何 燕

(中共云南楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

對楚雄州城鎮(zhèn)化進程的分析研究*

何 燕

(中共云南楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

與全國一樣，改革開放30年來，楚雄州城鎮(zhèn)化水平得到了顯著提高，但是與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，差距依然很大。構建滇中城市經(jīng)濟圈及建設楚雄滇中特色大城市，對加快楚雄州城鎮(zhèn)化進程無疑是個重要的機遇。因此，正視楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題，立足州情，制定科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，對楚雄州城鎮(zhèn)化的進程進行分析探討，提出一些對策建議是非常必需的。

楚雄州;城鎮(zhèn)化進程;存在問題;對策

城鎮(zhèn)化的基本涵義是指一個國家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉移的過程。這一過程也是城市規(guī)模不斷擴大、產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化、社會結構不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過程。城鎮(zhèn)化是推動現(xiàn)代化的強大動力，也是現(xiàn)代化的必由之路。改革開放30年來，隨著楚雄州經(jīng)濟建設和工業(yè)化的全面推進，城市得到了迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平得到了顯著提高，城鎮(zhèn)化進程也進入了快速發(fā)展階段。但是與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，差距依然很大。2009年云南省提出建設滇中城市經(jīng)濟圈，這對加快楚雄州城鎮(zhèn)化進程無疑是個重要的機遇。因此，正視楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題，立足州情，制定科學的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，走出一條富有彝州特色的新型城鎮(zhèn)化道路，通過推進城鎮(zhèn)化拉動消費增長，促進經(jīng)濟增長方式轉變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會和諧進步，已經(jīng)成為我們實現(xiàn)經(jīng)濟又快又好發(fā)展、實現(xiàn)富民強州的現(xiàn)實選擇，也是當前楚雄州社會經(jīng)濟生活中的一項重要課題。

一、楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和取得的成績

楚雄彝族自治州位于云南省中北部的滇中腹地，東靠昆明，南臨玉溪、思茅，西接大理，北依四川省的涼山州和攀枝花市。現(xiàn)管轄1縣級市 (楚雄市)和9縣(祿豐縣、武定縣、元謀縣、牟定縣、雙柏縣、南華縣、永仁縣、大姚縣和姚安縣)。改革開放以來，彝州經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，綜合實力不斷增強，農(nóng)村經(jīng)濟長足發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活明顯改善，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鄉(xiāng)基礎設施建設和社會事業(yè)建設成效顯著，特別是交通、水利、通訊取得了令人矚目的成就，為推動城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了十分有利的條件。截止2010年，全州共有103個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (含10個縣城鎮(zhèn))，總人口271萬人 (常住人口)，戶籍人口261.51萬人。全州城鎮(zhèn) (城鄉(xiāng))規(guī)劃區(qū)面積229.85平方公里，其中，縣城138.7平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)91.15平方公里。建成區(qū)面積140.05平方公里，其中縣城76.61平方公里，全州城鎮(zhèn)化水平達32%。有國家重點鎮(zhèn)6個 (共和、棟川、永定、元馬、黃瓜園、金山)，省級重點鎮(zhèn)3個(黃瓜園、黑井、鄂嘉)，國家級歷史文化名鎮(zhèn)1個 (黑井)，省級歷史文化名鎮(zhèn)2個(石羊、光祿)，省級歷史文化名村2個(煉象關、瑯井)，省級旅游小鎮(zhèn)4個 (黑井、石羊、光祿、煉象關)。

(一)城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增長

改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和一大批小城鎮(zhèn)的迅速崛起，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移導致城鎮(zhèn)人口的機械增長速度加快，加之城鎮(zhèn)自身人口的自然增長，城鎮(zhèn)人口數(shù)量總體上呈現(xiàn)不斷增加態(tài)勢。從1978年到2010年，楚雄州城鎮(zhèn)人口從19.1萬增加到39.9萬，增加了20.8萬人，增長了近2倍。1978年楚雄州城鎮(zhèn)化水平僅9.16%，到2010年已達到32%，年均提高近1個百分點。

