任陽洋

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

□社會·經濟

淺析韋伯官僚制理論及其現實意義

任陽洋

（中國礦業(yè)大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

官僚制的產生有其深刻的政治、經濟、文化背景。韋伯從權威結構理論與組織類型、官僚制的內涵及其特征構建了官僚制，官僚制從誕生以來不斷地遭到各種批評與指責，但是韋伯所開創(chuàng)的理性與科學的研究范式在目前仍然起著重要作用。中國面對當前“官僚制”發(fā)展不足的現狀，要汲取人類文明的一切成果，吸收官僚制的合理因素，并結合中國自身的實際，建設有中國特色的“官僚”體系。

韋伯；官僚制；理性；評價；現實意義

韋伯被譽為“組織理論之父”，官僚制理論對世界各國的公共管理都起到了重要的影響。本文中的官僚制，是韋伯意義上的現代理性官僚制，即以法理型權威為基礎，以專業(yè)化官僚為管理主體，以層級制為組織形式，以理性制度為運作規(guī)則的行政管理體制。官僚制作為一種高度理性化的組織模式，它的誕生有其特定的社會歷史背景。

一 韋伯“官僚制”理論產生的背景

（一）社會政治背景

現代官僚制源起于傳統的農業(yè)社會向現代的工業(yè)社會轉變的社會歷史背景之下，19世紀后半期，普魯士通過三次王朝戰(zhàn)爭實現了德國的統一，掃除了德國資本主義發(fā)展道路上的重重障礙。普魯士資本主義的迅速發(fā)展，全面瓦解了容克的經濟基礎——封建莊園。為此普魯士王朝把重要的軍官職位和政府官位賜給容克作為補償。統一后，德國工業(yè)化進程加快，但是受到德國容克政權束縛，德國處在以舊的、家族為基礎的企業(yè)制度向資本主義企業(yè)制度過渡的階段。隨著社會發(fā)展，行政管理事務變得復雜繁多，工業(yè)社會意欲突破傳統農業(yè)社會時期的傳統的習俗、倫理及道德的束縛，而追求穩(wěn)定的和有法律保障的制度形式成為資產階級的普遍利益要求，行政管理日益得到社會各階層的廣泛重視，韋伯理性官僚制正是在這樣的政治背景下得到產生和發(fā)展的。

（二）社會經濟背景

近代資本主義的社會經濟制度促進了官僚制的產生與發(fā)展，官僚制作為一種穩(wěn)定的有效率的管理體制，它極大地迎合并推動了近代資本主義機械化大生產的需要。德國在20世紀初完成了工業(yè)化的進程，工業(yè)產值躍居世界第二位。經濟結構受到工業(yè)制度和資產階級生活方式的影響，而文化價值體系和政治結構卻仍然處于傳統的封建價值觀的控制之下。資本主義的進一步發(fā)展，尤其是進入壟斷資本主義之后，隨著各種組織規(guī)模的進一步擴大，分工與協作的要求也隨之提高，資產階級追求一種穩(wěn)定而有效率、受法律保障的組織自然而然被提上了日程。從社會經濟發(fā)展層面來看，官僚制是隨著資本主義經濟的興起適時產生的，有其現實需要。

（三）社會文化背景

德國是一個崇尚理性思維和法律制度的民族，這是韋伯官僚制理論產生的文化基礎。科學的發(fā)展尤其是自然科學的突飛猛進為工業(yè)革命打開了突破口，資產階級力量的壯大，要求在思想文化上為資本主義政治、經濟的發(fā)展掃平道路，要求對舊的傳統和對束縛經濟發(fā)展的政治予以批判，強調所有人基本權利的平等、強調以知識和技能進行管理的必要性。“正如官僚體制化（根據一般的、歷史上可資證明的一般傾向）制造著社會等級拉平化一樣，反過來，任何社會的拉平化都促進著官僚化，因為社會拉平化排除了由于行政管理物資和行政管理權力的占有權的等級的統治者，并且為‘平等’之故，也排除了依仗財產而能夠擔任‘榮譽的’或者說‘群眾民主’的不可分離的影子”[1]，官僚制的誕生是現代西方追求理性化過程中必然選擇。

