楊守濤

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

國內(nèi)問責(zé)官員復(fù)出研究的回顧與反思

楊守濤

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

問責(zé)官員復(fù)出研究是問責(zé)制研究的重要組成部分，為進(jìn)一步探討問責(zé)官員復(fù)出問題，文章圍繞三個方面，對2004年以來國內(nèi)問責(zé)官員復(fù)出研究做了系統(tǒng)的回顧:問責(zé)官員復(fù)出基本理論研究;問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象分析;問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的原因探討與規(guī)范化建議。在此基礎(chǔ)上，文章簡單指出了已有研究的價值與不足，并從定量化、比較化和深入化等方面就問責(zé)官員復(fù)出研究的未來努力方向提出了幾點(diǎn)看法。

問責(zé)官員;復(fù)出;規(guī)范化

隨著國內(nèi)①不含港澳臺地區(qū)的研究文獻(xiàn)。官員問責(zé)實(shí)踐的推進(jìn)，問責(zé)官員復(fù)出問題也漸漸進(jìn)入了研究者們的分析視野，就筆者已獲取的文獻(xiàn)來看，有關(guān)問責(zé)官員復(fù)出的討論始于2004年—— 《中國商報》記者鄧大洪在采訪中央黨校政法教研部的王軍教授時，與他一起討論了引咎辭職官員復(fù)出問題②參見《引咎辭職尚有制度漏洞需彌補(bǔ)》 (中國商報網(wǎng)http://www.cb－h(huán).com/2008/shshshow.asp?n_id=12212＆kw=news)。。之后每年都有一些文獻(xiàn)直接或間接地涉及問責(zé)官員復(fù)出問題，近三年尤其多。

為在這些研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步討論問責(zé)官員復(fù)出問題，進(jìn)而為問責(zé)官員復(fù)出實(shí)踐提供理論與經(jīng)驗(yàn)意義上的參考，筆者盡量查閱了既有文獻(xiàn)，并圍繞問責(zé)官員復(fù)出基本理論研究、問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象分析、問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的原因探討與規(guī)范化建議三個方面對這些文獻(xiàn)做了系統(tǒng)的回顧，最后在此基礎(chǔ)上簡單指出了已有研究的價值與不足，同時就后繼研究的努力方向提出了幾點(diǎn)看法。

一、問責(zé)官員復(fù)出基本理論研究

開展問責(zé)官員復(fù)出研究有其必要性，這種必要性既源于問責(zé)制本身的發(fā)展，也源于問責(zé)實(shí)踐的挑戰(zhàn)，還源于公共部門人力資源管理的需要，正如羅巖巖指出的:研究問責(zé)官員復(fù)出是回應(yīng)官員復(fù)出引起公眾爭議的心然要求，是完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度的內(nèi)在要求，是加強(qiáng)黨政干部隊伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇，是加強(qiáng)干部任用選拔監(jiān)督的客觀需要，是深化干部人事制度改革的重要內(nèi)容［1］(P24－26)。而問責(zé)官員復(fù)出研究的開展，首先必然涉及一些作為其研究起點(diǎn)的基本理論問題，如問責(zé)官員復(fù)出的含義、問責(zé)官員該不該復(fù)出，本部分接下來將結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，對有關(guān)闡述進(jìn)行簡要梳理。

(一)問責(zé)官員復(fù)出的含義

關(guān)于問責(zé)官員復(fù)出的含義，討論較多較亂，這里僅選取一些較有代表性的說法展開闡述。根據(jù)毛加友的觀點(diǎn):“行政官員復(fù)出，指根據(jù)我國行政問責(zé)法律、法規(guī)而被問責(zé)的行政官員，在符合復(fù)出條件、復(fù)出程序的前提下再次出任行政、領(lǐng)導(dǎo)職位?！保?］(P3)顯然，這一界定集中于行政官員被問責(zé)后的復(fù)出，且這一界定所指向的是“符合復(fù)出條件、復(fù)出程序”的復(fù)出。

