曹 煒

(中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京 100872)

節(jié)能減排指標(biāo)反彈的原因分析及對(duì)策研究

曹 煒

(中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京 100872)

節(jié)能減排工作頻繁遭遇“降低—反彈”表明在節(jié)能減排戰(zhàn)略實(shí)施過程中仍存在一定的問題。問題的主要原因是節(jié)能減排指標(biāo)屬于政策性目標(biāo),具有重要性、可協(xié)商性、可變通性,客觀性以及不可追究的特征。要克服這些特點(diǎn)所帶來的負(fù)面效應(yīng),需要建立起法律與政策的長效綜合機(jī)制。其中,著重需要加強(qiáng)節(jié)能減排指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律保障體系,一是要將最新的節(jié)能減排理念納入到《能源法》之中,二是要完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制,為節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。

節(jié)能減排;政策目標(biāo);目標(biāo)責(zé)任制

2011年3月,新發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》,公布了“十一五”期間節(jié)能減排工作的完成情況:“十一五”期間,全國單位G DP能耗下降19.1%,全國二氧化硫排放量減少14.29%,全國化學(xué)需氧量排放量減少12.45%。基本實(shí)現(xiàn)了《“十一五”規(guī)劃綱要》規(guī)定的目標(biāo)任務(wù),“十一五”節(jié)能減排工作已經(jīng)順利完成。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗總體上出現(xiàn)了降低的趨勢(shì)。但是,整個(gè)減排工作過程卻十分曲折,在“十一五”期間,節(jié)能減排指標(biāo)多次出現(xiàn)先降后升的情況,降低與反彈一直是無法破解的怪圈。如2010年第一季度,河北、遼寧、上海、江蘇、河南、湖北、湖南、廣西、貴州、青海、新疆等11個(gè)地區(qū)的單位G DP能耗由降轉(zhuǎn)升?？傮w來看,一季度的能耗同比上升了3.2%。除此之外,在污染物排放指標(biāo)中,貴州、廣西、云南等省區(qū)反彈趨勢(shì)明顯[1]。為此,2010年5月,國務(wù)院專門發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大工作力度確保實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)的通知》,要求增強(qiáng)做好節(jié)能減排工作的緊迫感和責(zé)任感,防止指標(biāo)反彈。不斷地反彈表明,保障節(jié)能減排的諸多政策仍然沒有達(dá)到理想的效果。因此,要解決這一問題,需要對(duì)節(jié)能減排的內(nèi)涵以及所涉及的各種因素進(jìn)行深入的分析,進(jìn)而提出可能的解決方案,避免降低與反彈的循環(huán),真正地推進(jìn)節(jié)能減排工作進(jìn)一步深化。

一、“反彈”原因分析

一般來說,“人類的所有活動(dòng)都需要一定的有利于社會(huì)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化準(zhǔn)則”[2]。在完善的制度體系下,出現(xiàn)違反制度的情況必然是少數(shù)。因此,如果出現(xiàn)普遍的違反或者背離制度的現(xiàn)象,說明制度自身存在內(nèi)在的問題,如果不能克服這些情況,制度就會(huì)受到嚴(yán)重的沖擊乃至于有消亡的危險(xiǎn)。由此可以看出,在完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)過程中,經(jīng)常出現(xiàn)“降低—反彈”的現(xiàn)象,意味著節(jié)能減排工作中可能存在根本的內(nèi)在的問題。僅僅從外部環(huán)境、政策執(zhí)行不力等方面著手,難以真正消除節(jié)能減排“降低—反彈”的怪圈,要解決這一問題,必須對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)的性質(zhì)以及內(nèi)在的作用機(jī)制進(jìn)行深入分析。