綜上，韋伯行政組織理論產生的背景，正是德國從世襲管理向專業(yè)管理、小規(guī)模管理向大規(guī)模管理轉變的關鍵時期。德國的經濟結構及政治與社會價值體系之間存在明顯的分裂。當時在德國的教會、國家機構、軍隊、政府、企業(yè)經濟組織和其他各種團體中大規(guī)模的組織都在飛速增長，而傳統型的組織結構已經遠遠不能適應現代規(guī)?；M織的發(fā)展要求。為此，這些大型組織機構迫切要求建立一種高度理性化、高度穩(wěn)定化的管理組織，以促進資本主義社會的行政管理不斷趨向理性和高效，官僚制理論所反映的正是這種理性化的主客觀要求。

二 韋伯“官僚制”理論主要內容

（一）權威結構理論與組織類型分析

韋伯從歷史的事實經驗中，依據理想類型的方法論原則，抽象概括出“合法統治具有三種純粹的類型”即法理型的統治、傳統型的統治、魅力型的統治。

法理型的統治：行使權威的基礎是組織內部的各種規(guī)則。是“建立在相信統治者的章程所規(guī)定的制度和指令權利的合法性之上，他們是合法授命進行統治的”[2]。

傳統型的統治：行使命令和權威的基礎是先例和慣例。是“建立在一般的相信歷來適用的傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上”[3]。

魅力型的統治：行使權威的方式是基于領導者個人的人格。是“建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上”[4]。

基于三種統治類型的分析，韋伯還得出與之分別對應的三種組織結構類型：合理化——合法化組織、傳統組織、神秘化的組織。合法權威統治是由傳統社會過度到現代法治社會的必然產物，在合法權威統治中，官僚制才是最純粹的形式，相對其他兩種類型的權威，它最為穩(wěn)定并且最為有效，其他兩種權威類型也將最終向合法權威發(fā)展。官僚組織的運行不以個人的意志為轉移，法定規(guī)則不受個人感情的支配，祛除個人魅力并排除價值的影響，是一種非人格化的表達。官僚制本質上來說只是行政管理的工具，是工具理性的最佳體現。

（二）官僚制的內涵及其特征

韋伯是現代官僚制之父，但他并沒有直接給出官僚制的定義，而是通過制度和官僚制的特征呈現官僚制的圖像。在韋伯看來“官僚制”是一種理想類型的行政組織，是指一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)，是現代社會實施合法統治的組織。

首先，在韋伯看來，官僚制作為一種制度，具有以下八種特征：1.官員的職務是連續(xù)的，并受規(guī)則的約束；2.每一職位均有特定的權責范圍，擁有固定的職務權限，在權限范圍內進行職務的運作；3.職位分等，官員們處于固定的職務等級制度之中，上級對下級行使控制或指令，下級接受上級指揮并有申訴的權利；4.根據專業(yè)資格任命官員，組織成員都具備各項專業(yè)技術資格；5.職務資源與私人資源必須明確分割以及職務運作場所與私人處所的分離；6.管理人員是專職的公職人員，職位的占有是公共的；7.行政管理檔案制度的原則，以書面文件為基礎；8.合法型統治，最純粹的類型是官僚制。

其次，韋伯認為在官僚制體制下的官員具有以下十種特征：1.官員個人是自由的，僅僅具有服從官職的義務；2.官員處于固定官位的等級體制中；3.官員擁有固定的職責權限；4.官員是在契約的基礎上被任命的；5.官員須通過相關考試，根據專業(yè)業(yè)務資格得到任命；6.官員領取固定的薪俸，薪金依據官階及職位劃分，并可領取退休金，既有辭職也有被解雇的可能；7.官員的職務是其唯一的或主要的職業(yè)；8.官員根據年資、政績或者兩者兼而有之進行職務升遷及獎懲，這些都取決于上司的評判；9.官員在工作中須將私人財產與公共物資須分開，個人不得把職位占為己有；10.官員必接受嚴格的、統一的職務紀律和監(jiān)督。