有一部分研究者則擴(kuò)展了復(fù)出的主體，他們在討論問責(zé)官員的復(fù)出時，涵蓋了黨領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出與政府領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出。比如，羅巖巖認(rèn)為:“官員復(fù)出是指領(lǐng)導(dǎo)干部因?yàn)楦鞣N原因而自動辭職或被組織責(zé)令辭職、免職、撤職一段時間之后，又被任命出來從事領(lǐng)導(dǎo)工作?！保?］(P5)扈瀛指出:“復(fù)出是在問責(zé)過程中，主動或被動承擔(dān)責(zé)任而失去職務(wù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在一定時間內(nèi)以特定理由和固定程序被上級或同級組織及其人事部門提拔、調(diào)任、降職至其他崗位，重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！保?］(P11)

另外，有研究者還分廣義和狹義進(jìn)行討論，如王琳與韋春艷指出:“問責(zé)官員復(fù)出有廣義和狹義之分。狹義的復(fù)出指官員辭職、被撤職或免職之后重新任職。廣義的復(fù)出指官員受到警告、記過、降級等黨紀(jì)政紀(jì)處分，但之前已經(jīng)或之后很快平級調(diào)任甚至升任他職。”［4］顯然，廣義的問責(zé)官員復(fù)出不僅在問責(zé)緣由方面有所擴(kuò)展，在復(fù)出時間方面也有了擴(kuò)展。

(二)問責(zé)官員該不該復(fù)出

至于問責(zé)官員該不該復(fù)出這一點(diǎn)，目前主要有兩種觀點(diǎn):一種明確反對問責(zé)官員復(fù)出;另一種則稱，在適當(dāng)?shù)那樾蜗?，問?zé)官員可以復(fù)出。

明確反對問責(zé)官員復(fù)出的觀點(diǎn)認(rèn)為，官員一旦被問責(zé)，其仕途就應(yīng)終結(jié)。一方面，這種觀點(diǎn)從規(guī)范分析的意義上指出了問責(zé)官員復(fù)出的弊端、批駁了所謂的人才浪費(fèi)說:“負(fù)有決策和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員被‘問責(zé)’以后……政治生命基本到此為止……否則，問責(zé)制對那些政治和道德責(zé)任心不強(qiáng)的官員就沒有威懾力，就起不到法規(guī)應(yīng)有的效力，失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性……有人說某某被問責(zé)官員是‘學(xué)習(xí)型’官員或‘有能力的人’等，不用浪費(fèi)人才了，這種觀點(diǎn)沒有真正理解問責(zé)制的實(shí)質(zhì)?！保?］另一方面，這種觀點(diǎn)也從實(shí)證依據(jù)方面尋求支持，如浙江大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師章劍生在接受記者采訪時稱:“當(dāng)年香港特區(qū)政府財政司的司長梁錦松因涉嫌‘濫用公權(quán)力’而去職，幾年過去了，在香港特區(qū)政府的高級官員中沒有了梁錦松，對于香港民眾來說好像并沒有什么重大損失，也沒有人嚷嚷著說他是‘人才’或者‘學(xué)習(xí)型官員’，非讓他復(fù)出不可?？梢?，雖然這樣的制度對于具體的個人來說是殘酷了一點(diǎn)，但是對于民眾來說何嘗不是一種欣慰與福音呢。”［6］