1.節(jié)能減排指標(biāo)的性質(zhì)分析

節(jié)能減排工作是圍繞節(jié)能減排的指標(biāo)來展開的,因此,節(jié)能減排指標(biāo)是節(jié)能減排工作的核心。“十一五”規(guī)劃將規(guī)劃指標(biāo)分為了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)具有指導(dǎo)意義,并不具有必須要實(shí)行的效力,而“十一五”規(guī)劃提出的“兩個(gè)下降”則是約束性指標(biāo),是指在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化政府責(zé)任的指標(biāo),是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效利用行政力量確保其實(shí)現(xiàn)?！笆晃濉币?guī)劃明確提出約束性指標(biāo)“具有法律效力”。

然而,通過進(jìn)一步分析可以看出,節(jié)能減排指標(biāo)的法律效力到底在多大程度上屬于法律意義上“效力”,值得商榷。有理論觀點(diǎn)指出,“十一五”規(guī)劃盡管不是法律,但是是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法律性文件,其內(nèi)容是有法律效力的。但是這種效力是有缺陷的,缺陷表現(xiàn)在缺乏憲法依據(jù)、法律效力不完整、法律效力不固定、法律效力不及企業(yè)等[3]。這種觀點(diǎn)值得商榷,法律的效力僅僅存在有或者沒有的問題,而并不存在有沒有缺陷的問題。法律的效力一旦存在,違反了法律就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,而法律因?yàn)槿狈πЯσ罁?jù)或者其他原因缺乏效力,則不能成為對(duì)相對(duì)人權(quán)利或義務(wù)上限制的依據(jù)。因此,節(jié)能減排指標(biāo)并不具有真正意義上的法律效力。

從法理上來講,法律是保守的,法律所確定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系都是已經(jīng)在社會(huì)生活之中得到廣泛承認(rèn)的關(guān)系;法律具有一定的穩(wěn)定性,不能接收劇烈的迅速的改動(dòng);法律對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要求是最低和最基本的,而不是以一個(gè)接一個(gè)更高的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目標(biāo)。與此相反,政策因政策問題而存在,所指向的是仍然沒有穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系;政策是階段性的,能夠迅速的根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn);政策對(duì)社會(huì)成員尤其是政府的要求是主動(dòng)的、積極的,政策目標(biāo)需要政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的積極行動(dòng)去落實(shí)[4]。正因?yàn)槿绱?政策的效力根本不同于法律效力,可以存在一個(gè)“基本實(shí)現(xiàn)”的中間狀態(tài)。與此相比,法律效力卻不可能存在“基本實(shí)現(xiàn)”這樣的中間狀態(tài),而僅僅存在有效或者無效的問題。

因此,節(jié)能減排指標(biāo)從根本上來講,仍是政府主動(dòng)提出的一項(xiàng)未來需要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo),保障節(jié)能減排的各項(xiàng)手段,仍然是以政策為主。盡管“十一五”規(guī)劃將節(jié)能減排指標(biāo)歸為約束性指標(biāo)并宣稱其具有“法律效力”,這也迥異于真正意義上的法律上的效力。節(jié)能減排目標(biāo)的性質(zhì)問題,正是出現(xiàn)“降低—反彈”現(xiàn)象的根本原因所在。

2.節(jié)能減排指標(biāo)反彈的原因分析

正是由于節(jié)能減排指標(biāo)屬于政策性目標(biāo),決定了節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策目標(biāo)的重要性、可協(xié)商性和可變通性、客觀性以及不可追究性等特征。

