劉 超

(華僑大學(xué)法學(xué)院,福建泉州 362021)

調(diào)解是內(nèi)生于我國(guó)傳統(tǒng)法律文化的重要資源,在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧方面發(fā)揮著其他制度難以替代的功能。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型,在法制現(xiàn)代化的傾軋和“格式化”之下,傳統(tǒng)調(diào)解賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)正逐漸改變,我們也正積極推行以訴訟解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)糾紛的“西方經(jīng)驗(yàn)”,自最高人民法院 1999年啟動(dòng)司法改革以來(lái),我國(guó)的司法制度日益正式化、程序化,法官日益職業(yè)化、專業(yè)化。但吊詭的是,英美等法制發(fā)達(dá)國(guó)家卻積極吸收以人民調(diào)解為代表的“東方經(jīng)驗(yàn)”來(lái)推進(jìn)糾紛解決機(jī)制中的多元化。調(diào)解作為一種重要的訴訟替代機(jī)制,在當(dāng)下有了全新的社會(huì)基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求,在“大調(diào)解”的政策導(dǎo)向下具有更多的利益驅(qū)動(dòng)與制度空間。本文的研究表明,因應(yīng)日益頻發(fā)的環(huán)境侵權(quán)糾紛,環(huán)境行政調(diào)解的制度內(nèi)涵使之能很好契合環(huán)境侵權(quán)糾紛的特殊性,成為了公民侵權(quán)救濟(jì)的首選,但環(huán)境行政調(diào)解制度的內(nèi)生性困境使得其作用有限。

一、制度實(shí)踐:環(huán)境行政調(diào)解在現(xiàn)行解紛制度體系中的定位

(一)行政調(diào)解的制度內(nèi)涵

學(xué)界普遍適用的對(duì)于調(diào)解的界定是,在第三方主持下,以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策以及社會(huì)公德為依據(jù),對(duì)糾紛雙方進(jìn)行斡旋、勸說(shuō),促使他們互相諒解,進(jìn)行協(xié)商,自愿達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的活動(dòng)[1]。調(diào)解基本上都要包括以下的要素:第一,調(diào)解在性質(zhì)上是一種非訴訟的糾紛解決辦法;第二,調(diào)解在形式上是當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上、在第三方主持下以協(xié)議形式解決糾紛;第三,調(diào)解在目的上是減少訟累。

行政調(diào)解是指行政主體主持的,以國(guó)家法律、政策和公序良俗為依據(jù),以當(dāng)事人自愿為原則,通過(guò)說(shuō)服教育等方法調(diào)停、斡旋,促使當(dāng)事人友好協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的一種糾紛解決制度。根據(jù)上面的分析,行政調(diào)解的內(nèi)涵就包括:第一,行政調(diào)解是一種非訴訟的糾紛解決機(jī)制;第二,行政調(diào)解中行政機(jī)關(guān)是作為中立的第三人來(lái)處理糾紛的,重點(diǎn)要突出當(dāng)事人的合意在整個(gè)調(diào)解環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用和決定性作用;第三,行政性糾紛解決機(jī)制是一個(gè)龐雜的體系,要處理不同性質(zhì)很多類型的糾紛,而行政調(diào)解僅僅處理的是其中的一部分,是平等當(dāng)事人之間發(fā)生的人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和環(huán)境權(quán)益等其他類型權(quán)益的糾紛。

(二)調(diào)解的特征與優(yōu)越性

調(diào)解作為一種重要的糾紛解決機(jī)制,從不同角度可以總結(jié)其特征,并且與其內(nèi)在的構(gòu)成要素緊密相連,這里從其對(duì)糾紛解決的助益性的視角總結(jié)其特征。

1.調(diào)解是一種充分尊重當(dāng)事人主體性的糾紛解決方式。

促使當(dāng)事人通過(guò)合意解決糾紛是調(diào)解的本質(zhì)特征,沒(méi)有基于當(dāng)事人的合意,任何人不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。只有當(dāng)事人自己出于解決爭(zhēng)議的愿望,出讓自己處分相互間權(quán)利義務(wù)的權(quán)力給一個(gè)他們都信任的中立第三者,才有可能實(shí)施調(diào)解。從調(diào)解的程序啟動(dòng)來(lái)看,調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解規(guī)則的適用、調(diào)解員的選定、調(diào)解程序的進(jìn)行以及調(diào)解結(jié)果的履行都取決于當(dāng)事人經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成的共同意愿。

2.調(diào)解是在中立第三方參與下的協(xié)助程序。

第三方參與調(diào)解對(duì)當(dāng)事人之間糾紛的解決具有重要作用,由于缺乏經(jīng)驗(yàn)以及意見(jiàn)分歧較大等原因,當(dāng)事人往往難以通過(guò)直接協(xié)商達(dá)成協(xié)議,而借助于第三人的協(xié)助則較容易在某些問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié),從而達(dá)成和解,解決糾紛[2]。但調(diào)解程序?qū)嵸|(zhì)上是糾紛當(dāng)事人出讓自己的處分權(quán)給中立的第三者,同時(shí),在法律和實(shí)踐意義上并不是完全出讓,而是有保留的出讓。出讓的目的是希望使用中立第三者的知識(shí)和權(quán)威,為當(dāng)事人自行解決糾紛提供外界的協(xié)助,能否最終達(dá)成和解協(xié)議,并不取決于中立第三者,而必須取決于爭(zhēng)議當(dāng)事人自身,只有他們才是和解協(xié)議的最終磋商者和決定者[3]。

3.調(diào)解具有程序上的便捷性。

調(diào)解是一種非常便捷和實(shí)用的糾紛解決方式,它更注重結(jié)果的公平而非程序的公正,沒(méi)有嚴(yán)格的程序限制,不要求調(diào)解員遵循刻板的規(guī)則或模式。為了解決糾紛,當(dāng)事人可以根據(jù)糾紛的種類、特征、程度以及彼此的關(guān)系而合意選擇適當(dāng)?shù)某绦?授權(quán)調(diào)解員以自身的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)為他們分清事實(shí)和責(zé)任,公平合理地提出雙方都可以接受的解決方案。在調(diào)解中,調(diào)解人并不總是試圖運(yùn)用現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)解決雙方的糾紛,而是對(duì)糾紛雙方提出的觀點(diǎn)和要求策劃一種妥協(xié)與和解的方法[4]。

