湯煒瑋

(中南大學(xué)法學(xué)院,長沙410012)

農(nóng)村義務(wù)教育中“兩 免一補(bǔ)”規(guī)定的法律分析
——以行政給付為視角

湯煒瑋

(中南大學(xué)法學(xué)院,長沙410012)

“兩免一補(bǔ)”行政給付在法律規(guī)定,運(yùn)行程序和法律救濟(jì)方面存在著一些問題,通過法律明確規(guī)定、補(bǔ)償立法,程序中增加說明理由和聽證程序,完善訴訟制度和法律外途徑,形成一個(gè)完善的“兩免一補(bǔ)”程序運(yùn)行及保障機(jī)制。

兩免一補(bǔ);行政給付;權(quán)利救濟(jì)

2010年,教育公平這個(gè)老話題再度成為社會(huì)和政府關(guān)注的熱點(diǎn),對(duì)于當(dāng)前教育發(fā)展中存在的不公平問題,人們感受最直接,反映最強(qiáng)烈的,是義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。義務(wù)教育作為政府提供的基本公共服務(wù),具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性和普及性,是最應(yīng)體現(xiàn)教育公平的領(lǐng)域。抓好義務(wù)教育均衡發(fā)展,就抓住了促進(jìn)教育公平的關(guān)鍵。為了抓好義務(wù)教育均衡發(fā)展,國家在采取措施,縮小學(xué)校辦學(xué)條件的差距;統(tǒng)籌教師資源,加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè);落實(shí)各項(xiàng)政策,切實(shí)保障弱勢群體學(xué)生接受義務(wù)教育;建立監(jiān)測評(píng)估體系等方面取得了不俗成就,尤其是農(nóng)村義務(wù)教育中的“兩免一補(bǔ)”政策使農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到切實(shí)減輕,切實(shí)得到實(shí)惠。如今各項(xiàng)政策仍在如火如荼地進(jìn)行,但是問題仍然層出不窮,本文嘗試以“兩免一補(bǔ)”為研究對(duì)象,分析現(xiàn)存問題,通過法律分析以期提出解決方案。

一、“兩免一補(bǔ)”的法律屬性分析

(一)“兩免一補(bǔ)”的具體內(nèi)容

“兩免一補(bǔ)”政策始于2001年,原是一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)童的免雜費(fèi)、免書本費(fèi)以及補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的教育資助政策,中央財(cái)政負(fù)責(zé)免書本費(fèi),地方財(cái)政負(fù)責(zé)免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策是黨中央、國務(wù)院著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局做出的重大戰(zhàn)略決策;是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本要求;是促進(jìn)解決“三農(nóng)”問題、確保教育公平、構(gòu)建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策一推出,即受到了社會(huì)的廣泛好評(píng),被稱為功在當(dāng)代、利在千秋的“民心工程”、“德政工程”。

(二)行政給付的內(nèi)涵及“兩免一補(bǔ)”的法律定性

目前對(duì)行政給付地內(nèi)涵確定,主要有以下三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政給付是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的公共目的,為一定的個(gè)人或組織提供支持或補(bǔ)助(社會(huì)救濟(jì)金、助學(xué)金、扶貧款、補(bǔ)貼),建設(shè)公共設(shè)施或?yàn)楣娞峁┢渌?wù)或利益,從而保障和改善公民生活條件的行政活動(dòng)[1][2]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為行政給付是指“通過公共設(shè)施、公共企業(yè)等進(jìn)行地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化性服務(wù)的提供,通過社會(huì)保障,公共扶助等進(jìn)行的生活保護(hù)、保障以及資金的交付、助成等,即通過受益性活動(dòng),積極地提高、增進(jìn)國民福利的公共行政活動(dòng)”[3]第三種觀點(diǎn)為最狹窄意義上的行政給付。此觀點(diǎn)僅在行政救濟(jì)或行政物質(zhì)幫助意義上定義行政給付,認(rèn)為行政給付是行政主體向因?qū)W、傷、病、殘、死、退、老、災(zāi)等原因而生活困難地特點(diǎn)相對(duì)人提供物質(zhì)幫助的受益行政決定[4],或認(rèn)為行政給付是行政主體基于公民的物質(zhì)幫助請(qǐng)求權(quán)依法給予其物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的法律制度[5]。從上述三個(gè)定義可以看出,第一個(gè)定義是廣義的行政給付定義,這種“生存照顧”式的行政給付幾乎涵蓋積極國家、福利國家和服務(wù)行政所應(yīng)為公共提供的所有東西。它不止包括基于行政相對(duì)人申請(qǐng)的給付請(qǐng)求的滿足,也包括行政主體的積極給付,不僅包括對(duì)受領(lǐng)者物質(zhì)上的給付,也包括對(duì)其精神上的撫慰。第二種行政給付定義較前一種定義外延有所縮小,僅包括金錢給付或事實(shí)給付,第三種定義僅將行政給付定位于行政救助層面。本文在最為廣義的行政給付界定視角下對(duì)“兩免一補(bǔ)”進(jìn)行研究。