(二)城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)步推進

在楚雄州委、州政府大力實施“強農(nóng)、興工、擴城、活商、固基、和諧”發(fā)展思路的推動下，“十一五”期間楚雄州城鎮(zhèn)化水平明顯提高，城市規(guī)模不斷擴大，基礎設施逐步配套完善，滇中楚雄特色大城市建設邁出了新步伐，各縣縣城和中心集鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)基礎設施建設取得了新的進展。城鎮(zhèn)發(fā)展基本形成了以楚雄中心城市為依托、祿豐次級城市和8個縣城為重點，10個中心小城鎮(zhèn)為基礎，以交通干線為主軸的集聚發(fā)展格局，建立起了組合較為有序、優(yōu)勢互補、持續(xù)發(fā)展的四級州域城鎮(zhèn)體系。全州城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模不斷擴大，人居環(huán)境不斷改善，中心地位進一步凸顯。城市工業(yè)項目增多，經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化。昆楚、楚大、永武高速公路、南永二級公路已經(jīng)建成，元雙二級公路全線開工，昆楚、南永、永武、元雙四條經(jīng)濟帶逐步形成，吸納農(nóng)村轉移人口就業(yè)的空間不斷拓寬，城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎不斷夯實。

(三)規(guī)劃監(jiān)管逐步強化，城鎮(zhèn)規(guī)劃工作不斷加強

近幾年來，城鎮(zhèn)建設從無規(guī)劃到逐步健全完善的城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃。規(guī)劃審批備案制度運行良好，對建設項目規(guī)劃審批后的跟蹤監(jiān)督和管理得到加強，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的依法行政水平顯著提高，規(guī)劃的約束力不斷增強。2009年，完成了《構建滇中特色大城市－楚雄發(fā)展》和《楚雄北部經(jīng)濟社會發(fā)展》專題規(guī)劃。

(四)城鎮(zhèn)基礎設施不斷完善

2010年，城市建成區(qū)面積76.61平方公里，比2000年的38.01平方公里增加38.54平方公里;城市人均住房建筑面積達到34.41平方米，比2000年的23.6平方米增加7.81平方米;城市道路總長達到431.2公里，比2000年的285公里增加146公里;城市綠地面積達到2153公頃，比2000年的864公頃增加1289公頃;城市自來水普及率達到94%。隨著城市基礎設施的不斷完善，城市功能和競爭力得到增強，促進了經(jīng)濟的持續(xù)增長和人民生活水平的進一步提高。

(五)民族特色建筑成為城市發(fā)展新亮點

2002年以來，楚雄州推出了《中國彝族現(xiàn)代建筑研究圖集》等一大批民族特色建筑研究設計成果，這些成果分別在楚雄州政務中心、東片公務小區(qū)、彝人古鎮(zhèn)、彝族文化大觀園及正在建設的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居住小區(qū)進行了有益的嘗試和推廣。尤其以迎接自治州建州50年的慶祝活動為契機，全州在逐步推進民族建筑改造工程，以地方民族文化資源提升城鎮(zhèn)品位和形象，城鎮(zhèn)建設告別了千人一面的時代，一個多姿多彩、民族特色濃郁的城鎮(zhèn)群體正在彝州大地拔地而起，成為城市發(fā)展的特色和亮點。

(六)農(nóng)村綜合配套改革順利推進，為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移提供了可能

近年來楚雄州農(nóng)村加大了改革的力度，全面實施了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，93%的農(nóng)民參加了新農(nóng)合;30多萬農(nóng)村群眾參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，農(nóng)村社會保障體系建設在不斷加快，集體林權制度改革基本完成，配套改革深入發(fā)展;教育資源進行重組，現(xiàn)代教育試點工作全面啟動，中小學布局進行重大調整，實施規(guī)模集中辦學;土地承包經(jīng)營權流轉穩(wěn)步推進，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設成效明顯;新農(nóng)村建設、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補全面展開，農(nóng)業(yè)基礎設施建設得到進一步完善，由此產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了可靠的保證。