4.調(diào)解結(jié)果的靈活性和調(diào)解協(xié)議的易履行性。

契約性是調(diào)解的本質(zhì)屬性,調(diào)解的契約性貫穿于調(diào)解的整個(gè)環(huán)節(jié),調(diào)解的規(guī)則、調(diào)解員的選定、調(diào)解程序的進(jìn)行和調(diào)解的結(jié)果都取決于雙方當(dāng)事人的共同意愿。通過(guò)調(diào)解如果達(dá)成和解,則和解協(xié)議本質(zhì)上是一份契約。調(diào)解協(xié)議就是當(dāng)事人自愿達(dá)成的,不必嚴(yán)格依照法律,只要不違反法律中的強(qiáng)制性規(guī)定,不損害社會(huì)公共利益,不損害第三人的合法權(quán)益,調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容就是合法的。調(diào)解結(jié)果的靈活性和多樣性既可以使調(diào)解員審時(shí)度勢(shì)地引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,又可以使調(diào)解結(jié)果照顧到雙方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,這樣最有可能使糾紛得到徹底解決。在調(diào)解過(guò)程中當(dāng)事人平等參與、自愿協(xié)商、互諒互讓達(dá)成實(shí)際的調(diào)解協(xié)議,又基于以和為貴的目的,所以協(xié)議就很容易兌現(xiàn)履行[5]。

(三)環(huán)境行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的現(xiàn)實(shí)地位

調(diào)解的類型根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)可以作出多種劃分,根據(jù)中立的調(diào)解人的身份和性質(zhì)可將調(diào)解分為三大基本類型,即司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解。司法調(diào)解又稱法院調(diào)解、訴訟調(diào)解,是指法院在審理各類案件時(shí),由法院主持,當(dāng)事人平等協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,從而解決糾紛所進(jìn)行的活動(dòng)。根據(jù)《人民調(diào)解法》(2010年)規(guī)定,人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法,促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議,解決民間糾紛的活動(dòng)。

環(huán)境侵權(quán)糾紛是社會(huì)糾紛中的重要類型,從理論上而言,環(huán)境侵權(quán)糾紛的調(diào)解也有司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解等調(diào)解手段類型,以司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解這三大基本類型構(gòu)成了一個(gè)龐大的調(diào)解機(jī)制體系,這些不同類型的調(diào)解手段在處理環(huán)境侵權(quán)糾紛中存在著迥然有異的糾紛處理機(jī)制①這主要來(lái)源于各種調(diào)解手段所依賴的基礎(chǔ)和各自適用的程序,不同類型調(diào)解的主持人的身份和性質(zhì)不同也一定程度上影響到了調(diào)解的整個(gè)環(huán)節(jié)和結(jié)果。以調(diào)解協(xié)議為例,雖然在不同調(diào)解類型下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)都是雙方當(dāng)事人經(jīng)過(guò)合意而形成的契約,調(diào)解協(xié)議的本質(zhì)是契約,但是,因?yàn)椴煌愋驼{(diào)解的存在使得對(duì)于調(diào)解協(xié)議有著契約性和司法性的爭(zhēng)論。筆者認(rèn)為,不管何種調(diào)解類型下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議都不能改變其契約性的本質(zhì),只是在不同類型下的調(diào)解協(xié)議司法性(主要是指其是否具有強(qiáng)制執(zhí)行效力)能影響到契約性的強(qiáng)弱。具體而言,人民調(diào)解(民間調(diào)解)機(jī)制下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有完全的契約性,行政調(diào)解機(jī)制下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議相對(duì)而言,對(duì)于當(dāng)事人會(huì)有一定程度的約束力(因?yàn)檎{(diào)研資料顯示和訪談?dòng)涗洷砻?在現(xiàn)實(shí)中,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常是把行政調(diào)解和行政處理聯(lián)系在一起,難以清晰區(qū)分,這將在后面詳細(xì)論述)。而司法調(diào)解機(jī)制下當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議本質(zhì)上是契約,但司法性更強(qiáng),即在我國(guó)的司法調(diào)解是在法院主持下的調(diào)解,經(jīng)由法院調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議相當(dāng)于訴訟中的和解,具有生效判決的效力,對(duì)糾紛當(dāng)事人有更大的約束。,不同類型和性質(zhì)的調(diào)解人作為中立第三人參與當(dāng)事人之間的調(diào)解雖然不會(huì)決定或改變調(diào)解作為當(dāng)事人之間以合意而啟動(dòng)并達(dá)成調(diào)解協(xié)議的本質(zhì),但卻會(huì)影響到調(diào)解的整個(gè)環(huán)節(jié)和當(dāng)事人的心態(tài)。如今,我國(guó)法院系統(tǒng)積極主張?jiān)凇澳軇?dòng)司法”的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)以調(diào)解手段解決糾紛,推動(dòng)建立“大調(diào)解”的糾紛解決機(jī)制,即實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解的并用和聯(lián)動(dòng),形成“三位一體”的大調(diào)解格局,并努力實(shí)現(xiàn)法院在這一格局中的主導(dǎo)作用[6]。但筆者基于調(diào)研資料的分析,認(rèn)為行政調(diào)解在環(huán)境侵權(quán)糾紛的解決中有特殊地位,在綜合的環(huán)境調(diào)解制度體系中選取環(huán)境行政調(diào)解作為考察中心,理由是:

1.筆者認(rèn)為,比較環(huán)境司法調(diào)解、環(huán)境人民調(diào)解和環(huán)境行政調(diào)解,相對(duì)而言,環(huán)境行政調(diào)解作為一種調(diào)解類型,具有更大的獨(dú)立性。司法調(diào)解從實(shí)體法依據(jù)上看,它來(lái)源于民事訴訟法的規(guī)定,是指在民事訴訟中,雙方當(dāng)事人在審判人員的主持下,自愿就民事權(quán)益的爭(zhēng)議平等地進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成協(xié)議,從而解決糾紛。司法調(diào)解由于是法院主持,并要對(duì)當(dāng)事人的處理結(jié)果進(jìn)行審查,因而,法律規(guī)范受到更多重視,現(xiàn)實(shí)情況是司法調(diào)解經(jīng)常包含在訴訟之中,當(dāng)事人的自主性和“合意”往往受到實(shí)質(zhì)上的影響①特別是在一些法律依據(jù)比較含糊或者并不完全具備法律依據(jù),以及當(dāng)事人雙方證據(jù)勢(shì)均力敵的情況下,這種選擇行為所體現(xiàn)的自由裁量權(quán)就更為突出,而這時(shí)調(diào)解的“自愿”原則往往被忽視。法官利用自己的特殊身份進(jìn)行勸解,是說(shuō)服當(dāng)事人接受調(diào)解以達(dá)成協(xié)議必不可少的前提。這種特殊的勸說(shuō)形式可能在一定條件下帶有某種暗示性、誘惑性甚至是威脅的成分。雖然當(dāng)事人可以拒絕在調(diào)解協(xié)議上簽字,但由于主持調(diào)解的法官通常就是案件的裁決人,因此,這種制度安排所帶來(lái)的強(qiáng)大的心理壓力經(jīng)常造成有的當(dāng)事人原本不同意某種調(diào)解方案,但最后還是不得不違心地接受調(diào)解的結(jié)果。參見(jiàn)張莉:《我國(guó)司法調(diào)解制度的困惑與對(duì)策》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第 1期,第94—98頁(yè)。。也就是說(shuō),司法調(diào)解受到訴訟程序影響更大,裁判者的身份使法官具有潛在的強(qiáng)制力,當(dāng)法官擺出裁判者身份進(jìn)行調(diào)解時(shí),或明或暗的強(qiáng)制就會(huì)在調(diào)解中占主導(dǎo)地位,在強(qiáng)制力的作用下,自愿原則不得不變形、虛化[7],以至于張衛(wèi)平教授認(rèn)為:“法院調(diào)解本質(zhì)上是法院行使審判權(quán)的一種方式,與裁判相比,僅僅是結(jié)案方式有所不同而已,既然是一種審判權(quán)行使的方式,在訴訟中就必然體現(xiàn)審判主體的主導(dǎo)性。法院調(diào)解的主體只能是法院,而不可能是當(dāng)事人,當(dāng)事人只能是法院調(diào)解的對(duì)象和客體?！盵8]可見(jiàn),在司法調(diào)解中,至少調(diào)解的形式和過(guò)程上受到司法權(quán)的影響過(guò)大。

在人民調(diào)解中,達(dá)成最終協(xié)議的基礎(chǔ)是雙方當(dāng)事人的一致同意,只要同意對(duì)爭(zhēng)議按照某種方案處理,則不必考慮適用什么法律,這是一種完全務(wù)實(shí)的以解決問(wèn)題為指向的、不必考慮“程序正義”的糾紛解決方式。在我國(guó),人民調(diào)解有深厚的文化淵源和社會(huì)基礎(chǔ),更多地受到社會(huì)習(xí)慣法、民間法的影響。環(huán)境侵權(quán)糾紛是作為眾多糾紛類型的一種被納入糾紛解決模糊范疇的,并不具有很明顯的特殊性,并且還將時(shí)時(shí)與談判、私力救濟(jì)等緊密聯(lián)系。而行政調(diào)解則不同,后文的細(xì)致分析將展示行政調(diào)解與行政權(quán)力在處理環(huán)境侵權(quán)糾紛中的特殊性,以及環(huán)境法律部門對(duì)于環(huán)境行政調(diào)解的專門化的規(guī)定,這為我們反思與分析現(xiàn)有的環(huán)境行政調(diào)解存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)提供了樣本。

2.從實(shí)踐角度而言,環(huán)境司法調(diào)解和環(huán)境民間調(diào)解更多地受制于環(huán)境訴訟與民間糾紛解決機(jī)制的影響,并且實(shí)踐證明,恰恰是因?yàn)楝F(xiàn)行環(huán)境法律對(duì)于環(huán)境權(quán)利體系以及環(huán)境法律具體實(shí)施程序規(guī)定的模糊性,往往使得進(jìn)入司法途徑的環(huán)境侵權(quán)糾紛由于法院為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而主張 (甚至調(diào)研顯示,不少情形下是強(qiáng)制“建議”)以調(diào)解的形式解決。而筆者相關(guān)研究也展示,民間調(diào)解、“私了”等手段也會(huì)成為解決現(xiàn)實(shí)中 (尤其是在農(nóng)村地區(qū))沒(méi)有明確法律依據(jù)下的環(huán)境侵權(quán)糾紛的“糊涂賬”(沒(méi)有現(xiàn)行法律明確作為侵權(quán)認(rèn)定的依據(jù),但又確實(shí)受到了侵害[9])。但是,調(diào)研資料同樣顯示,環(huán)境行政調(diào)解在現(xiàn)實(shí)中并不如我們想象的那樣廣泛適用,也就是說(shuō),環(huán)境行政調(diào)解自身遭遇了制度上的和實(shí)踐中的困境,這也是我們需要專門重點(diǎn)研究環(huán)境行政調(diào)解的原因。

二、內(nèi)在邏輯:行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的特殊作用

行政調(diào)解作為調(diào)解的重要類型,體現(xiàn)了所有非訴機(jī)制對(duì)比于訴訟機(jī)制的優(yōu)越性。如前所述,這體現(xiàn)在糾紛解決費(fèi)用低廉、程序靈活等方面?；诃h(huán)境權(quán)益的復(fù)合性和環(huán)境侵權(quán)糾紛的迥異于傳統(tǒng)侵權(quán)行為的異質(zhì)性,行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中具有特殊作用。

(一)環(huán)境行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的效益優(yōu)勢(shì)