行政給付具有以下三個(gè)特征:1.行政給付是受益性行政行為,它包括物質(zhì)上的權(quán)益和與物質(zhì)相關(guān)的權(quán)益;2.行政給付具有權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性,也即國家的義務(wù)和受益人地權(quán)利地統(tǒng)一性;3.行政給付具有綜合性?！皟擅庖谎a(bǔ)”是物質(zhì)上的受益權(quán),由國家通過財(cái)政給付具有權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性,“兩免一補(bǔ)”屬于物質(zhì)給付自然包括在綜合性的給付范圍之內(nèi)。

行政給付可以在制度和行為兩個(gè)層面存在,如安全、秩序、尊嚴(yán)、環(huán)境等給付標(biāo)的屬于制度范疇,而物質(zhì)權(quán)益的給付標(biāo)的則屬于行為范疇。在給付內(nèi)容上,一般包括供給性給付、保障性給付和促進(jìn)性給付三種存在形態(tài),受教育權(quán)位列促進(jìn)性給付形態(tài)之中[6]。在我國的行政給付制度中,“兩免一補(bǔ)”屬于發(fā)展性行政給付方面的教育保障制度。

二、“兩免一補(bǔ)”運(yùn)行中的問題

(一)關(guān)于“兩免一補(bǔ)”的規(guī)定

目前,我國對(duì)于“兩免一補(bǔ)”的規(guī)定在《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要(下)》依法落實(shí)義務(wù)教育階段資助政策,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》,《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、《教育部關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》對(duì)其進(jìn)行了宏觀上的規(guī)定,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》、《教育部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)工作的通知》、《財(cái)政部、教育部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》等對(duì)其進(jìn)行了具體規(guī)定,另外地方政府規(guī)章中也有所體現(xiàn)。

通過以上分析,筆者認(rèn)為在“兩免一補(bǔ)”現(xiàn)行規(guī)定中存在以下問題:1.主要通過政策進(jìn)行規(guī)定,缺乏法律上的規(guī)范性,以致法律救濟(jì)無門;2.對(duì)于“兩免一補(bǔ)”的具體標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一性規(guī)定,各地方政府自由裁量權(quán)過大,導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過低;3.涉及操作方面的程序性規(guī)定過少,缺乏程序上的規(guī)范性,導(dǎo)致權(quán)利濫用。

(二)“兩免一補(bǔ)”決定作出的程序規(guī)定

對(duì)于“兩免一補(bǔ)”的程序規(guī)定,在現(xiàn)行地法律、法規(guī)、規(guī)章中沒有明確規(guī)定。通行的做法大致如下:(1)公開信息。學(xué)校通過有效、公開的途徑公布資助信息,內(nèi)容為:貧困家庭條件、申請(qǐng)辦法、審批程序、監(jiān)督措施和申訴程序。(2)申請(qǐng)。組織符合資助條件的學(xué)生填寫相應(yīng)的《申請(qǐng)表》。(3)審查。組成由學(xué)校、村民小組及學(xué)生家長代表組成的“兩免一補(bǔ)”受助對(duì)象評(píng)審組,對(duì)受助對(duì)象進(jìn)行審查。(4)公示。將審查后的名單在校內(nèi)及相應(yīng)區(qū)域進(jìn)行公示。公示期為7天以上。公示期內(nèi)有重大異議的受助對(duì)象,應(yīng)及時(shí)查實(shí)處理,不符合受助條件者,應(yīng)予取消。(5)資料報(bào)送。公示無異議后,將受助學(xué)生名單及評(píng)審公示情況上報(bào)教育局、財(cái)政局審核。

行政給付的人性尊嚴(yán)理念和民主行政本質(zhì)要求行政給付必須是正當(dāng)法律程序下的行政。筆者認(rèn)為通行做法在以下方面存在問題:1.公開信息不夠全面,公開的信息不應(yīng)僅僅局限于申請(qǐng)所需的信息還應(yīng)包括與行政給付形成過程相關(guān)的信息,如申請(qǐng)人、具體情況、資金、使用、標(biāo)準(zhǔn)等,使整個(gè)資金的使用和分配透明;2.沒有規(guī)定說明理由的程序,在已由學(xué)校組織提交申請(qǐng)表但未獲批準(zhǔn)的申請(qǐng),采取了有悖于常理地做法,行政給付變動(dòng)行為的時(shí)候應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)說明理由;3.沒有規(guī)定聽證程序,在給付行政領(lǐng)域,根據(jù)《社會(huì)法典》第十編第42條的規(guī)定,聽證不再限定于侵害行為領(lǐng)域,還適用于針對(duì)授益性行為的申請(qǐng)加以拒絕的行為。