二、楚雄州推進城鎮(zhèn)化存在的問題及制約因素

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度慢，城市輻射力和吸引力較差

2010我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，云南省達到36%，而楚雄州全州城鎮(zhèn)化率僅為32%，低于全國、全省水平，除楚雄、祿豐之外，其余各縣的城鎮(zhèn)化率都在30%以下。楚雄、祿豐等中心城市的輻射、帶動功能還不完善，難以發(fā)揮州域中心城市的聚集效應。除楚雄市、祿豐縣城外，其他各個縣城建成區(qū)面積不足4平方公里，縣域城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，分布不均，功能不全。城鎮(zhèn)發(fā)展中城市與城市、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距明顯，多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)模仍處于小、散、低、弱的狀態(tài)，城鎮(zhèn)分布不均衡，有的縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地近的相距4～5公里，遠的卻相距近百公里。全州僅有中等城市1個，小城市9個，建制鎮(zhèn) (含縣城鎮(zhèn))53個，非農(nóng)業(yè)人口僅有39.85萬人，而農(nóng)業(yè)人口多達222.55萬人。在州域城鎮(zhèn)體系中，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，實力弱，各種生產(chǎn)要素聚集程度不高，城鎮(zhèn)化率低。城鎮(zhèn)網(wǎng)絡不全，布局不合理，導致城鎮(zhèn)體系功能不能正常發(fā)揮，區(qū)域性中心城市輻射和吸引能力弱。在州域城鎮(zhèn)體系中，除楚雄市市區(qū)人口超過20萬人、祿豐縣縣城人口為6萬人外，其余8個縣縣城人口均在6萬人以下，永仁、雙柏、牟定、姚安的縣城人口均在3萬以下，農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)的特點比較突出，大部分縣都還處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期;全州103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，4萬人以上的建制鎮(zhèn)僅有13個 (9個縣城所在鎮(zhèn)，加上楚雄市東瓜鎮(zhèn)、祿豐縣廣通鎮(zhèn)、碧城鎮(zhèn)、一平浪鎮(zhèn))，永仁縣城永定鎮(zhèn)僅2.7萬人，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，導致核心區(qū)對各增長極 (點)的輻射和吸引力十分有限，制約了全州及各縣 (市)城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐。農(nóng)村集市型城鎮(zhèn)特點較明顯，對產(chǎn)業(yè)、人口、資金的聚集、承載能力弱，相互間的產(chǎn)業(yè)分工和互補性差，對廣大農(nóng)村難以發(fā)揮引領和帶動作用。

(二)推動城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐力不強

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是驅使城鎮(zhèn)化發(fā)生和發(fā)展的源動力，農(nóng)村人口向城市的流動必須要有賴以生存的載體，這種載體就是能夠大量吸納勞動力的支柱產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?？傮w上看，楚雄州經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)技術層次還比較低，2010年楚雄州實現(xiàn)生產(chǎn)總值 (GDP)404.4億元，在全省16州市中依然排名第6位，僅占滇中經(jīng)濟圈四州市中的9.39%，一、二、三次產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值分別為80.8、142.5和119.1億元，三次產(chǎn)業(yè)結構為22.4∶42.5∶35.1。與全國、全省和發(fā)達地區(qū)相比，楚雄州三次產(chǎn)業(yè)結構還不合理，第一產(chǎn)業(yè)比重依然偏高，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、內部結構有待進一步優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，全州經(jīng)濟發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠工業(yè)，工業(yè)發(fā)展主要依靠煙草和冶金化工業(yè)的趨勢日益明顯。產(chǎn)業(yè)結構不合理，不僅影響了全州經(jīng)濟增長質量，也影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(三)城鎮(zhèn)結構體系不適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求

楚雄州的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出較強的初級結構特征，尚未形成以中心城市為支點的完整的城市體系。一是城鎮(zhèn)空間分布體系受到交通條件、自然環(huán)境等因素的影響，主要存在壩區(qū)和山區(qū)、半山區(qū)之間，交通便利地域與偏遠地域之間的差異。二是各城鎮(zhèn)職能分工不明顯，城鎮(zhèn)性質雷同，協(xié)作分工較少，聯(lián)系不緊密，城鎮(zhèn)體系的職能結構不完善，尚未形成大城市、中等城市、小城市和集鎮(zhèn)各有分工、自成體系、協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。三是州域中心城市對各城鎮(zhèn)的輻射和吸引能力有限。四是現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系布局開放程度不夠。只注重昆明、楚雄、滇西的雙向點軸發(fā)展，對昆明與州內各城鎮(zhèn)、州域與周邊地區(qū)的多向聯(lián)系不強;只注重以楚雄、祿豐為核心形成自成一體相對獨立的城鎮(zhèn)格局，對武定、永仁等遠離州域中心城市的地區(qū)，未能充分發(fā)揮靠近昆明、攀枝花市的區(qū)位優(yōu)勢，促成突破行政區(qū)劃、聯(lián)系廣泛的開放型城鎮(zhèn)體系。