(1)政策目標(biāo)的重要性

政府政策目標(biāo)的多樣性決定了政府需要在多種政策目標(biāo)之間進(jìn)行取舍權(quán)衡,在有限的資源下,要確定多種目標(biāo)完成的次序。與此相比,調(diào)整某一類社會(huì)關(guān)系的法律體系的目的都是一以貫之、相互協(xié)調(diào)的。這種差別的根本原因在于,政策目標(biāo)是具體的,法律的目標(biāo)則是抽象的。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅僅考慮某一政策目標(biāo)內(nèi)部的協(xié)調(diào),而法律體系的建立必須考慮整個(gè)法律體系內(nèi)部邏輯的嚴(yán)密性,而不能允許沖突的存在。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)是節(jié)能減排的最大影響因素。這種影響分為兩個(gè)階段。2007年以前,政府的主要職責(zé)仍然是保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展,招商引資仍然是地方政府工作的重點(diǎn)。地方政府更加青睞促進(jìn)對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的投資,尤其是對(duì)利潤巨大的高能耗行業(yè)的投資,地方政府沒有特別的動(dòng)力去推動(dòng)需要巨大投入而并沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益的節(jié)能減排工作。而2007年以后,由于國務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合工作方案》規(guī)定將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系,并作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容,地方政府不得不同時(shí)承擔(dān)起兩套指標(biāo)體系所帶來的壓力。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排兩個(gè)目標(biāo)的考核都是“一票否決制”的,地方政府最為理性的方法就是視政策松緊而定,或者以一部分成績作為另一部分工作的籌碼。事實(shí)也是如此,一旦中央政策力度降低,地方高能耗產(chǎn)業(yè)就出現(xiàn)反彈,同時(shí),地方不斷和中央進(jìn)行協(xié)商,力求降低節(jié)能目標(biāo)。如寧夏今年年初出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)反彈,而且在已完成“十一五”總體目標(biāo)80.04%的情況下,申請(qǐng)將2010年節(jié)能目標(biāo)從預(yù)計(jì)的5.2%下調(diào)為4.36%[1]。

(2)政策目標(biāo)的可協(xié)商性和可變通性

政策目標(biāo)與法律的目的和任務(wù)的一個(gè)重要區(qū)別在于,由于政策目標(biāo)所針對(duì)的是需要摸索的事務(wù),根據(jù)實(shí)際情況的變化來對(duì)政策目標(biāo)的修正必須伴隨在政策目標(biāo)的執(zhí)行過程之中。而各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)于法律所要實(shí)現(xiàn)的目的和任務(wù)的協(xié)商,則是在法律制定過程之中完成的,法律一旦頒布施行,便不能進(jìn)行任何妥協(xié),否則便是對(duì)法律精神的根本違背。

因此,在節(jié)能減排過程中,地方政府并不是完全被動(dòng)的無條件地執(zhí)行中央政府的政令,而是可以通過不斷地協(xié)商和變通降低節(jié)能減排給地方帶來的壓力。這既可以通過正式的途徑來進(jìn)行,也可以通過非正式的途徑來進(jìn)行,正式的途徑如前述寧夏的做法,直接申請(qǐng)指標(biāo)的下調(diào)。在中央政府不妥協(xié)的情況下,地方政府則會(huì)利用其他變通的形式,來化解政策壓力,如國家發(fā)改委通過限制對(duì)高能耗項(xiàng)目的審批來控制地方,地方則可以將一些大項(xiàng)目化整為零通過審批[5]。這種留有余地的特征,客觀上為地方提供了節(jié)能減排反彈的空間。

(3)政策目標(biāo)的客觀性

政策目標(biāo)的可協(xié)商性和可變通性之所以有其一定的合理性,根本原因在于政策目標(biāo)所針對(duì)的是較為具體的事務(wù),需要具有一定的靈活性。正因?yàn)槿绱?政策就必須比法律更加重視目標(biāo)的客觀性。與此相對(duì)應(yīng),法律則是從具體情況之中抽象出的普遍的規(guī)則,而剝離了復(fù)雜的實(shí)際情況。這種區(qū)別決定了節(jié)能減排指標(biāo)出現(xiàn)反彈有其客觀必然性。

節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),并不僅僅依賴于各方的積極作為,還要受到多種客觀條件的制約。其中,最為主要的限制是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約。一般來說,單位G DP能耗的變化和工業(yè)化過程密切相關(guān),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,工業(yè)化階段單位G DP能耗一般呈緩慢上升趨勢(shì),在進(jìn)入后工業(yè)化階段后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生重大改變,單位G DP能耗才能開始下降。這已經(jīng)由世界各國發(fā)展的普遍規(guī)律所證明[6]。

