○范佳杰

（安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 安徽 合肥 230039）

建立現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度是西方資產(chǎn)階級革命的重大成果之一，也是人類歷史上的偉大跨越。它作為現(xiàn)代民主社會的一項重要基石，是政治文明不斷進(jìn)步、法治精神不斷完善、公共意志得到充分尊重的要求。由政府預(yù)算上升到國家法律，必須經(jīng)過民主代議機構(gòu)嚴(yán)格的審議、討論、完善和最后批準(zhǔn)，上升為國家法律并受社會的監(jiān)督執(zhí)行。預(yù)算草案以及決議的公開是這一切民主程序的前提。本文所討論的政府采購，作為政府財政支出的重要部分，能否借助于加入GPA的時機和要求，倒逼我國政府采購預(yù)算的公開進(jìn)而推進(jìn)部門預(yù)算的公開，其進(jìn)程與結(jié)果很值得期待和觀察。

一、從WTO到GPA

2001年，我國在入世提交的《中國加入工作組報告書》中就做出了承諾：在適當(dāng)?shù)臅r機盡快加入GPA。2006年，我國政府宣布在2007年12月底前啟動加入GPA的談判程序。2007年12月28日，我國正式啟動加入GPA的談判。2008年2月，中國政府派出代表團(tuán)赴日內(nèi)瓦與GPA成員開展了首輪談判。2008年5月13日，財政部公布了中國加入GPA初步出價清單。同時，中國還承諾2020年向APEC成員開放政府采購市場。

GPA是針對政府采購市場而制定的規(guī)則。作為WTO下的一個諸邊協(xié)議，它不同于W TO的其他一攬子協(xié)議，不屬于那種一旦加入其他協(xié)定隨之生效的范疇。W TO成員自愿選擇是否加入GPA，締約方可根據(jù)各自具體情況談判加入的具體承諾條件，且談判結(jié)果僅在簽字成員間發(fā)生效力。所以，它為參加方另行提供了條約談判場所。

二、我國的政府采購預(yù)算

各國實行政府采購制度的首要目的就是節(jié)約財政資金，維護(hù)國家和社會公共利益，規(guī)范財政支出管理。所以，作為財政管理體制的一個重要組成部分，政府采購首先是對財政活動的約束和規(guī)范。在一個民主的社會，財政透明是保障公民基本知情權(quán)和監(jiān)督政府的一個重要組成部分，也是民眾對政府財政行為進(jìn)行監(jiān)督的基本前提和政府提高效率行為的重要手段。對政府采購?fù)该鞫鹊囊蟛荒軆H僅局限于在政府采購市場上采購方和供應(yīng)商的信息對稱，而應(yīng)該更多著眼于采購的資金來源、規(guī)模、方向和內(nèi)容，項目的可行性、績效的評價等關(guān)于財政支出的評估及事后的問責(zé)方面，充分尊重基本的公民政治權(quán)利，規(guī)范政府對財政資金的使用，尋找提高資金使用效率、建設(shè)廉潔政府的有效途徑。

《政府采購法》第三十三條：“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該財政年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出，報本級財政部門匯總。”第六條：“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”第三十六條：“在招標(biāo)采購中，若出現(xiàn)‘投標(biāo)人的報價均超過了采購預(yù)算，采購人不能支付的’情形時，應(yīng)予廢標(biāo)?！闭少忣A(yù)算若要得到批準(zhǔn)，必須先要公眾了解，而嚴(yán)格的執(zhí)行也必須要求對批準(zhǔn)了的預(yù)算予以公開透明。同樣，按照GPA第十七條中：“在任何其他方要求下，締約方必須依照本協(xié)議及時提供所有必要的信息以證實采購活動的公平性和無私性，包括中標(biāo)者的特點和相對優(yōu)勢的信息?！比绻麤]有政府采購預(yù)算的公開，對超過報價的供應(yīng)商的排除就無法提供“公平性和無私性”的證據(jù)。但從我國的實際看，只有少部分地區(qū)公開了政府采購預(yù)算中一小部分的內(nèi)容。我國目前所公布的政府采購預(yù)算基本都是狹義的項目預(yù)算，也就是說通常只針對招標(biāo)采購，執(zhí)行一次招標(biāo)采購才將相應(yīng)的預(yù)算金額公開。像競爭性談判采購、單一來源采購、詢價采購這三種更容易出現(xiàn)問題的采購形式的預(yù)算金額卻無法得知。