(四)城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，基礎設施和功能不完善

楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃修編滯后，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設存在行政分割、各自為政的格局，統(tǒng)籌發(fā)展力度不強。各城鎮(zhèn)之間以及城鎮(zhèn)內部橫向聯(lián)系松散，功能重疊，互補效應難以發(fā)揮，區(qū)域性基礎設施建設與城鎮(zhèn)建設間缺少區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調，公共基礎設施的共享利用率低;鎮(zhèn)、村規(guī)劃雷同，缺乏特色，規(guī)劃與實際脫節(jié)。對交通、通信、市政基礎設施建設的投入不足，尚未形成經(jīng)濟社會與基礎設施建設相互促進、協(xié)同發(fā)展的良性循環(huán)格局。農(nóng)村公路等級低、通過能力小、抗災過載能力弱的問題尚未得到根本解決。全州16903公里公路中，等外公路還有94054公里，等外公路占總里程的55.6%。未硬化路面還有12590公里，未硬化路面占總里程的74.5%。等級公路比重和路面硬化率還不能適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。目前州內高速公路、鐵路運輸承載能力都較低，在一定程度上制約了楚雄經(jīng)濟的發(fā)展。使楚雄州城市輻射力和吸引力較差，難以產(chǎn)生大的吸納能力，對周邊地區(qū)經(jīng)濟影響微弱。

(五) “城中村”改造成為推進城鎮(zhèn)化進程的難題

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，楚雄州城市建成區(qū)面積不斷擴張，位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分。但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式，形成了不同于傳統(tǒng)農(nóng)村和現(xiàn)代城市的特殊區(qū)域?！俺侵写濉逼毡榇嬖诨A設施薄弱、建設混亂、環(huán)境惡劣、治安復雜等問題，嚴重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，制約著城市的發(fā)展空間，影響了城市規(guī)劃的實施和城市土地約集利用，增加了城市管理的難度。政府出于公共利益的需要，調整城市規(guī)劃，擴充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，這是城中村改造的最直接動因。但由于與“城中村”改造相配套的法律、法規(guī)、政策不夠健全和完善，給“城中村”改造帶來較大難度。目前，在“城中村”改造中碰到的主要矛盾是對集體土地及其地上附著物的補償還沒有明確的法律和政策依據(jù)。這些集體土地如何轉為國有土地，在集體土地轉為國有土地的過程中對集體經(jīng)濟組織和土地使用者如何補償，是比照農(nóng)村土地征用標準進行補償或是比照城市國有土地價值評估補償。對這一問題由于法律法規(guī)不健全，目前各地做法不一，補償?shù)恼吆蜆藴室膊槐M相同，因而在城市集體土地及其地上附著物的拆遷補償中，政府與被拆遷人容易產(chǎn)生分歧和矛盾，難于達成拆遷協(xié)議，從而阻礙了“城中村”改造的進程。

三、加快楚雄州城鎮(zhèn)化進程的路徑及對策

從楚雄州可持續(xù)發(fā)展的角度來看，構建以昆明為中心，以滇中城市經(jīng)濟圈為依托，以建設滇中楚雄特色大城市為帶動，以小城鎮(zhèn)建設為重點，組成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)合理的規(guī)模適度的城鎮(zhèn)體系布局，形成優(yōu)勢互補、資源共享的有機體系，應該是楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展的最佳模式。

