黃雅屏

(1.武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072;2.河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210029)

我國(guó)國(guó)際河流的爭(zhēng)端解決之路

黃雅屏1,2

(1.武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072;2.河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京210029)

隨著水資源短缺、水質(zhì)量不斷惡化、全球氣候變化、節(jié)能減排的要求越來(lái)越高,各國(guó)利用國(guó)際河流的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈,從而加劇了可能產(chǎn)生的分歧與爭(zhēng)端。目前爭(zhēng)端的解決主要采取國(guó)內(nèi)私力救濟(jì)和外交手段,但是單純依靠友好的政治關(guān)系,不能實(shí)現(xiàn)國(guó)際河流的最佳利用,也不能避免跨界水糾紛的發(fā)生。國(guó)際河流不可分割的自然屬性,跨國(guó)的政治屬性,要求流域國(guó)之間通過(guò)合作才能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)際河流的科學(xué)管理和利用,綜合利用國(guó)際合作手段、組織手段、條約手段、外交手段等才能謀得國(guó)際河流爭(zhēng)端的解決。

國(guó)際河流爭(zhēng)端;國(guó)際合作;水權(quán)交易

聯(lián)合國(guó)確定的2009年“世界水日”的主題為“跨界水——共享的水、共享的機(jī)遇”?？缃缢ㄈ?63條國(guó)際河流和約300個(gè)地下水貯水水域及含水層。

由于跨界水資源的利益分配常常關(guān)系到有關(guān)國(guó)家生存和發(fā)展的根本利益,多數(shù)國(guó)際河流爭(zhēng)端很難得到有效解決。近年來(lái)世界各地跨界水糾紛有增無(wú)減,國(guó)際河流爭(zhēng)端成為國(guó)際社會(huì)中矛盾最多、最不穩(wěn)定的領(lǐng)域之一[1]2。

一、國(guó)際河流爭(zhēng)端的成因

1.主權(quán)因素

國(guó)際河流中的水,“自由”地從一個(gè)國(guó)家流向另一個(gè)國(guó)家,跨越了不同的政府疆界、打破了領(lǐng)土的完整性,為流域國(guó)家所共享。由河流溝通聯(lián)系的流域盆地是一個(gè)獨(dú)立的地貌與水文體系,但是,兩個(gè)或多個(gè)的國(guó)家常位于同一個(gè)流域以?xún)?nèi),共享同一河流的水資源,這使得國(guó)際河流的利用、管理與爭(zhēng)端解決,牽涉到流域各國(guó)的主權(quán)、國(guó)際關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、邊界管理、跨境民族社區(qū)的穩(wěn)定、國(guó)際合作機(jī)構(gòu)的建設(shè)、流域物種的保護(hù)、環(huán)境污染、水土流失、水能的開(kāi)發(fā)利用、防洪、航運(yùn)捕魚(yú)等多種復(fù)雜的綜合問(wèn)題。國(guó)際河流水資源又是隨著氣候和環(huán)境年年變化的,很難在一定的時(shí)空尺度內(nèi)同時(shí)滿(mǎn)足多個(gè)主權(quán)國(guó)家多目標(biāo)的需求,各流域國(guó)自然爭(zhēng)端不斷。

2.利益因素

如果國(guó)家間能摒棄國(guó)家邊界的限制,將整個(gè)流域視為一個(gè)整體的角度來(lái)思考,則國(guó)際河流的爭(zhēng)端可能得到解決。但是,由于國(guó)界的分割和本位利益的考慮,在國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的過(guò)程中,各流域國(guó)都不得不從本國(guó)的利益出發(fā),故而存在諸多水事紛爭(zhēng)。界定水權(quán)歸屬、制訂相關(guān)國(guó)際協(xié)約、確定爭(zhēng)端的解決機(jī)制,是合理合作開(kāi)發(fā)以共享國(guó)際河流水資源的前提,這些都無(wú)法單純依靠一個(gè)沿岸國(guó)的單邊努力完成,而是取決于沿岸國(guó)的積極合作,而沿岸國(guó)恰恰有著幾乎矛盾的利益訴求。