三、關(guān)于政府采購預(yù)算公開的討論

政府采購預(yù)算是否應(yīng)該公開，公開是好是壞，公開的時間表如何確定，都是各方一直爭論不休的話題。在這里存在以下幾種觀點。

1、政府采購預(yù)算公開是大勢所趨

不公開就做不到對所有投標(biāo)人的公平，本年度能否爭取到資金、能爭取到多少資金，以及爭取到的資金什么時候下?lián)?、下?lián)艿馁Y金如何安排，這些在年前編部門預(yù)算的時候根本無法獲知。這部分資金存在著這么多不確定的因素，使得這一年度的政府采購也充滿了不確定性，對資金的使用效率無法進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，但這靠政府采購行為本身無法解決。另外，提高政府采購預(yù)算透明度，是提高政府采購資金效率和規(guī)范性的需要，是提高財政管理科學(xué)化精細(xì)化水平的需要，是提高政府透明度和公信力的需要。政府采購要解決“三公”的問題，預(yù)防腐敗，也必須將政府采購支出的預(yù)算公開，將“三公”經(jīng)費通過審議，在監(jiān)督下進(jìn)行實施。

2、因為條件尚不成熟而為時尚早

很多政府采購預(yù)算都沒有編制，公開就無從談起。部門預(yù)算公開確實是大勢所趨，但采購預(yù)算可以不公開。預(yù)算編得不準(zhǔn)確是采購預(yù)算公開過程中面臨的最大問題。工程預(yù)算一般由設(shè)計院做可行性投資估算，初步設(shè)定項目概算和施工圖預(yù)算，做預(yù)算的人要有施工經(jīng)驗，有的部分要由造價師來做，這是一個專業(yè)性、技術(shù)性都很強的工作。采購預(yù)算公開，可以公開買什么、買多少（指數(shù)量），至于具體采購環(huán)節(jié)中涉及的要花多少錢來買，那是技術(shù)性問題，不一定非要公開。如果一定要公開的話，公開價格幅度最好，在采購中設(shè)置金額上下限，但幅度不能太窄，這樣既能增加采購的技術(shù)性，也能增加商業(yè)競爭性。還有一種方法，就是采購預(yù)算不與招標(biāo)合同直接掛鉤，也就是說采購預(yù)算不作為評標(biāo)的標(biāo)底。世行、亞行的工程招投標(biāo)中，工程預(yù)算與投標(biāo)報價范圍就不是一回事。因為預(yù)算是根據(jù)定額來做的，定額調(diào)整趕不上市場變化，投標(biāo)評標(biāo)時可以不依靠預(yù)算。任何采購都要討價還價，如果連底牌都亮出來了，就會失去討價還價的空間。

在我國加入GPA談判的背景之下討論我國政府采購預(yù)算，需要明白這樣一個認(rèn)識：政府采購預(yù)算的透明是外在的壓力還是內(nèi)在的要求。政府采購預(yù)算的公開不是為了迎合GPA的要求，而是我國政治民主化、政務(wù)公開化、轉(zhuǎn)變職能、依法治國、依法監(jiān)督的需要。所以，政府采購預(yù)算是否公開應(yīng)該考慮是否符合財政管理的要求，而不是政府采購具體環(huán)節(jié)是否需要，加入GPA只是政府采購預(yù)算改革的助推器。只有樹立這種觀點，才能理解政府采購是我國財政管理體制的一部分，加強政府采購預(yù)算的透明度，進(jìn)而利用這種契機推動我國部門預(yù)算透明的重要意義。

四、政府采購預(yù)算內(nèi)容

從政府采購的監(jiān)督以及意義來看，以往只是涉及到具體的采購行為和采購效果，而把政府采購預(yù)算放到部門預(yù)算里研究的比較少，這就使政府采購預(yù)算處在兩者之間，成了一個邊緣化的問題。