主張問責(zé)官員可以復(fù)出的觀點(diǎn)則指出，問責(zé)不代表將官員一棒子打死，這一觀點(diǎn)的持有者們宣稱，公眾反感的不是問責(zé)官員的復(fù)出，而是問責(zé)官員的不當(dāng)復(fù)出。一方面，這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了問責(zé)官員復(fù)出的必要性，如中國人民大學(xué)的毛壽龍教授在討論引咎辭職時認(rèn)為:“引咎辭職的有效運(yùn)作往往是與政治家和行政官員相應(yīng)的下野生存空間和東山再起的機(jī)會有關(guān)……如果要使得引咎辭職制度充分發(fā)揮作用。其中的關(guān)鍵之一是要在制度上解決引咎辭職后官員的生存空間以及東山再起可能性的問題?！保?］北京大學(xué)的李成言教授與南開大學(xué)的齊善鴻教授在接受瞭望新聞周刊采訪時則認(rèn)為，問責(zé)官員復(fù)出避免了人才浪費(fèi)、是一種“政治理念與制度的理性”［8］。另一方面，一些研究者不僅強(qiáng)調(diào)前述復(fù)出的必要性，還援引相關(guān)規(guī)章作為問責(zé)官員復(fù)出的法律依據(jù)，如黃鳳蘭提到了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第29條、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第6條與第7條及第 9 條。［9］

就目前已有的各類文獻(xiàn)來看，關(guān)于問責(zé)官員該不該復(fù)出這一問題，第二種觀點(diǎn)已是主流，其核心是:“被問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部分情況有條件的復(fù)出能夠避免干部人才資源的浪費(fèi)，是問責(zé)制等相關(guān)制度有效運(yùn)作的重要保障，更重要的是能夠反映我黨我國的政治理性。”［3］(P18)

二、問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象分析

問責(zé)官員該不該復(fù)出屬于應(yīng)然問題，它關(guān)注的是問責(zé)官員復(fù)出的合理性及其辯護(hù)。而問責(zé)官員復(fù)出狀況則屬于實(shí)然問題，關(guān)于這種實(shí)際的狀況，目前的文獻(xiàn)結(jié)合有關(guān)問責(zé)官員復(fù)出事件，以定性方法做了若干討論。

(一)問責(zé)官員復(fù)出的路徑與特點(diǎn)

一些文獻(xiàn)從呈現(xiàn)問責(zé)官員復(fù)出事件入手對問責(zé)官員復(fù)出的實(shí)況進(jìn)行分析。這其中，一部分僅抓住當(dāng)時典型與熱點(diǎn)進(jìn)行討論，比如大量的報紙評論;另一部分則簡單列舉幾例類似事件而后展開闡述，比如多數(shù)學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表的文章;還有一部分則盡量涉及創(chuàng)作之時業(yè)已發(fā)生的案例，這主要是一些學(xué)位論文，如羅巖巖就從問責(zé)官員姓名、問責(zé)官員問責(zé)與復(fù)出時間、問責(zé)官員問責(zé)前與復(fù)出后的職務(wù)、問責(zé)方式與問責(zé)緣由等若干方面考察了 2001—2009年問責(zé)官員復(fù)出的案例。［1］(P19－22)

對于這些問責(zé)官員復(fù)出的路徑，曾有文章援引人事專家的觀點(diǎn)就省部級高官的復(fù)出情形進(jìn)行了概述性介紹，該文指出，近年復(fù)出的問責(zé)高官，復(fù)出路徑大致可分三類:第一類是安排一個不太顯著的職位;第二類是對于比較年輕能干的官員，一般先安排一個職位過渡一段時間，再調(diào)到一線重要崗位工作;第三類也是對于比較年輕能干的干部，閑置一段后，直接調(diào)到其他重要部委工作。［10］

盡管不是所有文獻(xiàn)都直接涉及了問責(zé)官員復(fù)出事件，也不是所有文獻(xiàn)都對問責(zé)官員復(fù)出途經(jīng)進(jìn)行了分析，但幾乎所有文獻(xiàn)都討論了問責(zé)官員復(fù)出的特點(diǎn)。其中，梁棟與鄭曙村的觀點(diǎn)較有代表性，他們指出，當(dāng)前中國問責(zé)官員復(fù)出的特點(diǎn)有:第一，大批被問責(zé)官員在質(zhì)疑聲中接二連三地復(fù)出，導(dǎo)致被問責(zé)官員重新任用成為慣例;第二，復(fù)出過程暗箱操作，所謂“高調(diào)問責(zé)，低調(diào)復(fù)出”;第三，復(fù)出缺乏制度性規(guī)范，未嚴(yán)格遵循相關(guān)程序;第四，復(fù)出時間過快，大多數(shù)未滿處分期;第五，官員復(fù)出的職務(wù)、級別變動小，大多是官復(fù)原職或升遷，降職者少。［11］有的研究者則對上述特點(diǎn)進(jìn)行了更進(jìn)一步的闡釋，比如在復(fù)出程序方面，研究者們指出:“問責(zé)官員復(fù)出缺乏必要的考察考核”［4］，“有關(guān)部門沒有對問責(zé)官員復(fù)出的條件、程序和時限做出詳細(xì)的說明”［12］。