3.公平標(biāo)準(zhǔn)因素

國(guó)際社會(huì)一直試圖建立國(guó)際水法體系,站在一個(gè)“公平和中立”的立場(chǎng)上,以水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重為主線(xiàn),對(duì)各國(guó)的國(guó)際河流水資源的開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行約束,但目前只停留在基本原則階段,實(shí)際上國(guó)際水資源問(wèn)題至今沒(méi)有明確、統(tǒng)一的國(guó)際公約,也不可能有這樣的公約,因?yàn)閲?guó)際河流差異性極大,涉及因素復(fù)雜?！肮健庇绕涫钦嬲饬x上的公平,是非常難以達(dá)到的,它與主觀判斷有關(guān)、它與所持的公平標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)、它與評(píng)定人有關(guān)。

4.客觀環(huán)境因素

水資源在世界范圍內(nèi)分布極不平衡,在過(guò)去的50年里,整個(gè)世界的水利用增長(zhǎng)將近4倍,人口的快速增長(zhǎng)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大規(guī)模發(fā)展以及各國(guó)迅速城市化和工業(yè)化都增加了各國(guó)對(duì)水的需求量,對(duì)水資源的過(guò)度消耗造成了水資源的匱乏。單以大壩為例,世界大壩委員會(huì)報(bào)告稱(chēng)在150多個(gè)國(guó)家里有超過(guò)45000座大壩,而每年有160～320座新大壩被建造,這就增加了共同流域國(guó)之間的潛在沖突,因?yàn)榱饔蛏嫌螄?guó)的開(kāi)發(fā)很可能損害流域下游國(guó)的利益。

二、我國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端的局勢(shì)

我國(guó)是世界上國(guó)際河流較多的國(guó)家之一,我國(guó)15條重要的國(guó)際河流中,有12條發(fā)源于我國(guó),且多為世界級(jí)大河,如瀾滄江—湄公河是亞洲流經(jīng)國(guó)家最多的河流。我國(guó)國(guó)際河流的水量占我國(guó)所有河川水量的27%[2]。這些國(guó)際河流水資源的利用影響著我國(guó)和16個(gè)毗鄰國(guó)家的睦鄰友好關(guān)系,也影響著我國(guó)2.2萬(wàn)多km陸疆系統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和邊境穩(wěn)定。

面對(duì)國(guó)際淡水資源日益緊缺、污染事故頻發(fā)以及日益興起的“中國(guó)水威脅論”等情況,既充分、合理,又合法、有據(jù)地利用國(guó)際河流水資源,有效地解決國(guó)際河流的爭(zhēng)端①包括劃界爭(zhēng)議、用水權(quán)爭(zhēng)議、航行權(quán)爭(zhēng)議、水污染爭(zhēng)議等。,避免摩擦顯得尤其重要,可是中國(guó)目前面臨的形勢(shì)不容樂(lè)觀。

1.我國(guó)與周邊國(guó)家都缺乏淡水資源

與我國(guó)流域相關(guān)的國(guó)家中,大部分為發(fā)展中國(guó)家,除緬甸、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯以外,均被聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)評(píng)為有潛在水危機(jī)的國(guó)家,其中阿富汗、印度、伊朗、朝鮮和巴基斯坦,被確定為有很高潛在水危機(jī)的國(guó)家,水資源對(duì)于這些國(guó)家的生存和發(fā)展非常重要,因此,國(guó)際河流開(kāi)發(fā)利用稍有不當(dāng),很容易引起糾紛和爭(zhēng)端。

例如國(guó)際河流的水資源開(kāi)發(fā)利用正在成為我國(guó)和印度關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題,灌溉農(nóng)田面積的不斷擴(kuò)大、工業(yè)用水不斷增多、加上民用水量的增加,已經(jīng)使兩國(guó)長(zhǎng)期嚴(yán)重缺水,如果兩國(guó)對(duì)水的需求以目前的速度增長(zhǎng),那么缺水將很快影響兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)目前中、印兩國(guó)都是糧食出口國(guó),如果缺水,這兩個(gè)國(guó)家都可能變成糧食進(jìn)口國(guó),那將大大增加世界糧食市場(chǎng)的壓力。印度的可耕地面積比中國(guó)大,但是,印度大多數(shù)河流的來(lái)源都在西藏,都是國(guó)際河流②印度有兩條大河發(fā)源于中國(guó),布拉馬普特拉河和印度河,由于地處下游,印度非常擔(dān)心中國(guó)會(huì)在上游建立水壩蓄水或者任由上游的洪水不加控制地流向印度。。近年來(lái),印度政府一直在敦促我國(guó)更多分享水利建設(shè)的信息,增加透明度。我國(guó)不論是在流往國(guó)外的河流上建壩,抑或建設(shè)大規(guī)模的灌溉工程都會(huì)引起河流下游國(guó)尤其是印度的恐慌與反對(duì)。