(一)以滇中城市經(jīng)濟圈為核心，促進楚雄州城鎮(zhèn)化更大范圍的協(xié)調發(fā)展

云南省于2009年10月正式發(fā)布《云南省滇中城市經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》(2009年—2020年)，按照“滇中城市群”構想，云南省將以昆明為核心，攜手曲靖、玉溪和楚雄進行滇中城市群建設。到二○二○年云南將構筑出一核、兩軸、三圈、四極、五通道的空間結構。按照規(guī)劃，滇中城市群將實施大、中、小城市共同發(fā)展，重點發(fā)展昆曲玉楚四大、中城市及周邊區(qū)域的極化發(fā)展戰(zhàn)略。楚雄彝族自治州首府楚雄市是滇中城市經(jīng)濟圈東西重點發(fā)展軸的西節(jié)點，楚雄市、武定縣城是三圈中的第二圈“帶動圈層”的核心城市之一。自治州轄區(qū)內的南華、姚安、大姚、永仁、元謀等縣城是第三圈“輻射圈”的節(jié)點城市。楚雄是四極的西部增長極，武定是北部增長極。五大通道中的滇西北通道、滇西南國際通道以楚雄、武定為重要節(jié)點。發(fā)揮昆明的輻射帶動作用，建設滇中城市經(jīng)濟圈，將有力地改善楚雄州的基礎設施，增加城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給。滇中城市經(jīng)濟圈將以綜合交通運輸支撐體系建設為核心，構建交通、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)化、高新技術、能源和公共服務等支撐滇中城市經(jīng)濟圈協(xié)調發(fā)展的六大體系。這些支撐體系的建設將會以省級政府的財力作為主要資金來源，同時完全有可能得到國家層面的財力支持，楚雄州未來的城鎮(zhèn)化將會以公共品的形式得以快速提高;在基礎設施建設中，大量的就業(yè)機會將會被創(chuàng)造出來。在滇中城市經(jīng)濟圈中，楚雄州定位于綠色產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)、輕工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)四個基地和云南通向東南亞及滇川的橋梁。楚雄成為滇中發(fā)展軸和滇中城市群中新的增長極，楚雄州的城鎮(zhèn)體系將與滇中城市的昆明、玉溪、曲靖的城鎮(zhèn)體系全面融合。滇中城市群內中心城市、區(qū)域性中心城市的功能定位和重新分工、生產(chǎn)力布局的調整和變化，物流中心和交通樞紐的再造，楚雄、武定兩個滇中城市經(jīng)濟圈增長極的設置，都將產(chǎn)生新的發(fā)展機遇，構建新的發(fā)展格局。而楚雄近年來醫(yī)藥工業(yè)園區(qū)、祿豐冶金建材工業(yè)園區(qū)等建設初具規(guī)模，綜合經(jīng)濟實力逐步增強。通過調整行政區(qū)劃，將楚雄市擴大為集南華縣、牟定縣、廣通鎮(zhèn)為一體的大楚雄市，武定、祿勸兩城的融合一體化增強集聚效應，推進生態(tài)環(huán)境建設和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快人口向楚雄市、武定城聚集，加快推進農(nóng)村人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉移。

(二)優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系布局，加速推進城鄉(xiāng)一體化進程

把城市建設發(fā)展與加速推進城鄉(xiāng)一體化進程結合起來，在突出楚雄這個龍頭重點城市發(fā)展的同時，兼顧轄區(qū)內的其他城市、城鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)名村、集鎮(zhèn)集市、旅游景點景區(qū)的開發(fā)建設，加快形成以楚雄市為核心、九個縣城和25個中心鎮(zhèn)為骨干、一般建制鎮(zhèn)為節(jié)點的“一心三層”的城鎮(zhèn)構架，不斷增強農(nóng)村人口就近居住轉移的承載力。使區(qū)域內的城市之間，城鄉(xiāng)之間形成相互促進、有機融合、良性互動的態(tài)勢，確保楚雄大城市與各縣城、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))集鎮(zhèn)的統(tǒng)一協(xié)調，最終實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的目標。結合實際，楚雄州域的城市體系空間布局就是要圍繞建設滇中特色大城市的總體目標，努力形成以楚雄市為中心，昆楚、楚大、南永、永武、元雙等高等級公路干線為骨架支撐體系;形成以祿豐縣城為區(qū)域次中心，其余8縣縣城為重點，石羊、黑井、光祿、羅婺、煉象關等古鎮(zhèn)名村和州域交通網(wǎng)絡沿線的集鎮(zhèn)為依托，覆蓋全州的城市 (鎮(zhèn))空間布點格局，推動全州城鄉(xiāng)一體化進程和楚雄大城市的建設與發(fā)展。