另外，有研究者提及了中央和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)官員復(fù)出的三點(diǎn)差別:中央官員復(fù)出時間間隔長于地方官員;中央官員復(fù)出多為降職，地方官員復(fù)出多為調(diào)任;中央官員復(fù)出前多為引咎辭職，地方官員復(fù)出前多為免職或責(zé)令辭職。［3］(P16)總體而言，根據(jù)目前的文獻(xiàn)來看，研究者們幾乎都對中國問責(zé)官員復(fù)出狀況持批判態(tài)度，即當(dāng)前中國問責(zé)官員復(fù)出是亂復(fù)出、是不規(guī)范的復(fù)出。

(二)問責(zé)官員復(fù)出亂象的消極影響

針對這種不規(guī)范的復(fù)出，研究者們提出了質(zhì)疑、展開了拷問，更值得關(guān)注與思考的是，他們對這種不規(guī)范復(fù)出的種種消極影響做了廣泛的討論，這是目前已有文獻(xiàn)討論的核心議題之一，文章接下來將對各種觀點(diǎn)進(jìn)行概括性的梳理。

第一，影響問責(zé)制本身。研究者們指出，這種不規(guī)范的復(fù)出已經(jīng)在一定程度上對問責(zé)制構(gòu)成了傷害。具體地說，就是問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范溶蝕了問責(zé)制的嚴(yán)肅性以及權(quán)威性，使得各問責(zé)主體的權(quán)威遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)，最終消解了問責(zé)制的制度警示作用、弱化了問責(zé)制的公信力、“妨礙了行政問責(zé)文化的培育”［13］。

第二，影響黨的執(zhí)政能力與黨和政府的公信力。問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范“在一定程度上會損害政府的形象”［4］，同時“弱化黨的執(zhí)政能力”［11］，進(jìn)而導(dǎo)致黨和政府的公信力遭致嚴(yán)重?fù)p毀。

第三，破壞民主與法治。一方面，問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范是對民意民情的漠視，這種漠視“侵犯了公眾的民主權(quán)利”［3］(P25－26)，它會在很大程度上冷卻公民相應(yīng)的參與熱情，進(jìn)而破壞廣大公民參與相應(yīng)監(jiān)督的積極性，當(dāng)然，這種漠視同時也使得公民對政府的相應(yīng)監(jiān)督漸漸變得虛弱無力;另一方面，問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范“折射出濃厚的人治色彩，有悖于現(xiàn)代法治精神”［14］(P16)。

除此之外，問責(zé)官員復(fù)出的不規(guī)范還會“腐蝕主流的社會主義政治文化……影響社會和諧”［11］、“給復(fù)出官員造成巨大心理壓力，影響其正常工作”［14］(P17)。

三、問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的原因探討與規(guī)范化建議

研究者們在描述了問責(zé)官員復(fù)出事實(shí)現(xiàn)象并將其定性為不規(guī)范的復(fù)出后，討論了其消極影響，繼而分析了這種不規(guī)范復(fù)出的致因，同時提出了相應(yīng)的、規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出的建議。

(一)問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的致因

對于問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的致因，研究者們曾有過廣泛的討論，接下來將分六個方面對各種觀點(diǎn)進(jìn)行概括。