2.我國(guó)對(duì)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)程度很低

我國(guó)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)利用不僅涉及邊疆的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題,更是地緣政治和國(guó)際關(guān)系問(wèn)題,很容易引起爭(zhēng)端。但是面對(duì)糧食價(jià)格不斷上漲,洪澇干旱災(zāi)害交替頻繁發(fā)生,人口用水和農(nóng)田灌溉難以保障,節(jié)能減排要求突出,為了生存與發(fā)展,我國(guó)不得不大力開(kāi)發(fā)水利?！笆濉庇?jì)劃中政府加大對(duì)水利設(shè)施的投資,2011年水利投資總額將達(dá)到4 000億元③水利部《關(guān)于加快完成2010年中央水利投資建設(shè)任務(wù)的緊急通知》。。而其中國(guó)際河流對(duì)于推動(dòng)解決西南等地區(qū)工程性缺水和西北等地區(qū)資源性缺水問(wèn)題至關(guān)重要,很可能會(huì)加大水利工程建設(shè)的力度。

以前為了維護(hù)和周邊鄰國(guó)的睦鄰友好關(guān)系,我國(guó)對(duì)于西部的國(guó)際河流并沒(méi)有進(jìn)行多少開(kāi)發(fā),雖然國(guó)際河流資源在邊疆占有舉足輕重的地位,但基本上仍處在待開(kāi)發(fā)狀態(tài),與鄰國(guó)相比,開(kāi)發(fā)利用明顯滯后[3]。作為流域上游國(guó)、缺水國(guó)、人口大國(guó)卻沒(méi)有合理的利用應(yīng)得的水資源,也沒(méi)有先占性的修建水壩,流域下游國(guó)于是“心安理得”地享受著充沛的水量,且以警惕的態(tài)度對(duì)待我國(guó)的任何舉動(dòng),以各種外交策略保護(hù)他們的既得利益,我國(guó)一旦開(kāi)發(fā)國(guó)際河流,矛盾爭(zhēng)端將不可避免。實(shí)際上,流域上游國(guó)注重水電開(kāi)發(fā),流域下游國(guó)注重灌溉、航運(yùn)和漁業(yè),上游的利用多為非消耗性利用,下游是消耗性利用,上下游都有對(duì)水量控制的要求,存在可調(diào)和性。

3.我國(guó)的國(guó)際河流合作開(kāi)發(fā)較少

我國(guó)現(xiàn)有的少數(shù)國(guó)際河流合作開(kāi)發(fā)主要依賴(lài)于兩國(guó)良好的政治關(guān)系,如中俄、中朝、中越、中蒙、中哈之間關(guān)于國(guó)際河流的雙邊合作[4]。再如,我國(guó)與湄公河流域沿岸國(guó)開(kāi)展的湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,與圖們江流域沿岸國(guó)共建的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū),在伊洛瓦底江流域開(kāi)展的中緬邊境貿(mào)易合作等。但是,目前的合作開(kāi)發(fā)主流仍然局限于經(jīng)濟(jì)合作,在跨國(guó)水污染防止與控制、生物多樣性保護(hù)、緊急情況應(yīng)對(duì)、維護(hù)流域生態(tài)安全等方面,尚未給予足夠重視。我國(guó)沒(méi)有與他國(guó)簽訂或加入已有的多邊條約、也沒(méi)有建立或加入相應(yīng)的多邊流域管理機(jī)構(gòu),更沒(méi)有全流域的一體化開(kāi)發(fā)條約、規(guī)劃和機(jī)構(gòu)。

由于缺乏合作,對(duì)水污染、洪澇、地震、泥石流、滑坡、雪崩等重大突發(fā)事件也缺乏應(yīng)對(duì)和防范措施,容易發(fā)生水糾紛和爭(zhēng)端。例如,2000年伊犁河發(fā)生水污染,哈薩克斯坦就此向中國(guó)駐哈大使館交涉;2001年西藏易貢地區(qū)發(fā)生的泥石流潰壩事件,2004年西藏帕里河發(fā)生的堰塞湖事件,造成中印兩國(guó)關(guān)系緊張;2005年松花江污染事件,俄羅斯向中國(guó)提出交涉。由于缺少長(zhǎng)期的合作與信息交流,相互之間缺乏了解和信任,這些突發(fā)事件容易引起流域相關(guān)國(guó)關(guān)系的緊張,容易導(dǎo)致?tīng)?zhēng)端。