現(xiàn)行的糾紛解決機(jī)制總是滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的糾紛現(xiàn)狀,傳統(tǒng)類型糾紛解決機(jī)制都不可能預(yù)見(jiàn)從而適用于解決所有的社會(huì)糾紛。我國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)新型糾紛層出不窮,這些社會(huì)糾紛具有復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn),加之群眾民主、法律意識(shí)的增強(qiáng),極易引發(fā)群眾上訪事件,甚至帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩[10]。這些新型的糾紛所體現(xiàn)的特點(diǎn)和發(fā)生機(jī)制以及法律需求都超越了傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制的應(yīng)對(duì)范疇,其中典型的就是資源權(quán)屬糾紛和環(huán)境污染與生態(tài)破壞糾紛。這些糾紛擁有一個(gè)共同的特點(diǎn),即雖然此類糾紛表現(xiàn)為私主體之間的私益糾紛,但卻與特定行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)職權(quán)有著緊密的關(guān)系,因而,解決這些新型的糾紛也被設(shè)定成了政府和相關(guān)職能部門的職能。行政機(jī)關(guān)有法定義務(wù)解決環(huán)境侵權(quán)等新型糾紛,其產(chǎn)生的費(fèi)用由公共財(cái)政支持。這些類型的糾紛解決機(jī)制也成為了政府必須提供的公共資源,原則上對(duì)當(dāng)事人免費(fèi),由此帶來(lái)的好處是,環(huán)境行政調(diào)解不但能直接而高效地應(yīng)對(duì)環(huán)境侵權(quán)糾紛,而且可以極大地減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān),并可以有效替代司法訴訟,整體降低社會(huì)治理和糾紛解決的公共成本,產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益。

(二)環(huán)境行政調(diào)解在環(huán)境侵權(quán)糾紛解決中的專門性優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)法律體系中,環(huán)境保護(hù)基本法和單行法規(guī)定了相關(guān)職能部門在處理環(huán)境糾紛中的職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中,我國(guó)的環(huán)境資源相關(guān)職能部門也積極參與處理職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境糾紛。具體分析,環(huán)境行政調(diào)解對(duì)于環(huán)境侵權(quán)解決的特殊優(yōu)勢(shì)可以表現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)法律適用上的專業(yè)化。環(huán)境侵權(quán)糾紛的解決需要適用專業(yè)的環(huán)境部門法,環(huán)境侵權(quán)糾紛的發(fā)生往往涉及專業(yè)的具體的法律規(guī)定,這些法律規(guī)定的淵源可能包括了環(huán)境基本法、單行法、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件乃至政策文件。對(duì)于法官和非專業(yè)人士而言,往往無(wú)法從眾多的法律乃至行政文件中尋找到解決糾紛的合適路徑。但是,對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,其熟悉每天工作中所依據(jù)的細(xì)節(jié)性文件。因此,能夠駕輕就熟地尋找到糾紛個(gè)案中所需要的法律依據(jù)。(2)調(diào)解人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。環(huán)境行政調(diào)解中,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)職能部門人員主持各自領(lǐng)域的環(huán)境侵權(quán)糾紛,擁有解決此類糾紛的專業(yè)人員,他們往往具有相關(guān)資質(zhì),擁有常人所難以了解和掌握的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)以及專業(yè)問(wèn)題的解決經(jīng)驗(yàn),同時(shí)還能根據(jù)環(huán)境侵權(quán)糾紛解決的需要,最便捷地就咨詢環(huán)境保護(hù)方面的技術(shù)、法律專家的專業(yè)意見(jiàn),綜合考量技術(shù)問(wèn)題、專門法律問(wèn)題和政策性問(wèn)題,以及公共利益、市場(chǎng)、公民權(quán)利和個(gè)案特殊情況,提出合理的解決方案。

(三)行政調(diào)解制度能針對(duì)和因應(yīng)環(huán)境權(quán)法定的現(xiàn)狀

環(huán)境侵權(quán)糾紛的處理需要有法律依據(jù),環(huán)境侵權(quán)的認(rèn)定需要以權(quán)利法定為前提。但在我國(guó)法律體系現(xiàn)狀中,環(huán)境權(quán)利尚處于從應(yīng)然權(quán)利到法定權(quán)利過(guò)渡的動(dòng)態(tài)階段,環(huán)境權(quán)利的法定現(xiàn)狀存在著模糊化、概括化的特征,這使得環(huán)境侵權(quán)糾紛解決和環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)缺乏足夠的充分的法律依據(jù)。但環(huán)境侵權(quán)糾紛必須解決,而環(huán)境行政調(diào)解則能很好地根據(jù)其特點(diǎn)應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題。環(huán)境行政調(diào)解是相關(guān)職能部門主持進(jìn)行的,他們肩負(fù)著保護(hù)環(huán)境資源、防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的職責(zé),對(duì)于環(huán)境利益的判斷并不完全需要以實(shí)定法為依據(jù),能夠?qū)I(yè)地結(jié)合專業(yè)知識(shí)、既有經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)公益以及綜合考量所可能帶來(lái)的社會(huì)后果,綜合主持與引導(dǎo)環(huán)境侵權(quán)糾紛的解決。