第一，問責(zé)官員復(fù)出制度本身的不足。當(dāng)前中國的“問責(zé)官員復(fù)出制度不健全”［13］。這種不健全不僅僅體現(xiàn)為問責(zé)官員復(fù)出的法律規(guī)章缺失;也體現(xiàn)為問責(zé)官員復(fù)出具體機(jī)制方面存在的問題——前者如各項規(guī)章的模糊性、缺乏操作性，后者如復(fù)出之前沒有適當(dāng)?shù)母櫾u估、復(fù)出過程公開透明度不夠甚至不公開透明。這些問責(zé)官員復(fù)出制度本身的不健全“給官員復(fù)出的失范提供了制度空間”［11］，有研究者甚至認(rèn)為這種不健全是問責(zé)官員復(fù)出亂象的根本原因［15］。

第二，問責(zé)制度的不足。一方面，“對實(shí)行問責(zé)制的目的理解存在偏差”［11］，以致問責(zé)實(shí)踐中常常出現(xiàn)目的不端正的問責(zé)現(xiàn)象，比如說開展問責(zé)的目的在于平息民憤以求大快人心;另一方面，官員問責(zé)制度設(shè)計存在著一些先天缺陷，如問責(zé)制缺乏專門成文法、問責(zé)制缺乏內(nèi)在驅(qū)動力、問責(zé)制主體和范圍過于狹窄、問責(zé)制操作程序大而泛之、問責(zé)制監(jiān)督環(huán)節(jié)不完善［16］;再者，應(yīng)用問責(zé)制的制度環(huán)境不當(dāng)，正如中山大學(xué)郭巍青教授指出的:“問題官員的復(fù)出問題，正在使問責(zé)制陷入一些尷尬困境……根本的原因在于，問責(zé)制的基礎(chǔ)在于‘有限政府’和‘簡單政府’，我們卻把它用于‘無限政府’和‘復(fù)雜政府’的制度環(huán)境中……勢必留下許多要求復(fù)出的壓力?！保?7］此外，問責(zé)制度的不足還表現(xiàn)為:“行政問責(zé)沒有形成制度的連貫性”［12］、 “行政問責(zé)制度處理結(jié)果的不規(guī)范”［1］(P32－33)。

第三，作為公共部門人力資源管理制度重要組成部分的官員管理制度不足。正如扈瀛指出的:“被問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出不規(guī)范，還表明現(xiàn)行的與干部問責(zé)制度相配套的其他制度也存在問題，具體的說，是干部的任用制度和監(jiān)督制度還有待完善?！保?］(P32－34)比如，用人制度方面存在的某些缺陷致使“用人上的不正之風(fēng)”［13］盛行;同時，“違規(guī)用人懲處力度不夠”［1］(P35)。另外，正如著名時評寫作人、獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)所指出的，公務(wù)員制度不恰當(dāng)?shù)財U(kuò)大了官員資格終身制的范圍，以致問責(zé)官員的職務(wù)雖被免去，但仍保留著官員身份，這樣的問責(zé)注定了將以官員復(fù)出而終結(jié)［18］。這種必然的復(fù)出為不規(guī)范的復(fù)出埋下了隱患。

第四，公民參與及社會監(jiān)督制度不足。劉學(xué)民在分析“問責(zé)官員的任免沒有實(shí)現(xiàn)公民的有效參與”時指出:“對于問責(zé)官員的復(fù)出并沒有實(shí)現(xiàn)公民的有效參與，問責(zé)官員多是悄悄復(fù)出，并沒有積極傾聽公眾的意見，沒有真正做到復(fù)出過程的公開、透明、合法。”［12］羅巖巖在分析“缺乏有效的社會監(jiān)督”時也稱:“問責(zé)官員的頻繁復(fù)出正是監(jiān)督保障機(jī)制缺失的直接后果。”［1］(P34)

第五，行政體制不健全。羅巖巖將“行政體制改革仍在探索和摸索之中”列為問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的致因之一:“作為我國行政改革一部分的行政問責(zé)制也在探索和逐步完善的過程中，雖然取得了一定的成效，但仍然存在很多問題。與此相關(guān)的關(guān)于問責(zé)制度在事后追究中出現(xiàn)的被問責(zé)官員的去向及問責(zé)官員的復(fù)出等問題也就層出不窮。”［1］(P30)