中國目前正處在快速工業(yè)化階段,難以避免以高耗能為特征的重工業(yè)的發(fā)展。盡管政府采取諸多政策手段,但是仍然難以克服第二產(chǎn)業(yè)比重過高的困境。技術(shù)性節(jié)能總有其極限,在技術(shù)性節(jié)能空間已滿的情況下,結(jié)構(gòu)調(diào)整就成了亟需解決的問題。因此,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的積重難返成了節(jié)能減排指標(biāo)反彈的重要原因之一。

(4)政策目標(biāo)的不可追究性

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不同于法律的執(zhí)行,很難對(duì)沒有完成政策目標(biāo)的任務(wù)執(zhí)行者進(jìn)行責(zé)任追究。

盡管我國實(shí)行地方政府首腦負(fù)責(zé)制,名義上由地方政府領(lǐng)導(dǎo)者負(fù)總責(zé)。但是這種負(fù)責(zé)并不同于法律上的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)角色所承擔(dān)的責(zé)任,僅僅是概括負(fù)總責(zé),即為問責(zé)(Accountability)。而普通角色的政府工作人員則承擔(dān)的責(zé)任,臺(tái)灣地區(qū)定義為,“擔(dān)當(dāng)”(Responsiblity),是全權(quán)負(fù)責(zé)。因此,地方節(jié)能減排指標(biāo)未完成,并不能追究領(lǐng)導(dǎo)者法律上的責(zé)任。未完成節(jié)能減排指標(biāo)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)人,更多的承擔(dān)的是政治上的或者黨紀(jì)政紀(jì)上的責(zé)任。事實(shí)上,在節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中,由于中央負(fù)責(zé)節(jié)能減排的國家發(fā)改委并不具有對(duì)地方的執(zhí)法職能,更沒有對(duì)地方政府人事上的任免權(quán),“一票否決制”到底在多大程度上實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目標(biāo),值得商榷。即便罷免了某些官員的職位,也應(yīng)該被看作是政治責(zé)任而不是法律責(zé)任。

從上面的分析可以看出,不可否認(rèn)節(jié)能減排政策執(zhí)行不到位,整個(gè)制度體系尚未完善在導(dǎo)致節(jié)能減排指標(biāo)反彈之中的作用,然而其最根本原因仍然在于節(jié)能減排指標(biāo)的性質(zhì)問題,節(jié)能減排工作過于依賴政策途徑實(shí)現(xiàn),就會(huì)受制于政策的若干弱點(diǎn)。因此,必須進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì),克服政策性目標(biāo)的固有的缺點(diǎn),保障節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、“降低—反彈”現(xiàn)象的對(duì)策設(shè)計(jì)

“十二五”規(guī)劃《綱要》已經(jīng)提出了“十二五”期間節(jié)能減排工作的目標(biāo),要求單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低16%,單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放總量顯著減少,化學(xué)需氧量、二氧化硫排放分別減少8%,氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。這表明節(jié)能減排工作并不是暫時(shí)性的,而是一項(xiàng)長期性的工作。因此,節(jié)能減排在未來的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是逐漸建立起法律與政策相互促進(jìn)、共同合作的長效綜合機(jī)制。要盡量加強(qiáng)法律在整個(gè)節(jié)能減排之中的作用,建立起一套完整的節(jié)能減排法律制度體系,以彌補(bǔ)政策性目標(biāo)及其手段的缺陷。

由于目前主要是政策在起到主要的作用,節(jié)能減排法律保障機(jī)制的建立,主要是要實(shí)現(xiàn)政策的法律化?？傮w來說,節(jié)能減排指標(biāo)及其政策的法律化,需要從兩個(gè)層次進(jìn)行。一是將一些已經(jīng)得到普遍認(rèn)可的節(jié)能減排的政策理念通過法律的規(guī)定成為節(jié)能減排法律制度的基本原則,并發(fā)揮其指導(dǎo)作用。二是具體制度的法律化問題,將一些比較穩(wěn)定的政策逐漸通過立法的形式固定下來,即保證政策的穩(wěn)定性。