(三)“兩免一補(bǔ)”權(quán)利的救濟(jì)

“兩免一補(bǔ)”由中央財(cái)政負(fù)責(zé)提供免費(fèi)教科書,地方財(cái)政負(fù)責(zé)免雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi),接受“兩免一補(bǔ)”的農(nóng)村義務(wù)教育家庭困難的學(xué)生在整個(gè)過程中,只是在學(xué)校的組織下提交申請(qǐng)表,等待審查,對(duì)于符合條件的未能得到“兩免一補(bǔ)”,得到補(bǔ)貼偏低,或是未能按時(shí)受領(lǐng)補(bǔ)貼的學(xué)生,現(xiàn)在只能通過社會(huì)輿論,或者向上級(jí)反映等非法律途徑反映情況,往往很難真正解決問題。

在給付行政時(shí)代,國家負(fù)有以積極的態(tài)度具體提供各種給付,以解決公民的生活需求,并承擔(dān)給付不能與給付不足的法律責(zé)任,作為現(xiàn)代國家所廣泛推行地行政理念和模式,給付行政意味著政府將從法律上而不僅僅是道義上或者政治道德上承擔(dān)更多的責(zé)任[7]。這是出于公民生存權(quán)的需要,對(duì)于公民而言,這更是一種法律權(quán)利,如果行政主體應(yīng)為給付而不為,就要負(fù)行政不作為的責(zé)任,公民有權(quán)要求國家給予救濟(jì),而作為給付行政范圍內(nèi)的“兩免一貼”自然應(yīng)該有獲得救濟(jì)的權(quán)利。

三、“兩免一補(bǔ)”制度保障探討

(一)“兩免一補(bǔ)”立法探討

行政給付在農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域,主要表現(xiàn)在補(bǔ)償給付,以達(dá)到實(shí)質(zhì)上的公平。在立法思路上,可有兩種選擇途徑:一是在現(xiàn)行《義務(wù)教育法》之外制定統(tǒng)一的《義務(wù)教育補(bǔ)償法》,統(tǒng)一規(guī)定義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)姆秶?、條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及補(bǔ)償機(jī)關(guān)和補(bǔ)償申請(qǐng)人等。二是在修改《義務(wù)教育法》時(shí)將教育補(bǔ)償?shù)幕締栴}(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標(biāo)準(zhǔn)等)在該法中附帶作出規(guī)定,并同時(shí)抓緊制定和完善義務(wù)教育補(bǔ)償?shù)膯涡行姓ㄒ?guī)或規(guī)章。按第一種思路立法可能難度很大,需要很長的時(shí)間。相比之下,傾向于第二種思路,因?yàn)榈诙N立法路徑有其明顯的優(yōu)越性:一是,難度小,能在較短時(shí)間內(nèi)完成。二是,能為單行立法提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),保障公平和公正。三是,能盡快解決目前義務(wù)教育補(bǔ)償無法可依的問題。如果我們能在《義務(wù)教育法》中對(duì)教育補(bǔ)償作出原則規(guī)定,即使特定領(lǐng)域、特定事項(xiàng)沒有相應(yīng)補(bǔ)償問題的單行法,相對(duì)人的補(bǔ)償問題也可以根據(jù)這些原則獲得不同程度的解決,至少可以促使問題的解決,或促使相應(yīng)單行法的制定、修改和完善。四是,如果今后需要制定專門的統(tǒng)一的《義務(wù)教育補(bǔ)償法》,這些原則規(guī)定也可以為之積累經(jīng)驗(yàn)[8]。

(二)“兩免一補(bǔ)”程序設(shè)計(jì)

針對(duì)當(dāng)前“兩免一貼”程序中存在的問題,筆者認(rèn)為可以做如下調(diào)整:1.行政給付信息公開,公開農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一貼”行政給付的依據(jù),將法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件,通過網(wǎng)絡(luò),報(bào)刊,宣傳展板等形式公開;2.行政給付申請(qǐng),“兩免一補(bǔ)”申請(qǐng)是行政給付的啟動(dòng)條件,先由行政相對(duì)人提出申請(qǐng),然后政府才能依行政程序決定為或者不為;3.在必要的情況下說明理由,即未獲批準(zhǔn)地申請(qǐng)、采取了非常規(guī)方法、行政給付變動(dòng)行為;4.根據(jù)申請(qǐng)采取聽證程序;5.依據(jù)、權(quán)利、機(jī)會(huì)的告知,及時(shí)告知其享有的權(quán)利,和獲得權(quán)利地方式,以使得享有的權(quán)益能及時(shí)行使,在無法獲得應(yīng)得利益時(shí)可以及時(shí)通過各種手段保護(hù)自己的權(quán)益。