4.我國(guó)國(guó)際河流數(shù)據(jù)和信息披露不夠全面

我國(guó)已開(kāi)發(fā)的少數(shù)國(guó)際河流主要以國(guó)內(nèi)單獨(dú)開(kāi)發(fā)為主,缺乏合作的同時(shí)往往對(duì)其他流域國(guó)數(shù)據(jù)和信息披露不充分,沒(méi)有與相關(guān)流域國(guó)建立信息共享和交流機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái),有些專(zhuān)家缺乏從“國(guó)際”角度認(rèn)識(shí)和研究國(guó)際河流水資源的開(kāi)發(fā)與管理,很少考慮其間的國(guó)際法問(wèn)題。國(guó)際河流爭(zhēng)端關(guān)系到相關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的重大利益,加上國(guó)際河流爭(zhēng)端本身的復(fù)雜性、技術(shù)性等特征對(duì)我國(guó)的水文、水利和建設(shè)資料等提出了較高的要求。

這種情況容易引起流域下游國(guó)的不滿(mǎn),導(dǎo)致對(duì)于我國(guó)境內(nèi)的開(kāi)發(fā)和環(huán)境污染情況猜疑和誤解(2010年湄公河下游國(guó)家遭受?chē)?yán)重旱情,少數(shù)當(dāng)?shù)孛襟w認(rèn)為中國(guó)在湄公河上游修建水壩導(dǎo)致旱情加重);同時(shí)也被某些國(guó)家利用,惡意揣測(cè),成為鼓吹“中國(guó)水威脅論”和惡化中國(guó)與流域其他國(guó)家關(guān)系的把柄,制造爭(zhēng)端。英國(guó)《星期日電訊報(bào)》報(bào)道稱(chēng),中國(guó)將在雅魯藏布江建造全球規(guī)模最大的水力發(fā)電廠,印度與孟加拉國(guó)勢(shì)將面臨嚴(yán)重的水源匱乏危機(jī),更重要的是,兩國(guó)從此將在水源戰(zhàn)略問(wèn)題上受到中國(guó)的擺布;美國(guó)合眾國(guó)際社發(fā)表文章稱(chēng),未來(lái)中國(guó)將與印度爆發(fā)水戰(zhàn),“表明中國(guó)人只關(guān)心自己不在乎別人,對(duì)印度來(lái)說(shuō),這將是一場(chǎng)人為災(zāi)難?！盵5]但直到今天,中國(guó)并未在雅魯藏布江上馬任何水利工程,中國(guó)水利部的官員也多次強(qiáng)調(diào),盡管中國(guó)北方缺水,但政府不會(huì)以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià),也不會(huì)不顧下游國(guó)家的安全而開(kāi)發(fā)水利資源。但世界輿論總是置若罔聞,惡意揣測(cè)。

5.氣候變暖、節(jié)能減排、水污染等多重壓力加劇爭(zhēng)端

隨著全球氣候變化程度不斷加劇,中國(guó)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),從2006年的川渝干旱到2007年的淮河水患,再到2008年的南方冰災(zāi)和2009年的北方大旱,2010年中國(guó)西南5省市區(qū)遭受歷史罕見(jiàn)的大旱,2011年中國(guó)華南水災(zāi),年年有災(zāi),歷歷在目。全球氣候變暖也改變了飲用水和農(nóng)業(yè)用水的可利用量,海平面上升促使咸水流入淡水層,冰川消融加劇。在這種非常時(shí)期,我國(guó)境內(nèi)國(guó)際河流卻基本處于待開(kāi)發(fā)狀態(tài)。要開(kāi)發(fā)就要減少或避免爭(zhēng)端,而其難度卻隨氣候的變化、水資源的匱乏而更加艱難。