(三)突出產(chǎn)業(yè)支撐，加快工業(yè)化進程

產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的立足點，一個沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)，必然是一個經(jīng)濟基礎脆弱、功能不健全的城鎮(zhèn)，必然是一個缺乏造血功能、沒有發(fā)展動力的城鎮(zhèn)。即使人為加大投入造鎮(zhèn)，也僅是一座空城，缺乏生機與活力。通過多年的努力楚雄州已形成了以煙草產(chǎn)業(yè)、天然藥業(yè)、冶金化工業(yè)、綠色食品業(yè)、文化旅游業(yè)五大重點產(chǎn)業(yè)。大力加強產(chǎn)業(yè)建設和推進工業(yè)化進程，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是穩(wěn)步推進城市化實現(xiàn)農(nóng)民居住轉移和就業(yè)轉移的重要基礎和前提。楚雄州現(xiàn)在每年都有許多農(nóng)民轉化為城鎮(zhèn)居民，他們的就業(yè)技能和知識水平普遍不高，因此楚雄州城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要突出產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)選擇應主要放在各種高就業(yè)、低門檻和勞動密集型產(chǎn)業(yè)上，如農(nóng)產(chǎn)品深加工、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟服務業(yè)、建筑業(yè)和餐飲運輸、無污染的制造業(yè)和休閑產(chǎn)業(yè)等同時，我們還要清醒地認識到，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并不意味著農(nóng)業(yè)的消亡或農(nóng)業(yè)地位的弱化。農(nóng)業(yè)仍是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基礎，而且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)業(yè)的地位反而更加重要。當前，在發(fā)達國家和我國一些經(jīng)濟發(fā)達的大城市周圍或城市圈里興旺發(fā)達的“都市農(nóng)業(yè)”就是一個例證。它表明，盡管城市化在加快，但農(nóng)業(yè)不會在城鎮(zhèn)消亡，人們對農(nóng)業(yè)的要求越來越多樣化、標準越來越高。楚雄州在推進城鎮(zhèn)化的進程中，要繼續(xù)重視對農(nóng)業(yè)的支持和保護，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)衰敗、從而制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展。

(四)加大改革創(chuàng)新力度，健全有利于農(nóng)村人口轉移的政策和機制

目前在楚雄州廣大的農(nóng)村，土地已成為農(nóng)村人口的主要失業(yè)保障和養(yǎng)老保險，對農(nóng)民而言，土地還發(fā)揮著基本的社會保障作用。因此，大多數(shù)人一直懷有兩手準備，進可以到城里去淘金，退可以守著土地保溫飽。土地幾乎成了把農(nóng)民與農(nóng)村捆在一起的“繩索”，絕大多數(shù)農(nóng)村轉移人口并沒有切斷與土地的聯(lián)系，這在很大程度上阻礙了農(nóng)村人口的橫向流動。因此要加大改革力度，健全有利于農(nóng)村人口轉移的政策和機制。

1.建立健全有利于農(nóng)民轉移的土地流轉機制

按照“依法、自愿、有償”的原則，建立農(nóng)村土地流轉新機制，提高土地利用效益，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。探索以土地換社保等方式，逐步弱化農(nóng)民對土地的依存度，引導、激勵農(nóng)民自愿進行非農(nóng)轉移。

建立農(nóng)民自愿放棄宅基地和承包地激勵機制，促進農(nóng)民異地轉移。對長期外出、有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)和已在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)民，鼓勵他們自愿放棄承包地和宅基地。對自愿放棄承包地的，按當?shù)氐钠骄鬓D價格給其補償;對自愿放棄宅基地的，按其宅基地復耕標準給予一次性補償。

探索農(nóng)村集體土地托管發(fā)包、土地股份合作、土地競標承包等流轉形式，促成土地規(guī)模經(jīng)營。在不改變土地用途和性質的前提下，鼓勵農(nóng)村土地連片流轉，支持城市工商企業(yè)和社會資本到農(nóng)村連片規(guī)模接包、租賃土地。對調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的經(jīng)營大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，可適當提高其生產(chǎn)管理用房等占地比例。

建立耕地異地占補平衡機制。凡農(nóng)民將戶口轉移至城區(qū)或城鎮(zhèn)，鼓勵其退宅還耕，實現(xiàn)異地占補平衡。退出的宅基地在符合規(guī)劃的前提下可由集體經(jīng)濟組織置換、流轉或用于公共設施等項目建設，其收益應用于農(nóng)民的社會保障、集體經(jīng)濟發(fā)展和當?shù)鼗A設施建設。