(四)環(huán)境行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的比較優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)的文化傳統(tǒng)中,行政權(quán)力一直處于優(yōu)勢(shì)地位,當(dāng)發(fā)生環(huán)境侵權(quán)糾紛時(shí),行政部門也是大部分公民尋求侵權(quán)救濟(jì)的首位選擇。在這種文化心理和法律意識(shí)特點(diǎn)之下,現(xiàn)實(shí)中雖然通過(guò)訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)被認(rèn)為是最正當(dāng)?shù)?但是實(shí)際效果是有時(shí)候出現(xiàn)有判決無(wú)救濟(jì)的后果。而在行政調(diào)解的制度語(yǔ)境中,政府相關(guān)職能部門為當(dāng)事人雙方提供溝通的環(huán)境或場(chǎng)合,問(wèn)題是不難解決的,效果可能比訴訟更好。正如棚瀨孝雄所言:“行政機(jī)關(guān)所設(shè)置的糾紛處理機(jī)構(gòu)不僅對(duì)一方當(dāng)事者要求解決的糾紛給予事后的處理,還往往以一般地預(yù)防侵害發(fā)生的意識(shí),對(duì)沒(méi)有暴露出來(lái)的糾紛也進(jìn)行積極的事前干預(yù)?！盵11]行政調(diào)解的這一特點(diǎn)對(duì)于解決環(huán)境侵權(quán)糾紛特別有意義,因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生不但是對(duì)具體環(huán)境權(quán)益的侵害,不但侵犯?jìng)€(gè)體環(huán)境權(quán)利,更重要的是,環(huán)境侵權(quán)行為具有極大的負(fù)外部性,那么,環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)所起到的作用就不僅僅救濟(jì)個(gè)體環(huán)境權(quán)利,還需要在環(huán)境權(quán)利沒(méi)有法定化、細(xì)致化和體系化的情況下,能確立環(huán)境權(quán)益保護(hù)的規(guī)則,預(yù)防相關(guān)的環(huán)境侵權(quán)行為的發(fā)生。而法院的調(diào)解主要著眼于處理的個(gè)體的權(quán)益糾紛,民間調(diào)解則更多地不會(huì)針對(duì)環(huán)境侵權(quán)糾紛而確立專門的普遍的環(huán)境侵權(quán)糾紛解決規(guī)則。相對(duì)而言,環(huán)境行政調(diào)解則不但能救濟(jì)具體的環(huán)境權(quán)利,而且,在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛這種法律規(guī)則和相關(guān)制度尚未定型的情況下,通過(guò)調(diào)解或協(xié)調(diào)尋求社會(huì)公共利益及各方當(dāng)事人利益之間的平衡,可以探索合理的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),不僅可及時(shí)進(jìn)行社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,形成快速的反饋和治理機(jī)制,而且有助于促進(jìn)政策、法律和制度的形成,預(yù)防同類糾紛的反復(fù)發(fā)生。

并且,對(duì)比于司法調(diào)解和民間調(diào)解而言,行政調(diào)解在效力上更契合中國(guó)的現(xiàn)狀?，F(xiàn)實(shí)中司法調(diào)解是在訴訟程序中啟動(dòng)的,而相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料顯示,我國(guó)現(xiàn)實(shí)中不到 1%的環(huán)境侵權(quán)糾紛進(jìn)入訴訟程序,并且我國(guó)文化傳統(tǒng)中的“厭訟”情結(jié)和高昂的訴訟成本也限制了環(huán)境侵權(quán)糾紛進(jìn)入司法程序。民間調(diào)解則在解決環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中存在問(wèn)題,民間調(diào)解主要是在民間組織和個(gè)人主持下的,適用現(xiàn)行法律、也包括各種民間通行的各種社會(huì)規(guī)范而進(jìn)行的調(diào)解,這種調(diào)解大多數(shù)適用的不僅僅是現(xiàn)行法律體系,更多地包括了習(xí)慣法、慣例等等,而這些傳統(tǒng)規(guī)則產(chǎn)生的背景沒(méi)有涵括對(duì)于環(huán)境利益或生態(tài)利益的考量。既然是糾紛,則難免糾紛雙方有激烈的利益沖突,尤其是當(dāng)環(huán)境意識(shí)較弱的情況下,生態(tài)利益或環(huán)境利益并不被廣泛接受,這時(shí)糾紛解決中爭(zhēng)議雙方利益分歧過(guò)大,而民間調(diào)解中的民間組織或個(gè)人等作為中立第三人難有權(quán)威來(lái)促使他們達(dá)成諒解并自動(dòng)消除糾紛。而在行政調(diào)解中,“從老百姓的觀點(diǎn)來(lái)看,他們把鄉(xiāng)政府、區(qū)政府和縣政府的調(diào)解稱作‘解決’——和調(diào)解相比,這種解決具有半強(qiáng)制色彩,和審判相比,當(dāng)事人又具有更大的選擇余地”[12]。所以,行政調(diào)解對(duì)比于司法調(diào)解和民間調(diào)解具有居間的優(yōu)越性,能最優(yōu)實(shí)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)糾紛解決目的。

三、內(nèi)生困境:環(huán)境行政調(diào)解制度在環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)中的“客觀不能”

(一)我國(guó)環(huán)境行政調(diào)解的立法梳理

環(huán)境行政調(diào)解的主要法律依據(jù)是現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款,該款規(guī)定:“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛,可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照本法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴?！备鶕?jù)該規(guī)定,有權(quán)處理環(huán)境糾紛的行政部門主要是環(huán)境保護(hù)部門,但是排污單位的主管部門、其他行政主管部門也有權(quán)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)處理環(huán)境糾紛。比如,漁業(yè)行政主管部門有權(quán)對(duì)漁業(yè)污染糾紛進(jìn)行處理,港務(wù)監(jiān)督部門有權(quán)對(duì)于因船舶污染而引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛進(jìn)行處理。有時(shí)還可以由多個(gè)行政機(jī)關(guān)甚至一級(jí)或者多級(jí)人民政府參與處理環(huán)境糾紛,比如涉及多個(gè)行政區(qū)域的環(huán)境糾紛,往往由多個(gè)行政機(jī)關(guān)參與處理。

綜觀整個(gè)環(huán)境法律部門,除了在環(huán)境保護(hù)基本法規(guī)定了環(huán)境行政調(diào)解制度之外,在很多具體的單行環(huán)境法律中,都規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容,但是在用語(yǔ)上存在差異。除了上述的《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)第四十一條第二款的用語(yǔ)是“處理”,還有《森林法》(1998年)第十七條,《草原法》(2003年)第十六條;有的直接用語(yǔ)“調(diào)解”,如《水污染防治法》(2008年)第八十六條,《水法》(2002年)第五十七條;有的用語(yǔ)“調(diào)解處理”,如《大氣污染防治法》(2000年)第六十二條,《環(huán)境噪聲污染防治法》(1997年)第六十一條,《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2005年)第八十四條。