按照中國(guó)在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上的承諾,到2020年單位G DP碳排放在2005年基礎(chǔ)上減排40%～45%,到2020年中國(guó)非化石能源在能源消費(fèi)總量中需占到15%左右,要實(shí)現(xiàn)這一承諾,其中水電需貢獻(xiàn)1.3萬(wàn)億kWh的年發(fā)電量,而2010年全國(guó)水電發(fā)電量為6 863億kWh[6]。水電是目前技術(shù)成熟度最高、上網(wǎng)電價(jià)最便宜、長(zhǎng)期收益最穩(wěn)定、減排見(jiàn)效最快的清潔能源,要實(shí)現(xiàn)2020年國(guó)家能源調(diào)整承諾,水電承擔(dān)著最大的份額,決定著戰(zhàn)略的成敗,“十二五”規(guī)劃中將水電發(fā)展由“十一五”規(guī)劃的“有序發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)先發(fā)展”。而面對(duì)能源緊張和節(jié)能減排的壓力,各國(guó)對(duì)于水能的爭(zhēng)搶將使得原本復(fù)雜的國(guó)際河流爭(zhēng)端變得更加尖銳。

三、我國(guó)國(guó)際河流爭(zhēng)端的解決途徑

我國(guó)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)和利用一直比較落后甚至很多是空白,一旦涉足,必將面對(duì)諸多爭(zhēng)端。國(guó)際河流爭(zhēng)端的方面多且存在主權(quán)的爭(zhēng)端;爭(zhēng)端方多,各國(guó)要求不同,情況復(fù)雜;而且有西方大國(guó)的干預(yù),使問(wèn)題趨向國(guó)際化,增加了解決爭(zhēng)端的難度。但是,對(duì)于我國(guó)國(guó)際河流的爭(zhēng)端我們應(yīng)該勇于面對(duì),努力解決,只有這樣才能維護(hù)我國(guó)自身的利益。

1.政治手段

政治手段也被稱(chēng)為外交方法,是指有關(guān)爭(zhēng)議方通過(guò)外交途徑解決爭(zhēng)端。該方法通常包括談判、協(xié)商、斡旋、調(diào)停、調(diào)查與和解。政治手段的優(yōu)點(diǎn)是,當(dāng)事各方能通過(guò)直接會(huì)談、友好協(xié)商來(lái)澄清事實(shí)、消除誤會(huì)、增進(jìn)彼此間的信任,求同存異,以便爭(zhēng)端的合理解決。事實(shí)上,相對(duì)其他爭(zhēng)端解決方法而言,外交或政治方法也是最經(jīng)濟(jì)的一種爭(zhēng)端解決方法,因?yàn)闋?zhēng)端當(dāng)事方一旦達(dá)成爭(zhēng)端解決協(xié)議,就意味著雙方同意遵守它。同時(shí)該方法可以避免對(duì)各方的國(guó)際聲譽(yù)造成消極影響或輸贏情勢(shì)的可能;而且根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和《國(guó)際法原則宣言》,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端是國(guó)際法的基本原則之一。

我國(guó)作為地區(qū)國(guó)際河流的主要流域國(guó)(也是關(guān)鍵國(guó)家),“安鄰、睦鄰、富鄰”是我國(guó)對(duì)周邊國(guó)家的外交方針,在處理國(guó)際河流爭(zhēng)端的問(wèn)題上,我國(guó)也遵循這樣的方針。近年來(lái),我國(guó)對(duì)外關(guān)系強(qiáng)調(diào)互信、互利、平等、協(xié)作,“與鄰為善、以鄰為伴”,鞏固與次區(qū)域各國(guó)的傳統(tǒng)友誼,加強(qiáng)同次區(qū)域各國(guó)的睦鄰友好和務(wù)實(shí)合作,積極推動(dòng)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。所以為了避免爭(zhēng)端,關(guān)于下游國(guó)家關(guān)切的中國(guó)在上游修建水利工程的問(wèn)題,中國(guó)外交部多次重申:“不做任何損害下游國(guó)家利益的事情?！盵7]這句話(huà)加重了我國(guó)的義務(wù),因?yàn)閾p害下游國(guó)利益的事情的判斷標(biāo)準(zhǔn)不是我國(guó)說(shuō)了就算數(shù)的,別國(guó)會(huì)拿這樣的外交申明主張賠償。我國(guó)在這一問(wèn)題上應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度,最起碼不應(yīng)承擔(dān)超越《國(guó)際水道非航行使用法公約》文本明確規(guī)定的義務(wù),因?yàn)椤豆s》也只要求“不造成重大損害”。