第六，傳統(tǒng)文化因素根深蒂固。這里的傳統(tǒng)文化因素主要是指“官本位”觀念，多數(shù)研究者在分析問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范致因時，都將“官本位”觀念列為重要原因之一，如董林明明確指出:“我國是一個擁有2000多年封建帝制歷史的國家，‘官本位’觀念根深蒂固，影響深遠(yuǎn)……在這種情形下，被問責(zé)官員接二連三地神秘、悄然復(fù)出，也就顯得 ‘合情合理’了?！保?4］(P14)這種 “官本位”觀念導(dǎo)致的官官相護(hù)、推卸責(zé)任、民眾冷漠都是影響官員復(fù)出規(guī)范性的具體要素［3］(P35－36)。

(二)規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出的建議

在討論了問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的致因之后，研究者們繼而將討論的焦點(diǎn)推向了“如何規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出”這一問題，有關(guān)闡述或直接或間接、或簡或繁、或泛泛而談或深入探討。實(shí)際上，幾乎每一個論及問責(zé)官員復(fù)出的研究者都在一定意義上、對“如何規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出”這一問題談過自己的看法，筆者接下來將簡要梳理一些較有代表性的觀點(diǎn)。

在眾多的研究者中，有一部分就規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出提出了較為系統(tǒng)的建議。如:梁棟和鄭曙村從“要端正問責(zé)目的、建立健全官員復(fù)出的法律規(guī)章制度、完善官員復(fù)出的社會監(jiān)督制約機(jī)制、革除傳統(tǒng)官本位吏治文化的影響”四個方面做了分析［11］;扈瀛從問責(zé)制的完善、干部復(fù)出原則與機(jī)制、干部任用和監(jiān)督制度的改革、破除“官本位”文化影響等方面進(jìn)行闡釋［3］(P37－45);羅巖巖的討論則集中于順應(yīng)行政體制改革趨勢逐步消除“官本位”思想、加強(qiáng)行政問責(zé)配套制度建設(shè)、建立健全問責(zé)官員復(fù)出的法律規(guī)章制度、完善干部選拔任用機(jī)制等方面［1］(P36－45)。

還有一部分研究者則集中于某一方面進(jìn)行較為深入的討論。如:沈小平強(qiáng)調(diào)了問責(zé)制度的完善對規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出的積極意義，并提出了五個明確，即明確問責(zé)的責(zé)任主體、明確問責(zé)的對象范圍、明確問責(zé)的事項事由、明確問責(zé)的方式手段、明確問責(zé)的責(zé)任期限［16］。王琳和韋春艷討論了構(gòu)建問責(zé)官員復(fù)出制度的建議:在制度設(shè)計的理念上，要重視公平原則，要明確問責(zé)官員應(yīng)具有“東山再起”的機(jī)會;在問責(zé)官員復(fù)出制度的主體內(nèi)容框架上，要明確界定復(fù)出條件、復(fù)出職位、復(fù)出程序;分類對待承擔(dān)各類責(zé)任的官員復(fù)出;構(gòu)建問責(zé)官員復(fù)出的回應(yīng)機(jī)制［4］。郭星云深入分析了組織人事部門在問責(zé)官員復(fù)出中的七大作用:掌握政策，確定考察人選;對人選進(jìn)行考察;民意測評;作出考察結(jié)論，向黨委匯報;公示;黨委決定;實(shí)行試用期制［19］。此外，周燕軍和束順民建立了問責(zé)官員復(fù)出模型［20］;徐偉專文論及論被問責(zé)去職官員的范圍，并指出這是規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的邏輯起點(diǎn)［21］;黃鳳蘭強(qiáng)調(diào)“公眾對于問責(zé)官員復(fù)出的介入時機(jī)應(yīng)當(dāng)前移，而不能僅定位在知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)上”［9］。