韋伯所建構的官僚制體制的八種特征和官員的十種特征，體現的是合理的官僚制結構特征。韋伯認為，“行政管理就是在法律規(guī)則限制之內，并且根據一些得到團體制度許可的、甚至是沒有違逆團體制度的、可以普遍標明的原則，合理地維護團體制度所規(guī)定的利益”[5]。韋伯認為官僚制是一種理想形態(tài)的組織，它是高度理性化的、效率最高的組織形式，并且廣泛適用于政府、軍隊、宗教團體及商業(yè)機構中。

三 對韋伯“官僚制”理論的評價

（一）韋伯對官僚制的評價

通過對官僚制本質進行全面而系統的分析，韋伯認為官僚制具有兩面性。積極因素是官僚制的行政管理具有嚴密性、合理性、穩(wěn)定性、普適性的優(yōu)點，“官僚體制集權主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀律、嚴肅緊張和可靠，也就是說，對于統治者和有關的人員來說，言而有信，勞動效益強度大和范圍廣，形式上可以應用于一切任務，純粹從技術上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式”[6]。官僚制“作為美德贊揚的特性是：它成功地從解決職務上的事務中，排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計性的感覺因素”[7]。

消極因素則是官僚制的工具理性、非人格化的傾向，極大地抑制了人的積極性和創(chuàng)造精神、壓制了情感需求，使人成為沒有精神的專家，將行政官員塑造成無個性特征、無感情色彩、無創(chuàng)新能力的執(zhí)行性的技術官員，使整個社會變得毫無生氣?！皟r值導向的各種社會行為都會因糟糕的官僚結構和由正式理性的法律和規(guī)制構成的緊密結合的網絡而受到阻礙，在這種背景下，個性根本不再會有任何希望得以張揚”[8]。

（二）對官僚制的肯定評價

官僚制理論強調以知識和技能進行管理，推崇管理的制度化、規(guī)范化，順應了資本主義發(fā)展的歷史潮流?！肮倭胖婆e起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產業(yè)革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法”[9]?！霸诂F代政治制度里，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發(fā)明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業(yè)的情況下進行大規(guī)模的社會工作”[10]。

韋伯提出“合法統治具有三種純粹的類型”并且系統論述了官僚組織的特征，提出了在最純粹的類型中官員們應具有的十種特征，韋伯的官僚制被官方應用于各種類型的組織?！耙苍S對韋伯的模式最大的贊譽就是：在當今世界，官僚行政模式是社會中組織的主導形式?！覀兒茈y發(fā)現某個大規(guī)模的組織機構——公共的、私人的、自愿的——不表現出官僚行政合法合理性模式的某些特征”[11]。

（三）對官僚制的否定評價

有學者認為理性官僚制理論是以普魯士官僚行為為原型，高度抽象而得出的結果，是一種理想化或純理論性的組織制度，在現實中有很多難以實現的條件。美國組織理論家沃·本尼斯總結出官僚體系的10項缺陷：“1.妨礙個人的成長和個性的成熟；2.鼓勵盲目服從和隨大流；3.忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；4.陳舊過時的權力和控制系統；5.缺乏充分的裁決程序；6.無法有效地解決上下級之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突；7.內部交流溝通（和創(chuàng)新思想）受到壓制、阻隔和畸變；8.由于互不信任和害怕報復而不能充分利用人力資源；9.無法吸納新的科學技術成果或人才；10.扭曲個性結構，使職工變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的所謂組織人?！盵12]