2.法律手段

在各國(guó)的關(guān)系中,文明的進(jìn)展可以認(rèn)為是從武力到外交,從外交到法律的運(yùn)動(dòng),國(guó)際社會(huì)一直努力追求把以權(quán)力為邏輯起點(diǎn)的國(guó)際關(guān)系實(shí)踐納入以規(guī)則為邏輯起點(diǎn)的法制軌道,實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的法治化。用法律手段解決國(guó)際河流的爭(zhēng)端,就需要建立以規(guī)則導(dǎo)向?yàn)橹鞯睦砟?建立和健全法律規(guī)則,特別是建立起體現(xiàn)公平互利原則的爭(zhēng)端解決機(jī)制,通過(guò)司法程序解決流域國(guó)之間的爭(zhēng)端,淡化基于國(guó)際社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事優(yōu)勢(shì)的權(quán)力導(dǎo)向。

在國(guó)際河流法領(lǐng)域,并不存在統(tǒng)一的凌駕于國(guó)家意志之上的法律[7]。目前為了有效解決國(guó)際河流的爭(zhēng)端,主要采取將爭(zhēng)端訴諸國(guó)內(nèi)法院的私力救濟(jì)方式。

私力救濟(jì)之外的國(guó)際解決方式包括了仲裁或提交國(guó)際法院。仲裁為核心的爭(zhēng)端解決模式具有剛性,使?fàn)幎私鉀Q盡量避免受到政治的影響。法律手段解決國(guó)際河流爭(zhēng)端一戰(zhàn)前就已出現(xiàn),如歐洲的國(guó)際常設(shè)法院1937年默茲河分流案(比利時(shí)與荷蘭)、國(guó)際仲裁庭1957年拉努湖仲裁案(西班牙與法國(guó))、1993年的蓋巴斯科夫——拉基瑪洛大壩案等,都是比較著名的判例。

但是國(guó)際法庭裁判或仲裁一般需要取樣調(diào)查和專(zhuān)家論證,因此,時(shí)間、資金、人力都耗費(fèi)大,而且,由于仲裁的內(nèi)容涉及水文、工程、經(jīng)濟(jì)等很專(zhuān)業(yè)的問(wèn)題,很難在短期內(nèi)取證,作出判決,所以法律手段有時(shí)具有很強(qiáng)的被動(dòng)性,通常是在不能協(xié)商解決的情況下的選擇。

隨著中國(guó)融入國(guó)際社會(huì)的程度進(jìn)一步加深,中國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況有選擇性地綜合運(yùn)用外交方法和法律方法解決與國(guó)際河流有關(guān)的國(guó)際爭(zhēng)端。但是,就目前中國(guó)和周邊流域各國(guó)的關(guān)系而言,過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法化的進(jìn)展不利于我國(guó)開(kāi)發(fā)國(guó)際河流以及化解爭(zhēng)端,它只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。

3.組織手段

沖突主要源于認(rèn)識(shí)差異和利益沖突。由于國(guó)際河流普遍存在各國(guó)之間的信息障礙,往往由此而導(dǎo)致沖突。因此,信息共享是達(dá)成共識(shí)的前提和基礎(chǔ)。為此,需要建立信息平臺(tái),促進(jìn)信息的交流,以及正確的決策支持系統(tǒng),以減少?zèng)Q策中的不確定性。這時(shí)第三方的介入,流域各國(guó)建立流域合作組織機(jī)構(gòu)就是分享信息,解決爭(zhēng)端的有效的組織手段。

而且,政治、法律手段是有其局限性的,并不一定在任何情況下都能及時(shí)有效地保護(hù)國(guó)家利益。如當(dāng)爭(zhēng)端方在實(shí)質(zhì)問(wèn)題上分歧太大,談判反而會(huì)加深雙方的分歧,拉大雙方的距離,這對(duì)爭(zhēng)端的和平解決反而不利。適時(shí)適當(dāng)?shù)卦试S第三方介入在某些情況下反而有利于爭(zhēng)端的和平解決,更好地保護(hù)國(guó)家利益,維護(hù)國(guó)家的國(guó)際形象。