近期召開的全國GPA談判應(yīng)對工作及政府采購工作會議明確提出，深化政府采購制度改革的目標(biāo)是：結(jié)合GPA談判進(jìn)程，逐步建立涵蓋各類預(yù)算體系資金、各類政府采購主體（含軍事采購、有關(guān)國有企業(yè)采購）和各類采購對象，符合公共管理要求和GPA規(guī)則的政府采購管理制度。翟剛在會議上說，政府采購在財政整體改革中的角色定位：第一，適應(yīng)政府預(yù)算體系改革與支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，繼續(xù)擴大政府采購的規(guī)模和范圍，進(jìn)一步將政府采購的職能作用覆蓋到所有政府支出及公共事務(wù)范圍；第二，適應(yīng)財政科學(xué)化、精細(xì)化的改革要求，進(jìn)一步提高政府采購監(jiān)管水平，大力推動政府采購制度改革與財政其他改革的融合工作，其目標(biāo)就是建立完整的財政預(yù)算執(zhí)行管理體系；第三，適應(yīng)財政完善宏觀調(diào)整的需要，加強與預(yù)算、稅收、國債、貼息等調(diào)控手段的協(xié)調(diào)配合。如上所述，將GPA、政府采購預(yù)算、財政管理體制作為整體聯(lián)系起來，作為政府采購的重點，明確了政府采購預(yù)算的地位。

我國《政府采購法》第二條第二款規(guī)定：“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”財政性資金包括財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財政預(yù)算資金是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財政追加的資金，預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的各類行政事業(yè)收費或基金等。按照國內(nèi)采購法的規(guī)定，只要是財政資金的采購都應(yīng)該公開，那就包括了預(yù)算內(nèi)采購的公開和預(yù)算外采購的公開。但我國目前部門預(yù)算的實情是：存在大量的預(yù)算外資金，這部分資金沒有納入到預(yù)算管理，更不可能指望能夠公開。所以在我國部門預(yù)算公開的趨勢之下，要規(guī)范預(yù)算外資金的管理，將其納入到預(yù)算內(nèi)并依法公開，加強政府采購預(yù)算的監(jiān)管職能，防止將預(yù)算內(nèi)資金的采購轉(zhuǎn)移到預(yù)算外資金的采購。另外，政府采購其實不只是集中采購，還有分散采購、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價和單一來源采購方式，而我國《政府采購法》的上述規(guī)定僅涉及集中采購，因而縮小了政府采購的范圍。其他幾種形式的采購方式也應(yīng)該編入政府采購預(yù)算中，即使不受《政府采購法》的約束，也應(yīng)該受到《預(yù)算法》和政府采購預(yù)算的約束；或者就是修改目前的《政府采購法》，將除了集中管理的其他幾種采購也納入政府采購管理之中，嚴(yán)格編制政府采購預(yù)算，規(guī)范資金的審批、使用和監(jiān)督。

GPA關(guān)于附錄一中列出的開放清單，是雙方討價還價達(dá)成的結(jié)果，開放清單內(nèi)門檻價以上的采購都要通過國際招標(biāo)的方式進(jìn)行。根據(jù)透明度原則，這些采購資金會以政府采購預(yù)算的方式予以公開，而協(xié)議不會具體區(qū)分資金的來源以及資金的性質(zhì)。所以說，GPA不能也無權(quán)具體規(guī)定一個國家的財政預(yù)算制度和預(yù)算編制方法，但是通過對政府采購行為和原則的規(guī)定，可以促使財政預(yù)算走向科學(xué)化、精細(xì)化和公開化。

[1]張家瑾：我國政府采購市場開放研究[M].對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2008.

[2]劉小川、唐東會：中國政府采購政策研究[M].人民出版社，2009.

[3]Simon J·Evenett，Bernard M·Hoekman：Government procurement：market access，transparency，and multilateral trade rules[J].European Journal of Political Economy，2005（21）.

[4]Bill K.P.Chou：China’s economic integration into global regulatory frameworks：A study of government procurement[J].Communist and Post-Communist Studies，2006（39）.

[5]姜愛華、楊秉翰：我國政府采購預(yù)算透明度問題研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2010（8）.