》，及時(shí)將案件向人民檢察院移送，對認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的案件的處理情況應(yīng)抄送同級人民檢察院備案進(jìn)行刑事審查。人民檢察院對刑事審查中發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，可以向監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)查詢案件情況，要求監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案卷材料，認(rèn)為符合職務(wù)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)通知監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)移送案件材料。