(三)“兩免一補(bǔ)”救濟(jì)探討

以是否經(jīng)過司法途徑實(shí)施救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn),可以分為司法救濟(jì)和司法外救濟(jì)途徑。然而,我國給付行政司法救濟(jì)存在著如下問題:對(duì)于“兩免一補(bǔ)”的法律規(guī)定寥寥無幾,無法可依;行政訴訟主體資格嚴(yán)格,受案范圍窄,學(xué)生很難有效行使訴權(quán);自身法律素養(yǎng)的局限性,義務(wù)教育學(xué)生一般不敢公然與學(xué)校作對(duì),心理上“懼訴”,另外訴訟周期長也是學(xué)生無法進(jìn)行訴訟。要解決這個(gè)問題,就從以上各個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn),公益訴訟如果能有效推行能在很大程度上解決以上問題。行政公益訴訟所蘊(yùn)涵的社會(huì)價(jià)值充分體現(xiàn)了現(xiàn)代福利行政、給付行政的客觀要求,體現(xiàn)了現(xiàn)代國家和行政的發(fā)展方向。國家能擔(dān)負(fù)起促進(jìn)社會(huì)公共福利的責(zé)任的同時(shí),法律則可以保證人民向國家請(qǐng)求保護(hù)其受益權(quán)可以得到救濟(jì)。因此當(dāng)社會(huì)的公共利益遭受到侵害,特別是因國家怠于行使職權(quán)造成公共利益受損或?qū)τ诠怖姹Ｗo(hù)不力的,只有允許公民或其他組織提起訴訟,才能體現(xiàn)公平和正義。

相比司法內(nèi)救濟(jì),司法外救濟(jì)具有效率高、成本低、手續(xù)簡單、周期短等優(yōu)點(diǎn),但是其公正性難以得到保障,無法真正起到監(jiān)督與救濟(jì)的作用。義務(wù)教育受補(bǔ)貼學(xué)生的司法外救濟(jì)主要采用申訴和信訪兩種方式。申訴是指為維護(hù)自身地意愿表達(dá)權(quán),遭受國家有關(guān)機(jī)會(huì)違法或者不當(dāng)處理的公民向國家機(jī)關(guān)陳述事實(shí)和理由,要求重新處理的權(quán)利。申訴可以向有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo),人大機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)和代表、委員,以及行政主管部門進(jìn)行。信訪是指公民法人和其他組織采取走訪、電話、書信等形式,向各級(jí)行政機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門所反映情況,提出意見、建議和要求,依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。但是信訪作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決爭議的一種機(jī)制,通常是作為一種非嚴(yán)格程序的投訴渠道而存在,更多的時(shí)候它只是傳遞信息,使之暴露,增加解決的可能性,而不能從保證問題一定能夠解決。完善我國信訪制度首先要明確信訪工作的基本原則,其次要提高信訪工作的開放性,另外,落實(shí)基層信訪工作機(jī)制,加強(qiáng)基層依法辦事的力度,引導(dǎo)信訪人依法有序上訪,完善應(yīng)急處理機(jī)制等。我們還可以借鑒英法兩國的申訴專員制度,在信訪通道的基礎(chǔ)上建立專門調(diào)查處理不當(dāng)行政投訴的申訴專員①王名揚(yáng)《英國行政法》,北京:中國政法大學(xué)出版社,1987年第251-260頁;王名揚(yáng)《法國行政法》,北京:中國政法大學(xué)出版社,1998年第541-548頁。制度,以達(dá)到信訪制度的最終目的。

“同在藍(lán)天下,共同成長進(jìn)步”是全國億萬孩子的共同心愿;“努力辦好每一所學(xué)校,教好每一個(gè)學(xué)生”是黨和政府的莊嚴(yán)承諾。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,在全黨全社會(huì)的共同努力下,讓所有孩子都站在公平的起跑線上,讓祖國的花朵共享一片藍(lán)天的目標(biāo),必將逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

[1]楊解軍.行政法學(xué)[M].北京:中國方正出版社,2002: 382.

[2]楊解軍,肖成晟.行政法學(xué)[M].北京:法律出版社, 2000:350.

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[責(zé)任編輯:李 瑩]

Legal Analysis of the“Two Exemptions and One Subsidy”i n Rural Compulsory Education——From the perspective of executive2pay

TANGWei2wei

There are some problems existing in legal provision of“two exemptions and one subsidy”at run2 ning procedures and legal remedy,we can for m a perfect program and security mechanism of"two exemptions and one subsidy"by definitely legal provision,compensation legislation and increasing reasons and hearing pro2 cedures.

two exemptions and one subsidy;executive pay;relief of right

DF391

A

1008-7966(2011)02-0039-03

2011-01-12

湯煒瑋(1987-),女(土家族),湖北五峰人,2009級(jí)憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。