1.將節(jié)能減排理念納入《能源法》

《能源法》是調(diào)整能源開發(fā)、利用、管理活動(dòng)中的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和,是能源法律體系之中的基本法,起到一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)全局的作用,因此,需要把節(jié)能減排的理念納入《能源法》之中,并且使其成為能源法的原則之一。需要注意的是,節(jié)能減排的法律理念應(yīng)當(dāng)具有一定的超前性。這種超前性主要是指節(jié)能減排需要向國際通行的節(jié)能減排理念看齊。即需要將減少碳排放的理念吸收進(jìn)來。這從長遠(yuǎn)來看更有利于我國節(jié)能減排法律化、制度化。

2.節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制的完善

由于節(jié)能減排工作主要是圍繞指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)展開,因此,需要著重圍繞如何保障指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)的法律制度構(gòu)建。節(jié)能減排指標(biāo)的實(shí)現(xiàn),主要是通過目標(biāo)責(zé)任制來保障的,目標(biāo)責(zé)任制通過對(duì)指標(biāo)的全過程控制來保證節(jié)能減排工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2007年修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》僅在第六條原則性的對(duì)目標(biāo)責(zé)任制做出了規(guī)定。要實(shí)現(xiàn)對(duì)“指標(biāo)的制定—指標(biāo)的分解—指標(biāo)的執(zhí)行—指標(biāo)的考核”全過程的管理,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制。這需要分別從指標(biāo)的設(shè)定、分解、執(zhí)行、考核以及責(zé)任幾個(gè)方面進(jìn)行專門法律規(guī)定。下面以節(jié)能指標(biāo)的全過程的法律化為例,探討節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制的法律化問題。

(1)節(jié)能指標(biāo)設(shè)定的法律化

設(shè)定科學(xué)合理、符合實(shí)際情況的指標(biāo)是整個(gè)目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)。由于我國是按照自上而下的方式來設(shè)定指標(biāo)的,難以保證不出現(xiàn)錯(cuò)誤估計(jì)指標(biāo)的情況。因此,節(jié)能指標(biāo)設(shè)定的前置程序十分重要。由于政策指標(biāo)具有重要性、客觀性的特點(diǎn),指標(biāo)的設(shè)定不僅需要遵守客觀規(guī)律,還需要符合特定的社會(huì)條件。這要求指標(biāo)的設(shè)定程序不僅需要科學(xué)的預(yù)測(cè)技術(shù)的支持,更需要通過法律來對(duì)指標(biāo)設(shè)定的程序進(jìn)行規(guī)范,只有科學(xué)、民主、規(guī)范的指標(biāo)設(shè)定程序,才能保證確立切實(shí)可行的指標(biāo)。因此,節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制的法律化首先應(yīng)當(dāng)規(guī)定節(jié)能指標(biāo)設(shè)定必須遵循特定的程序。

(2)節(jié)能指標(biāo)分解的法律化

由于節(jié)能減排指標(biāo)具有可協(xié)商性和可變通性以及客觀性的固有特征,強(qiáng)制性的分解指標(biāo)并不可取。目標(biāo)責(zé)任制在一定程度上給地方各級(jí)政府造成一定的壓力,如果不能緩和這種壓力,必然會(huì)導(dǎo)致“上有政策、下有對(duì)策”的制度性失范的局面出現(xiàn)。