立法用語(yǔ)上的不統(tǒng)一導(dǎo)致理解上的分歧和司法實(shí)踐中的差異。在司法實(shí)踐中,不服相關(guān)行政機(jī)關(guān)的處理或調(diào)解的,有的以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟,有的以對(duì)方當(dāng)事人為被告提起民事訴訟。為了統(tǒng)一司法實(shí)踐,《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn) (試行)》(1991年)第六條中明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)居間對(duì)公民、法人或者其他組織之間以及他們相互之間的民事權(quán)益爭(zhēng)議作調(diào)解或者根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定作仲裁處理,當(dāng)事人對(duì)調(diào)解、仲裁不服,向人民法院起訴的,人民法院不作為行政案件受理?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(2000年)第一條也明確規(guī)定,調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。1992年 1月 31日全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)國(guó)家環(huán)?？偩值恼?qǐng)求,明確答復(fù):“因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛,環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款規(guī)定,根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求,對(duì)因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛所作的處理,當(dāng)事人不服的,可以向人民法院提起訴訟,但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事訴訟,不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟?！本C合以上法律規(guī)定、最高人民法院的司法解釋和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)的答復(fù),以上條款中的“處理”、“調(diào)解處理”、“調(diào)解”等用語(yǔ)都是指調(diào)解,根據(jù)這些條款進(jìn)行的環(huán)境糾紛解決程序都是環(huán)境行政調(diào)解行為。

(二)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政調(diào)解制度的實(shí)踐困境

任何一種法律制度要在解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)糾紛中發(fā)揮預(yù)期效用,除了其自身要具備科學(xué)性、合理性和符合制度語(yǔ)境的邏輯體系、見(jiàn)容于制度體系之外,還必須經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)、并能為社會(huì)大眾所普遍接受。如果一種制度設(shè)計(jì)并不能為社會(huì)大眾所普遍接受并廣泛適用,即使從理論上看如何“理所當(dāng)然”、如何具有應(yīng)然合理性、如何具有“國(guó)際性”和“前瞻性”,從單純的制度設(shè)計(jì)上看如何邏輯自洽,也是一種存在著問(wèn)題與弊端的制度設(shè)計(jì)。現(xiàn)行的環(huán)境行政調(diào)解所存在的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面:

1.環(huán)境行政調(diào)解的法律效力不足。

現(xiàn)行環(huán)境行政調(diào)解的法律效力不足是首要問(wèn)題,其原因有以下幾個(gè)方面:

(1)這首先是環(huán)境行政調(diào)解的內(nèi)生性困境。由于環(huán)境行政調(diào)解作為調(diào)解的一種,必須以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ),所有程序的啟動(dòng)和協(xié)議的達(dá)成都必須尊重當(dāng)事人的意愿。在這種制度背景下形成的環(huán)境行政調(diào)解大多數(shù)沒(méi)有法律效力,這種情況才會(huì)導(dǎo)致行政調(diào)解的權(quán)威性降低,致使社會(huì)民眾對(duì)于行政調(diào)解缺乏信心。

(2)來(lái)源于環(huán)境侵權(quán)糾紛的特殊性。環(huán)境侵權(quán)糾紛是一種新型的糾紛,現(xiàn)實(shí)社會(huì)頻繁爆發(fā)的環(huán)境侵權(quán)行為是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)利益與新型的環(huán)境利益的沖突,經(jīng)濟(jì)利益的法定狀態(tài)——財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)有完整的法律體系化規(guī)定,而環(huán)境利益的法定狀態(tài)——環(huán)境權(quán)利則尚缺乏完整的、細(xì)致的、體系化的法律規(guī)定,并且還經(jīng)常被認(rèn)為是后現(xiàn)代的權(quán)利、是“第三代人權(quán)”。此特點(diǎn)使得即使環(huán)保部門行使公權(quán)力的環(huán)境執(zhí)法行為尚且困難,更遑論僅僅是作為中立第三人調(diào)解環(huán)境侵權(quán)糾紛的環(huán)境行政調(diào)解。

(3)來(lái)源于環(huán)保法律知識(shí)普及性很差。社會(huì)公眾普遍認(rèn)為環(huán)境行政調(diào)解存在的法律效力不足,但這很大程度上來(lái)源于調(diào)解的制度定位和本質(zhì)屬性。調(diào)解的好處并非它一定是比判決更好、更有效的解決糾紛的方式。無(wú)論是哪種調(diào)解,其功用都在于為糾紛當(dāng)事人提供了判決之外的其他選項(xiàng),增加了他的比較和選擇各種解決糾紛方式的機(jī)會(huì),因此實(shí)際上增加了他的“自由”,可以降低他和社會(huì)解決糾紛的費(fèi)用。從社會(huì)后果來(lái)看,這會(huì)促使他理智、比較收益。對(duì)于司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),也可以從民眾的大量選擇中獲得一些相關(guān)信息,改革和完善相應(yīng)的制度。因此可以說(shuō),判決和調(diào)解之間有一種長(zhǎng)期的制度互補(bǔ)又相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系[13]。其實(shí),《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律都規(guī)定,如果當(dāng)事人對(duì)調(diào)解不服的,可以向法院起訴,并且1992年 1月 31日全國(guó)人大常委會(huì)法工委應(yīng)國(guó)家環(huán)?？偩值恼?qǐng)求,明確答復(fù):“因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛,環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條第二款規(guī)定,根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求,對(duì)因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛所作的處理,當(dāng)事人不服的,可以向人民法院提起訴訟,但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事訴訟,不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟?！币簿褪钦f(shuō),在制度的體系化設(shè)計(jì)中,對(duì)于調(diào)解的法律效力不足存在的問(wèn)題,還有其他相關(guān)制度可以補(bǔ)足,這就是隨后可以啟動(dòng)的環(huán)境民事訴訟制度,但是這種體系化的環(huán)保法律知識(shí)并沒(méi)有被廣大社會(huì)民眾知悉。