4.締結(jié)條約手段

簽訂條約是事前解決爭(zhēng)端的方式,合作的前提,有關(guān)流域國(guó)制定了各種類(lèi)型的條約作為合作的基礎(chǔ)。條約大致可分為3類(lèi):第一類(lèi)是全球性條約,如《非航行利用國(guó)際水道法公約》,它是框架協(xié)議,為流域各國(guó)之間訂立雙邊或多邊條約提供指南;第二類(lèi)是區(qū)域性條約,這類(lèi)條約在區(qū)域性國(guó)際組織的主持下締結(jié),典型的有《赫爾辛基公約》、《歐盟水框架指令》、南部非洲發(fā)展共同體《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書(shū)》等;第三類(lèi)是流域地區(qū)條約,是流域中的兩國(guó)或多國(guó)就國(guó)際河流的利用、保護(hù)等問(wèn)題簽訂的條約,是目前國(guó)際河流條約的主體。這類(lèi)條約根據(jù)締約方數(shù)目,可分為雙邊條約和多邊條約;根據(jù)其所覆蓋得流域范圍,可分為全流域條約和流域部分條約;根據(jù)條約規(guī)范的事項(xiàng)和目的,則可分為水量分配條約、航行條約、水質(zhì)保護(hù)條約、邊界條約、聯(lián)合開(kāi)發(fā)條約和多目的條約等[8]。

條約的內(nèi)容一般涉及沖突的解決途徑,如通過(guò)制訂原則、準(zhǔn)則和法規(guī),進(jìn)一步擬定實(shí)施辦法;以及解決爭(zhēng)端的具體程序,如協(xié)商程序、投票表決方式、流域組織的決策權(quán)限、政府間談判的級(jí)別和方式、國(guó)際法庭仲裁或第三方參與解決的方式等。條約通常比較明確,具有法律效力,故而筆者將之列為解決手段之一。

我國(guó)對(duì)于國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)利用,傾向于簽訂雙邊國(guó)際條約,明確合作意愿①自中華人民共和國(guó)成立以來(lái),我國(guó)和朝鮮、前蘇聯(lián)(1992年以前)、俄羅斯、哈薩克斯坦、蒙古、越南、印度簽訂了一些關(guān)于國(guó)際河流的合作條約,范圍涉及航運(yùn)、漁業(yè)、報(bào)訊、防洪、水電、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。。但目前制定有關(guān)國(guó)際河流爭(zhēng)端解決的多邊國(guó)際條約的條件尚不成熟,大多采用雙邊協(xié)議或采取不具有法律約束力的原則或宣言等文件形式。

5.國(guó)際合作手段

國(guó)際河流方面的國(guó)際合作不但是解決國(guó)際河流爭(zhēng)端的最佳途徑,而且還可以成為通往全面合作的橋梁。在歷史上國(guó)際關(guān)系不睦的地區(qū),首先達(dá)成國(guó)際河流上的合作往往是實(shí)現(xiàn)地區(qū)國(guó)際關(guān)系正常的第一步。國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的實(shí)踐證明,合作能夠協(xié)調(diào)上下游之間的利益,能夠促進(jìn)河流的合理利用,提高利用效率,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,避免跨界水糾紛的發(fā)生、水環(huán)境的污染,實(shí)現(xiàn)國(guó)際河流的最佳利用。

傳統(tǒng)的合作開(kāi)發(fā)模式主要有3種:①以灌溉和供水為主的開(kāi)發(fā)模式。主要適用于干旱半干旱地區(qū)和其他缺水的地方。這些地區(qū)水資源的分配直接涉及兩國(guó)或多國(guó)之間的利益,一般是通過(guò)水量分配和水權(quán)交易謀求合理的解決。如印度河、恒河、尼羅河和科羅拉多河等。②以發(fā)電與防洪為主的開(kāi)發(fā)模式。在河流的適當(dāng)河段修建水庫(kù)大壩來(lái)發(fā)電,并利用水電來(lái)擴(kuò)大灌溉范圍以及其他項(xiàng)目。典型的有北美洲的哥倫比亞河、歐洲的多瑙河、北歐的帕德索—沃基河、東非的維多利亞湖等。③以航運(yùn)為主的開(kāi)發(fā)模式。航運(yùn)是國(guó)際河流最早開(kāi)發(fā)的利用方式,也是國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的首要功能。世界上以航運(yùn)為主的國(guó)際河流有萊茵河、多瑙河、亞馬遜河和圣勞倫斯河等。