因此,節(jié)能指標(biāo)分解的法律化、需要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行:一方面,在指標(biāo)分解中,必須綜合考慮各地的實(shí)際情況,確定合理的指標(biāo),避免某些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人追求政績而不顧實(shí)際情況追求不切實(shí)際的高指標(biāo),也為后期良好的執(zhí)行打下基礎(chǔ)。另一方面,2010年6月12日,國務(wù)院已審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,明確指出今后不再不加區(qū)別地要求所有區(qū)域都增加G DP,而是根據(jù)不同區(qū)域按照不同方式將不同區(qū)域分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)以及禁止開發(fā)4類。按照開發(fā)內(nèi)容分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)3類。因此,在節(jié)能指標(biāo)分解過程中,應(yīng)當(dāng)注意與主體功能區(qū)劃制度的協(xié)調(diào)。

(3)節(jié)能指標(biāo)執(zhí)行的法律化

由于節(jié)能減排指標(biāo)的諸多特性,針對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)的執(zhí)行過程中存在的問題,法律應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的規(guī)定。這包括兩個(gè)方面:一方面針對(duì)節(jié)能減排過程中指標(biāo)有時(shí)需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修正的情況,應(yīng)當(dāng)建立起上下級(jí)政府之間的協(xié)商溝通機(jī)制,通過正式的制度安排為地方政府能動(dòng)性的發(fā)揮尋求合理的空間和途徑。為了避免地方政府利用這種制度安排逃避節(jié)能減排責(zé)任,還要建立起相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。另一方面在指標(biāo)執(zhí)行過程中,由于目標(biāo)的偏差,產(chǎn)生了很多損害企業(yè)、個(gè)人利益的情況,例如濫用區(qū)域限批手段、大搞“形象工程”、強(qiáng)制企業(yè)拉閘限電等。在這種情況下,法律更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其利益調(diào)節(jié)器的作用,保護(hù)企業(yè)、個(gè)人的合法利益。

(4)節(jié)能指標(biāo)考核的法律化

一方面,《中華人民共和國節(jié)約能源法》第六條第一款已規(guī)定,“國家實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評(píng)價(jià)制度,將節(jié)能目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容?！绷硪环矫?節(jié)能指標(biāo)的考核已經(jīng)有了一整套的考核體系。因此,節(jié)能指標(biāo)考核的法律化只需要進(jìn)行原則性的規(guī)定,強(qiáng)調(diào)過程與結(jié)果并重的考核原則,以規(guī)范某些地方政府重量化的結(jié)果指標(biāo),輕過程指標(biāo)的錯(cuò)誤傾向。

(5)節(jié)能指標(biāo)責(zé)任的法律化

節(jié)能指標(biāo)的責(zé)任體系是整個(gè)節(jié)能減排法律制度中最為重要的環(huán)節(jié)。由于節(jié)能指標(biāo)未完成的責(zé)任并不是法律上的責(zé)任,也不能追究相關(guān)人員法律上的責(zé)任,因此節(jié)能減排責(zé)任的設(shè)定比較復(fù)雜。未完成節(jié)能指標(biāo),將會(huì)產(chǎn)生3種責(zé)任。首先,由于對(duì)節(jié)能減排責(zé)任的考核實(shí)行一票否決制,某一級(jí)政府未完成指標(biāo),整個(gè)政府工作考評(píng)將視為不合格,政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)將視為不合格,這些都屬于政治責(zé)任,是政府問責(zé)制的范疇。其次,對(duì)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以及公務(wù)員在執(zhí)行節(jié)能指標(biāo)過程中由于玩忽職守,貽誤工作,違反黨的紀(jì)律收受賄賂,謊報(bào)、瞞報(bào)數(shù)據(jù)等違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為,應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定以及公務(wù)員法的相關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)的相關(guān)處分。最后,領(lǐng)導(dǎo)干部以及具體責(zé)任人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)侵害企業(yè)、個(gè)人利益、貽誤工作等行為,已經(jīng)構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國刑法》關(guān)于玩忽職守罪、貪污罪、受賄罪等相關(guān)規(guī)定給予刑事處罰。

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D922.67

A

1671-4970(2011)03-0085-04

2010-12-10

中國法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題(CLS-C1012)

曹煒(1987—),男,江蘇淮安人,博士研究生,從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、能源法學(xué)研究。