建立健全土地流轉服務體系。盡快建立全州統(tǒng)一的土地流轉信息體系和統(tǒng)一的土地流轉市場。制定土地流轉指導價，建立農(nóng)村土地流轉風險防范機制。建立土地流轉服務組織，村一級設立服務點，登記需流轉的土地，發(fā)布流轉信息，聯(lián)系流轉對象，協(xié)調流轉價格。鼓勵社會中介組織進入流轉市場，幫助農(nóng)民土地流轉。

2.放寬城鎮(zhèn)戶口準入條件，建立健全有利于農(nóng)民轉移的戶籍管理制度

按照以經(jīng)常居住地登記戶口的原則，實行全州城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度，推進農(nóng)民從就業(yè)型轉移向安居型轉移轉變。凡在楚雄州城鎮(zhèn)具有固定的住所，或具有相對穩(wěn)定的職業(yè)、或具有穩(wěn)定的生活來源的，并達到一定年限的準許其本人及直系親屬在實際居住的城鎮(zhèn)落戶。對戶籍遷移并退出宅基地和承包地的農(nóng)民建立一次性的補償機制。

3.建立健全有利于農(nóng)民轉移的公共服務和社會保障機制

加大公共財政投入，加快建設有利于農(nóng)民轉移的教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)基礎設施和服務體系。整合優(yōu)化教育資源，加大城區(qū)中小學校新建、擴建力度，確保進城就業(yè)居住的農(nóng)民工子女入學需要。對未取得城鎮(zhèn)戶口、但在城區(qū)或城鎮(zhèn)有固定居所居住的進城農(nóng)民工，其子女接受義務教育與居住地城區(qū)居民同等對待。盡快建立和完善進城農(nóng)民基本醫(yī)療保險和公共衛(wèi)生保健制度，使其享受與社區(qū)居民同等的衛(wèi)生服務。建立健全農(nóng)村三級衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度。

按照進城前基本均衡、進城后大體相當、落戶后完全一致的要求，建立健全有利于農(nóng)民轉移的社會保障服務機制。探索建立城鄉(xiāng)居民各類保險銜接通道和轉換機制，實現(xiàn)費隨人轉，城鄉(xiāng)一網(wǎng)。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，建立以個人賬戶為核心的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度，建立全民醫(yī)療保障制度。全面落實用人單位對以農(nóng)民工為重點的失業(yè)、工傷和生育保險。

［1］國家統(tǒng)計局編.中國統(tǒng)計年鑒［Z］.

［2］俞路.新時期中國國內移民分布研究 ［M］.上海:三聯(lián)書店，2008.

［3］張永良.人口城鎮(zhèn)化與我國農(nóng)村勞動力轉移分析 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2004，(2).

［4］周澤炯.試論我國農(nóng)村剩余勞動力轉移與小城鎮(zhèn)發(fā)展 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2004，(11).

［5］楚雄彝族自治州統(tǒng)計局.楚雄州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告［Z］.2011.

［6］黃正山.楚雄州農(nóng)村人口梯度轉移與城鎮(zhèn)化模式研究 ［M］.昆明:云南民族出版社，2010.

On the Progress of Urbanization in Chuxiong Yi Autonomous Prefecture

HE Yan
(The C．P．C Chuxiong Yi Autonomous Prefecture Committee Party School，Chuxiong 675000，China)

Just like other places in China，Chuxiong has gained great achievements in its urbanization over the past three decades since reform and opening－up，but there is still a long way to go compared with developed areas．At present，it is of great importance to take scientific strategies，for Chuxiong is facing great chances to accelerate its urbanization process——to construct Dianzhong(the central part of Yunnan including Kunming，Chuxiong，Qujing and Yuxi)Economic Circle and build cities with Dianzhong characteristics in Chuxiong．This paper aims to analyze the problems in Chuxiong’s urbanization．What is more，suggestions are given concerning the advance of urbanization．

Chuxiong Yi Autonomous Prefecture;the advance of urbanization;problems and strategies

F299.277.42

A

1671－7406(2011)08－0085－06

2011－07－10

何 燕 (1965—)，女，云南楚雄人，中共云南楚雄州委黨校管理學教研室高級講師，主要研究方向:市場經(jīng)濟、行政管理。

(責任編輯 陳 蘭)