需要指出的是，有一些研究者把討論的視野做了擴(kuò)展，有的是時間維度上的擴(kuò)展，有的是地理空間維度上的擴(kuò)展。如:閆文博討論了清代問責(zé)官員的開復(fù)機(jī)制及其啟示［22］;任劍濤分析了中國古典政治文化對當(dāng)前問責(zé)官員復(fù)出的指導(dǎo)意義［23］;董林明介紹了我國宋朝時期的官員敘復(fù)制度與我國臺灣地區(qū)的官員復(fù)職制度，并討論了這兩種制度的啟示［14］(P18－27)。

四、國內(nèi)問責(zé)官員復(fù)出研究的反思

問責(zé)官員復(fù)出是官員問責(zé)整體事務(wù)中的重要組成部分，這些年來，隨著官員管理實(shí)踐的發(fā)展，包含問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制在內(nèi)的問責(zé)制不斷完善，與此同時，有關(guān)研究文獻(xiàn)也日漸豐富。本部分并不打算對國內(nèi)這些年來問責(zé)官員復(fù)出研究做全面的評價，只擬在前述回顧的基礎(chǔ)上、簡單概述既有研究的價值與不足，進(jìn)而對后繼研究的努力方向提出幾點(diǎn)看法。

(一)既有研究的價值與不足

就既有研究的價值而言:首先，問責(zé)官員復(fù)出研究開啟了問責(zé)研究的新視角，拓展了問責(zé)研究的視野;其次，當(dāng)前的問責(zé)官員復(fù)出研究緊密結(jié)合有關(guān)問責(zé)官員復(fù)出事件，敏銳地抓住了問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的問題展開討論;再次，當(dāng)前的問責(zé)官員復(fù)出研究沒有局限于就事論事，而是立足問責(zé)官員復(fù)出本身，同時放眼整個問責(zé)制甚至官員管理與政治行政體制的大背景，剖析了問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的原因，提出了相應(yīng)的規(guī)范化建議。既有研究的這些特點(diǎn)使國內(nèi)現(xiàn)有問責(zé)官員復(fù)出研究具有了顯著的實(shí)踐意義與理論價值，為后繼研究的開展提供了重要的理論參考與文獻(xiàn)支持。

但是，由于研究尚處起步階段，各種理論準(zhǔn)備與實(shí)踐觀察都不是很充分，以致既有研究存在著一些不可避免的局限性:第一，研究結(jié)論充斥著混亂感，無論是問責(zé)官員復(fù)出的特點(diǎn)歸納、問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范的消極影響分析，還是問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范致因的分析以及問責(zé)官員復(fù)出規(guī)范化的建議，都給了讀者這樣的感覺，尤其是討論問責(zé)官員復(fù)出不規(guī)范致因時，其類型化缺乏一定的邏輯標(biāo)準(zhǔn)，同一個事物往往呈現(xiàn)為多個說法、被歸為不同的大類;第二，全部研究都屬于定性分析的范疇，定量的分析尚未出現(xiàn)，加之部分定性分析的不規(guī)范，使得研究的科學(xué)性與說服力受到了一定程度的限制。此外，比較研究有待推進(jìn)，除了前面提到的中央與地方問責(zé)官員復(fù)出特點(diǎn)比較以及本文“規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出建議”那一部分提到的、時間維度與地理空間維度上的視野擴(kuò)展涉及了比較外，規(guī)范的比較研究并不存在。

(二)后繼研究的努力方向

至于后繼研究的努力方向，筆者以為:首先是開展適當(dāng)?shù)亩垦芯?，以增?qiáng)研究的科學(xué)性和說服力;其次，展開比較研究，尤其是規(guī)范化的比較研究，比如，國內(nèi)與國外的比較、規(guī)范的復(fù)出與不規(guī)范的復(fù)出之間的比較、各級問責(zé)官員復(fù)出之間的比較，等等。