我國(guó)每一條國(guó)際河流的情況不盡相同,國(guó)際河流流經(jīng)各國(guó)的國(guó)情不同,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不相同,還應(yīng)根據(jù)東北、西北、西南的不同特點(diǎn),對(duì)于合作開(kāi)發(fā)利用次序、項(xiàng)目、模式和可能涉及的矛盾加以區(qū)別對(duì)待①我國(guó)東北國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)利用主要在發(fā)電方面,今后將逐步擴(kuò)大到航運(yùn)和水資源的領(lǐng)域;我國(guó)西南國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)利用主要在發(fā)電和航運(yùn)方面,水資源綜合利用也要提到議事日程;我國(guó)西北地區(qū)嚴(yán)重缺水,國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)利用,將主要在水資源利用方面。。筆者認(rèn)為國(guó)際合作可分為“初級(jí)階段”、“中級(jí)階段”和“高級(jí)階段”;“初級(jí)階段”為水資源、水能的單一目標(biāo)、單一項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)利用,“中級(jí)階段”為多目標(biāo)多項(xiàng)目協(xié)同合作開(kāi)發(fā),“高級(jí)階段”為全流域一體化、機(jī)構(gòu)組織化、全方位縱深化的可持續(xù)發(fā)展化合作。從局部合作向綜合管理發(fā)展,從利用向保護(hù)發(fā)展,從水電專(zhuān)家的開(kāi)發(fā)向生態(tài)專(zhuān)家和社會(huì)學(xué)家共同參與的開(kāi)發(fā)發(fā)展。

對(duì)我國(guó)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)應(yīng)循序漸進(jìn),首先考慮水資源的初級(jí)階段合作②水能的開(kāi)發(fā)利用:作為上游國(guó),我國(guó)國(guó)際河流的水能開(kāi)發(fā)利用單方進(jìn)行開(kāi)發(fā)具有一定的合理性。從開(kāi)發(fā)地點(diǎn)來(lái)看,屬于國(guó)內(nèi)的正常的水電開(kāi)發(fā)工作,作為河流的所有權(quán)國(guó)之一,有權(quán)利享有河流的水能帶來(lái)的便利,他國(guó)沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行干預(yù),這是公平合理利用規(guī)則的正常體現(xiàn)。這種權(quán)利的前提僅是不造成重大損害的義務(wù),目前下游國(guó)對(duì)于我國(guó)公平合理利用水能持懷疑態(tài)度,進(jìn)行干涉,是片面強(qiáng)調(diào)下游國(guó)的利益。,合作模式可采用水量分配和水權(quán)交易③水權(quán)交易目前主要指水量的交易,交易方通過(guò)協(xié)議商定水量、水價(jià)、供水期和供水方式等內(nèi)容。模式。國(guó)際河流的水資源完全可以在流域國(guó)之間進(jìn)行有償?shù)慕灰缀头峙?根據(jù)對(duì)國(guó)際河流流域水量的貢獻(xiàn)度、周?chē)钊丝诘男杷康?計(jì)算可利用水量,評(píng)估其經(jīng)濟(jì)價(jià)值,作為商品推向市場(chǎng),各受益方可以通過(guò)水市場(chǎng)進(jìn)行水權(quán)交易,在取得公平合理利用的同時(shí),提高水資源利用效率,也使各國(guó)取得互補(bǔ)開(kāi)發(fā)的最大綜合效益,做到真正的“共享”。

美國(guó)和加拿大對(duì)哥倫比亞河的利益分配,雙方于1944年委托美加國(guó)際聯(lián)合委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查,并于1964年達(dá)成協(xié)議,提出公平分配水權(quán)的方案,明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。條約以30 a為期,設(shè)立了一個(gè)由下游國(guó)家向上游國(guó)家出售水能收益而換取水量的復(fù)雜體系,這成為合理解決水交易的良好范例。以色列和土耳其之間的水交易使兩國(guó)關(guān)系取得了較大進(jìn)展,而阿聯(lián)酋同日本、海灣阿拉伯國(guó)家同馬來(lái)西亞之間的水交易關(guān)系使相關(guān)各國(guó)關(guān)系維持在較好的狀態(tài)。美國(guó)與墨西哥對(duì)科羅拉多河的利用、埃及和蘇丹對(duì)尼羅河水的分配、印度與孟加拉國(guó)對(duì)恒河水的分配都是對(duì)用水量的分配;印度與巴基斯坦對(duì)印度河水的利用是對(duì)用水范圍的劃分。

通過(guò)水交易和市場(chǎng)價(jià)格的引入來(lái)全面提高水利用效率具有可能性,雖然“效益”原則可能不會(huì)被認(rèn)為是最公平或最公正的,但是,在水爭(zhēng)端解決方案中考慮經(jīng)濟(jì)因素有利于在相關(guān)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更好的合作。

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DF933

A

1671-4970(2011)03-0074-05

2010-10-20

河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目(2009B29714)

黃雅屏(1981—),女,江蘇南京人,博士研究生,從事國(guó)際私法研究。