但是,一旦環(huán)境行政調(diào)解沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果,又希冀隨后的環(huán)境訴訟程序來(lái)救濟(jì)環(huán)境侵權(quán),這又出現(xiàn)了我們上述分析的環(huán)境訴訟機(jī)制面臨的困境。環(huán)境行政調(diào)解這些非訴機(jī)制是作為應(yīng)對(duì)環(huán)境訴訟機(jī)制中存在的諸多問(wèn)題的背景下而予以強(qiáng)制適用的,當(dāng)環(huán)境行政調(diào)解面臨著內(nèi)生性困境又預(yù)期環(huán)境訴訟來(lái)補(bǔ)救時(shí),這是一個(gè)悖論。如果寄希望于用這種制度邏輯來(lái)遮掩而非正視環(huán)境行政調(diào)解在環(huán)境侵權(quán)糾紛解決中出現(xiàn)的問(wèn)題,就是法律人虛妄地構(gòu)建理想中的“法治圖景”,而非注重解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.環(huán)境行政調(diào)解的法律依據(jù)不足。

環(huán)境行政調(diào)解之所以存在很多問(wèn)題從而不被廣大社會(huì)公眾所看好和接受,還有重要原因是法律依據(jù)不足。如前所述,我國(guó)在環(huán)境保護(hù)基本法和很多單行法中都用一個(gè)條款規(guī)定了環(huán)境行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容,但僅僅作出的是概括的規(guī)定,至于行政職能部門中具體負(fù)責(zé)環(huán)境行政調(diào)解的部門機(jī)構(gòu),以及具體的內(nèi)容與程序,則無(wú)相關(guān)規(guī)定。而環(huán)保部門的職責(zé)中大都沒(méi)有規(guī)定調(diào)解賠償責(zé)任和賠償金額的環(huán)境糾紛,因而,在環(huán)保局內(nèi)部也沒(méi)有設(shè)立專門的糾紛處理辦公室和人員,分工不明導(dǎo)致相應(yīng)的職責(zé)并沒(méi)有細(xì)化,這也是其不能有效解決環(huán)境糾紛的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。

3.環(huán)境行政調(diào)解實(shí)踐中并未成為實(shí)質(zhì)上的處理環(huán)境侵權(quán)糾紛的制度類型。

調(diào)研資料和訪談?dòng)涗涳@示,環(huán)保部門在處理環(huán)境侵權(quán)糾紛中并未實(shí)質(zhì)上成為解決環(huán)境侵權(quán)糾紛的獨(dú)立制度類型,而往往是與行政處罰交織在一起的,成為環(huán)境行政處罰的“前置程序”。環(huán)境行政調(diào)解是環(huán)保部門作為中立第三人,主持與指導(dǎo)環(huán)境侵權(quán)糾紛當(dāng)事人根據(jù)合意達(dá)成糾紛解決協(xié)議的活動(dòng)。環(huán)境行政處罰則指環(huán)保部門以依法懲戒違反環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的主體,從而救濟(jì)受到侵害的環(huán)境權(quán)的活動(dòng),它屬于行政制裁范疇,是環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的具體形式。

應(yīng)該說(shuō),行政調(diào)解與行政處罰是在性質(zhì)上截然不同的兩種制度。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,環(huán)保部門卻是把這兩種程序交織在一起的,或者說(shuō),環(huán)保部門輕行政調(diào)解而重行政處罰。以至于筆者在調(diào)研中收集到很多行政處罰的詳細(xì)資料數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和案例,但沒(méi)有收集到各地環(huán)保部門關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)。為了開展此項(xiàng)研究,筆者專門咨詢了廈門市環(huán)保局法規(guī)處和貴陽(yáng)市環(huán)保局法規(guī)處負(fù)責(zé)人(廈門市與貴陽(yáng)市分別是典型的東部與西部、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海特區(qū)城市與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸城市的代表)。廈門市的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀以及環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)實(shí)踐都走在全國(guó)前列,而且創(chuàng)新的一些環(huán)境法律制度對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一環(huán)境立法和其他省市立法與實(shí)踐都有借鑒意義①典型如《廈門市環(huán)境保護(hù)條例》(2004年)第八條規(guī)定的“代執(zhí)行”制度,我國(guó)的環(huán)境立法中對(duì)于代執(zhí)行制度沒(méi)有予以足夠的重視,僅是《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十六條“代處置”的規(guī)定,適用的對(duì)象僅為“生產(chǎn)危險(xiǎn)廢物”的單位。而《廈門市環(huán)境保護(hù)條例》第八條則創(chuàng)造性地詳細(xì)規(guī)定代執(zhí)行制度適用的對(duì)象是一切造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞,而又拒不履行整治恢復(fù)責(zé)任或者整治恢復(fù)不符合要求的主體。還有第三十九條關(guān)于高考噪音規(guī)制制度,等等。。貴陽(yáng)市是典型的山城,城市的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然相較其他地區(qū)會(huì)帶來(lái)更多的環(huán)境問(wèn)題,但同時(shí)在近幾年來(lái)又是非常注重環(huán)境保護(hù)的城市,中國(guó)當(dāng)下最熱點(diǎn)的完整的環(huán)境法庭設(shè)立的制度創(chuàng)新就是發(fā)生在貴陽(yáng)。應(yīng)該說(shuō),上述的兩個(gè)城市的環(huán)保局能比較典型地反映中國(guó)的環(huán)保部門適用環(huán)境行政調(diào)解程序的實(shí)踐(或至少反映了一些典型地區(qū)和城市類型),但他們都反饋說(shuō),沒(méi)有專門的調(diào)解環(huán)境侵權(quán)糾紛的歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),也不能為筆者提供相關(guān)的調(diào)解實(shí)例資料,因?yàn)?“環(huán)保部門的調(diào)解是經(jīng)常與行政處罰混在一起的”,“我們調(diào)解一般都是在處理環(huán)境糾紛之前,都是按照當(dāng)時(shí)的糾紛情況作出的處理決定”,“一般都是調(diào)解不成就處理了,沒(méi)有專門關(guān)于調(diào)解的資料統(tǒng)計(jì)”,現(xiàn)實(shí)情況一般都是環(huán)保部門常常在一個(gè)文件中既有行政處罰又有對(duì)民事糾紛的調(diào)解。以至于筆者 2007年在云南昆明環(huán)保局調(diào)研中發(fā)現(xiàn),數(shù)年來(lái)昆明市環(huán)保局成功調(diào)解處理的唯一一例環(huán)境侵權(quán)糾紛,成為了法規(guī)處負(fù)責(zé)人津津樂(lè)道的一個(gè)“樣本”,并且還展示了當(dāng)事人向環(huán)保局法規(guī)處送的錦旗②2007年 7月筆者前往云南省昆明市環(huán)保局進(jìn)行調(diào)研訪談,當(dāng)問(wèn)到法規(guī)處負(fù)責(zé)人關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和相關(guān)案件資料時(shí),負(fù)責(zé)人說(shuō)沒(méi)有專門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),案件也非常少,僅有一個(gè)案件的一頁(yè)紙的調(diào)解記錄。該糾紛是昆明市某化工廠排放噪聲污染侵?jǐn)_到工廠周邊居民的糾紛,數(shù)十位居民聯(lián)名向環(huán)保局投訴,在環(huán)保局的召集下成功調(diào)解處理了該噪聲污染糾紛,數(shù)十家居民住戶聯(lián)合制作并向法規(guī)處贈(zèng)送了“為民排憂”的錦旗。。由此,環(huán)境行政調(diào)解在實(shí)際解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的獨(dú)立性和實(shí)際作用可見(jiàn)一斑。