20世紀80年代以來，新公共管理理論對理性官僚制進行了強烈的批判，力求“摒棄官僚制”并欲求在理論范式上“超越官僚制”。歐文·休斯認為，“公共行政的僵死的、等級制的官僚制組織形式曾經支配了整個20世紀漫長的時期，如今正轉變?yōu)楣补芾淼膹椥缘?、以市場為基礎的形式?！瓊鹘y的公共行政已經從理論和實踐上受到了質疑，新公共管理的應用意味著在公共部門中出現了一種全新的典范?！盵13]

還有學者認為，官僚制理論過分追求組織的穩(wěn)定性，不利于激勵組織成員的工作積極性和主動性；行政管理缺乏回應性，不利于改善服務質量；組織的僵化、臃腫難以適應社會環(huán)境的變化，“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效運轉了”[14]。

四 發(fā)展官僚制的現實意義

中國雖然有很長的官僚制歷史淵源，但是在社會政治生活中傳統權力和超凡權力比法定權力更具有影響力，在中國傳統政治中實行的往往是人治而非法治，提倡人情而不是理性，這違背了官僚制最基本的理性特征。發(fā)展中國家不同于西方發(fā)達國家，他們盡管政治制度不同，行政體制和運作方式不同，但共同面對的是官僚制發(fā)展不足的問題。從另一視角來說，建構科學化的公共管理模式、專家化的文官人事制度，基本上是一個共識性的問題。官僚制強調以合理合法的權力，即各種法律和規(guī)則作為現代組織運行的基礎，下級對上級的服從出于對組織規(guī)則和法律的遵守。用官僚制理性與法治觀念改造和克服傳統的官僚制的影響，由非理性走向理性，實現公共行政法治化是中國現代化進程的必由之路。

公共行政法治化是中國行政管理體制改革的必然要求，是中國由傳統的農業(yè)社會過渡到現代化工業(yè)社會的必經之路。要發(fā)展官僚制，完成傳統型官僚制向現代法理型官僚制的轉變，應該進一步完善我國的各項法律、法規(guī)，以法律為準繩，堅持依法治國；要建立健全社會主義市場經濟體制，建立與經濟發(fā)展水平相適應的，與國際接軌的經濟制度；要加強我國的民主政治建設，充分發(fā)揮基層組織在社會中的社會作用；要加強文化道德建設，用“社會主義榮辱觀”規(guī)范公民的道德行為，要使法律優(yōu)先的觀念深入人心。官僚制提倡通過考試，根據業(yè)務資格任命官員的觀點仍有著重大的現實意義?！肮倭朋w制的行政管理意味著根據知識進行統治：這是它所固有的特別合理的基本性質。除了受專業(yè)知識制約的巨大的實力地位外，官僚體制（或者利用它的統治者）還傾向于通過公務知識，進一步提高其權力”[15]。

在我國現代化建設中要充分發(fā)揮官僚制的技術優(yōu)勢，形成尊重知識、尊重人才的行政理念，改變傳統的依據經驗和慣例的行政決策方法；要不斷地完善公務員制度，建立一支具有專業(yè)技術優(yōu)勢的公務員隊伍。根據行政生態(tài)學的推理，行政環(huán)境決定行政管理，行政管理反作用于行政環(huán)境，這是選擇公共行政模式時必須當作前提來考慮的因素。在中國的體制轉型過程中，我們既要汲取人類文明的一切成果，又要將官僚制中不合理的因素予以改進，我們要實事求是，因地制宜，建立健全有中國特色的適合中國國情的官僚制體制。

[1][2][3][4][5][6][15][德]馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）[M].北京：商務印書館，2006.251、241、241、241、243、248、250.

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C936

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1674-3652（2011）05-0 082-04

2011-06-26

任陽洋（1987- ），女，黑龍江雞西人，中國礦業(yè)大學文法學院行政管理專業(yè)2010級碩士生，主要從事行政管理研究。

[責任編輯：曾 超]