另外，在繼續(xù)堅持將問責(zé)官員復(fù)出研究置于問責(zé)制甚至官員管理與政治行政體制大背景下的同時，適度地聚焦，盡量朝著研究的細(xì)化、具體化與深入化發(fā)展，比如某一問責(zé)形式下的官員復(fù)出研究、問責(zé)官員復(fù)出的民意檢驗(yàn)研究、信息溝通機(jī)制的有效程度與問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)范性關(guān)系研究，等等。

［1］羅巖巖.行政問責(zé)視角下我國問責(zé)官員復(fù)出現(xiàn)象研究［D］.云南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［2］毛加友.論行政官員復(fù)出制度的完善［D］.山西大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［3］扈瀛.“被問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”復(fù)出問題研究［D］.中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［4］王琳，韋春艷.構(gòu)建問責(zé)官員復(fù)出制度的思考［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(11).

［5］竹立家.官員問責(zé)法制化復(fù)出可能微乎其微［N］.中國改革報，2009－06－11(008).

［6］陳煜儒.官員問責(zé)制不應(yīng)成為一場“秀”［N］.法制日報，2009－04－09(011).

［7］毛壽龍.引咎辭職、問責(zé)制與治道變革［J］.浙江學(xué)刊，2005，(1).

［8］李松.厘清“官員復(fù)出”機(jī)制［J］.瞭望，2008，(39).

［9］黃鳳蘭.“問責(zé)官員”復(fù)出機(jī)制研究［J］.中州學(xué)刊，2010，(1).

［10］陳楓.透視省部高官復(fù)出三種路徑［N］.南方日報，2009－12－28(A07).

［11］梁棟，鄭曙村.當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機(jī)制的失范與完善［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2010，(1).

［12］劉學(xué)民.完善我國問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的對策［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(20).

［13］孫發(fā)鋒.問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制亟須完善［J］.探索，2010，(5).

［14］董林明.行政問責(zé)制下的官員復(fù)出問題研究［D］.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

［15］孔凡河.論我國行政問責(zé)復(fù)出機(jī)制［J］.探索與爭鳴，2010，(7).

［16］沈小平.“問責(zé)官員”頻繁復(fù)出凸顯制度設(shè)計缺陷［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2009，(16).

［17］郭巍青.官員問責(zé)制遭遇結(jié)構(gòu)性困境［N］.東方早報，2009－05－19(A23).

［18］秋風(fēng).打破官員身份終身制［N］.南方都市報，2009－05－16(A32).

［19］郭星云.發(fā)揮組織人事部門在問責(zé)官員復(fù)出中的作用［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(20).

［20］周燕軍，束順民.問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的設(shè)計原則及模型構(gòu)建［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010，(14).

［21］徐偉.論被問責(zé)去職官員的范圍——規(guī)范被問責(zé)去職官員復(fù)出的邏輯起點(diǎn)［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2011，(1).

［22］閆文博.清代問責(zé)官員的開復(fù)機(jī)制及其啟示［J］.理論與現(xiàn)代化，2010，(6).

［23］任劍濤.知錯能改之謂善——從中國古典政治文化看問責(zé)官員復(fù)出［J］.人民論壇，2010，(14).

The Review of the Literatures about the Principal Officials’Back in China

YANG Shou－tao
(School of Government，Peking University，Beijing 100871，China)

Studies about the principal officials’back are of great importance in the studies about accountability.In order to make further studies about the principal officials’back，this paper provides a systematic review of the existing literatures about the principal officials’back in China since 2004.The first section is about some basic theories.That is followed by the analysis of China’s practice in section 2，mainly on the means and features of the principal officials’ack.Then，in section 3，the paper sums up the reasons for the non－standard back phenomena and the suggestions for their standardization.Based on the review，the final section simply evaluates the values and deficiencies of the existing literatures and makes some recommendations for the future studies.

the principal officials;back;standardization

D63

A

2095－0292(2011)05－0015－06

2011－07－16

楊守濤，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事公共政策研究。

［責(zé)任編輯 孫廣耀］