4.現(xiàn)實(shí)中環(huán)境行政調(diào)解協(xié)議很難達(dá)成。

現(xiàn)實(shí)中環(huán)保部門僅以中立第三人主持的環(huán)境行政調(diào)解很難達(dá)成調(diào)解協(xié)議,這也是上述的環(huán)境行政調(diào)解經(jīng)常與環(huán)境行政處罰交織在一起,成為行政處理“前置程序”的原因。而環(huán)境行政調(diào)解協(xié)議很難達(dá)成則是由環(huán)境侵權(quán)糾紛的特點(diǎn)形成的。調(diào)解的特點(diǎn)即在于雙方當(dāng)事人的自愿,調(diào)解的啟動(dòng)和完成必須經(jīng)雙方當(dāng)事人的同意,但現(xiàn)實(shí)情況可能出現(xiàn)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的一方采取不合作態(tài)度。例如在調(diào)解有利于一方當(dāng)事人,而訴訟有利于另一方當(dāng)事人的情形下,雙方難以達(dá)成調(diào)解合意。從更廣泛意義上考察,訴訟途徑一般而言更適用于陌生人之間的糾紛,調(diào)解等方式更適用于熟人社會(huì)發(fā)生的糾紛,因?yàn)檎{(diào)解過(guò)程促成協(xié)議達(dá)成的因素不僅基于法律對(duì)于權(quán)利的規(guī)定,還有更多的基于長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系所產(chǎn)生的考量因素。但是,環(huán)境侵權(quán)糾紛大量發(fā)生于企業(yè)與公民個(gè)人之間,更多的是外來(lái)企業(yè)對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益的侵害,由此,也制約了有效的環(huán)境調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。

四、代結(jié)語(yǔ):制度困頓中的出路

在我國(guó)長(zhǎng)期的行政權(quán)主導(dǎo)的歷史所形成的文化積淀下,“父母官情結(jié)”、“青天情結(jié)”一直是中國(guó)公民法律意識(shí)中揮抹不去的重要情結(jié)。當(dāng)自身的環(huán)境權(quán)益遭受侵害時(shí),公民基于政府依賴的意識(shí)首位選擇是向政府及其職能部門尋求救濟(jì),同時(shí),由于司法的相對(duì)保守性,現(xiàn)行的訴訟機(jī)制難以應(yīng)對(duì)新型的環(huán)境侵權(quán)糾紛,根據(jù)我國(guó)歷年的環(huán)境年鑒和環(huán)境狀況公報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),我國(guó)每年進(jìn)入司法途徑解決的環(huán)境糾紛不到 1%,這在制度上、意識(shí)上和事實(shí)上使得行政機(jī)關(guān)成為解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中的首選。從內(nèi)在機(jī)理上分析,環(huán)境行政調(diào)解機(jī)制具有效益優(yōu)勢(shì)、專門化優(yōu)勢(shì),能應(yīng)對(duì)現(xiàn)行法律體系中環(huán)境權(quán)法定化狀態(tài)不高的現(xiàn)狀,對(duì)比于其他類型的解糾機(jī)制具有優(yōu)越性。但是,調(diào)研資料顯示,雖然公民對(duì)于環(huán)境行政調(diào)解寄予厚望,實(shí)踐中其實(shí)施效果卻并不能盡如人意,事實(shí)上它也很難規(guī)?；亟鉀Q環(huán)境侵權(quán)糾紛。因此,這是環(huán)境行政調(diào)解制度遭遇的尷尬與困頓。環(huán)境行政調(diào)解制度在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中之所以在現(xiàn)實(shí)與理想上差距甚遠(yuǎn),首先是基于現(xiàn)行立法和制度建設(shè)上的缺陷,使得其法律依據(jù)和法律效力不足。針對(duì)此缺陷,我們應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地明確環(huán)境行政調(diào)解秉持的原則體系,完善現(xiàn)行環(huán)境法律體系中對(duì)于環(huán)境行政調(diào)解的規(guī)定,改進(jìn)環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置,細(xì)化環(huán)境行政調(diào)解的程序機(jī)制。同時(shí),環(huán)境行政調(diào)解在解決環(huán)境侵權(quán)糾紛中遭遇困境,還根源于環(huán)境行政調(diào)解的內(nèi)生性缺陷,這需要我們?cè)凇按笳{(diào)解”的政策導(dǎo)向下,綜合發(fā)揮其與司法調(diào)解與人民調(diào)解的協(xié)同作用,并積極完善環(huán)境訴訟機(jī)制。

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