王 亞，朱獻(xiàn)洲

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

芻議城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全面臨的威脅因素及應(yīng)對(duì)策略

王 亞，朱獻(xiàn)洲

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

城市重要基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于國(guó)家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著關(guān)鍵性基礎(chǔ)作用，城市重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全關(guān)乎著國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定；隨著社會(huì)的發(fā)展，重要基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵和外延也不斷地變化；按照特定的原則和分析路徑，可以更加清楚和全面地考察城市重要基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的安全威脅因素，包括來(lái)自?xún)?nèi)部的、外部的和自身機(jī)能的，同時(shí)也為采取有效的防范措施提供了指引。

重要基礎(chǔ)設(shè)施；威脅因素；分析路徑；防范策略

2011年3月11日，日本發(fā)生里氏9.0級(jí)大地震，由于福島核電站抗震等級(jí)設(shè)計(jì)不足造成了嚴(yán)重的核泄漏事故，一時(shí)間引起包括中國(guó)在內(nèi)的日本周邊諸多國(guó)家民眾的極大恐慌，城市重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全一時(shí)間成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。重要基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)平穩(wěn)、高速發(fā)展的基石和保障，與國(guó)家和社會(huì)的安全高度相關(guān)。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)逐步完善并開(kāi)始進(jìn)入信息化時(shí)代，但與此同時(shí)，世界范圍的恐怖主義開(kāi)始抬頭，各國(guó)的犯罪率也巨幅增長(zhǎng)，這些不穩(wěn)定因素對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加之信息化產(chǎn)生的連帶效應(yīng)及網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)、協(xié)議增多所致的重要基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性的大大增加，使得重要基礎(chǔ)設(shè)施面臨更大的威脅；現(xiàn)階段我國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于大規(guī)模開(kāi)展和信息化同步進(jìn)行的時(shí)期，其安全同樣面臨著各種各樣的威脅，正確認(rèn)識(shí)重要基礎(chǔ)設(shè)施面臨的各種威脅因素對(duì)確保其安全有著重要的前提性意義。

一、城市重要基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)概念

重要基礎(chǔ)設(shè)施及其相關(guān)的衍生概念是一種實(shí)踐性概念，在不同的時(shí)期、不同國(guó)家，甚至是不同語(yǔ)境之下均有不同的涵義。

（一）重要基礎(chǔ)設(shè)施（Critical Infrastructure）

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著恐怖主義等各種違法犯罪行為數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，為了有效地分配有限的防控資源，便提出了“重要基礎(chǔ)設(shè)施”的概念。[1]國(guó)外具有代表性的定義有以下幾種：

1996年7月15日，克林頓總統(tǒng)簽署的13010號(hào)執(zhí)行命令指出“一些特定的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施是如此的重要,以至于如果其不能使用或受到破壞將對(duì)美國(guó)的防護(hù)和經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成嚴(yán)重的影響?！盵2]按照這份命令，重要基礎(chǔ)設(shè)施包括：電信部門(mén)；水電系統(tǒng)；天然氣和石油儲(chǔ)存和運(yùn)輸；銀行和金融；運(yùn)輸系統(tǒng)；水資源供應(yīng)系統(tǒng)；應(yīng)急服務(wù)（包括醫(yī)療、公安、消防和救援）；政府的運(yùn)行。

1998年5月22日，克林頓總統(tǒng)簽署了63號(hào)總統(tǒng)決定指示(PDD-63)[3]，指出重要基礎(chǔ)設(shè)施是指：能維持經(jīng)濟(jì)和政府最基本運(yùn)行所必須的實(shí)體性的和基于網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)。這一定義特別指出了“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施”。

歐盟委員會(huì)的定義：有形資產(chǎn)和信息技術(shù)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)及資產(chǎn)，如果它們受到干擾或破壞將對(duì)公民的健康、基本安全、安全保障及經(jīng)濟(jì)利益或者對(duì)會(huì)員國(guó)成員政府的有效運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

國(guó)內(nèi)的定義：

最具有代表性的有兩個(gè)，一個(gè)是2007年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展重大基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患排查工作的通知》，《通知》并沒(méi)有明確提出重要基礎(chǔ)設(shè)施之涵義，但是間接列舉了“重大基礎(chǔ)設(shè)施”的范圍：公路交通設(shè)施；鐵路交通設(shè)施；水運(yùn)交通設(shè)施；民航交通設(shè)施；大型水利設(shè)施；大型煤礦；重要電力設(shè)施；石油天然氣設(shè)施；城市基礎(chǔ)設(shè)施。另一個(gè)是2004年開(kāi)始實(shí)施的《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》提出了“重點(diǎn)單位”的概念：“關(guān)系全國(guó)或者所在地區(qū)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和公共安全的單位是治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位。”[4]

（二）關(guān)鍵資源、關(guān)鍵資產(chǎn)和重要資產(chǎn)

“關(guān)鍵資源”（Key Resources）是重要基礎(chǔ)設(shè)施的衍生概念，意為：維持經(jīng)濟(jì)和政府最基本的運(yùn)行必不可少的公共或個(gè)人控制的資源。

“關(guān)鍵資產(chǎn)”（Key Assets）關(guān)鍵資產(chǎn)延伸出來(lái)的子概念。2002年7月,美國(guó)政府發(fā)布的《國(guó)土安全總統(tǒng)國(guó)家戰(zhàn)略》(NSHS)為了清楚地辨別重要基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)入“關(guān)鍵資產(chǎn)”這一概念。把“關(guān)鍵資產(chǎn)”定義為：它們是個(gè)別的目標(biāo)，如受到破壞將不會(huì)危及重要的系統(tǒng)，但是可以產(chǎn)生區(qū)域性的災(zāi)難或是對(duì)我國(guó)的士氣和信心產(chǎn)生深遠(yuǎn)的破壞，[5]這些部門(mén)主要有:國(guó)家博物館和其他的歷史古跡、大壩、核設(shè)施、大的商業(yè)中心、政府辦公大樓和體育館等大量人員聚集從事活動(dòng)的場(chǎng)所。[6]

“重要資產(chǎn)”（Critical Asset）是重要基礎(chǔ)設(shè)施延伸的另一概念，最早由布什政府的國(guó)土安全國(guó)家戰(zhàn)略使用，為了使“資源在重要基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中用在最優(yōu)先的位置”，正式引進(jìn)了重要資產(chǎn)“critical assets”的概念[7]，“在每個(gè)重要基礎(chǔ)設(shè)施中的資產(chǎn)、功能和系統(tǒng)都不是同等重要的。如運(yùn)輸部門(mén)非常重要，但不是每個(gè)橋梁對(duì)國(guó)家整體都非常重要”[8]。

二、城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全威脅因素的分析路徑

城市重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全狀態(tài)取決于現(xiàn)實(shí)和潛在的威脅及其保護(hù)能力，是兩者共同作用的結(jié)果，保護(hù)能力只有建立在對(duì)威脅因素種類(lèi)和強(qiáng)度的正確分析基礎(chǔ)之上，才能形成有效的防護(hù)能力，因此如何辨識(shí)重要基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的安全威脅就顯得尤為重要。

（一）威脅因素分析的原則

一是系統(tǒng)性原則。系統(tǒng)性原則要求從系統(tǒng)的角度去分析和解決問(wèn)題。考察重要基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不僅要考察其構(gòu)成要素所面臨的威脅，還要考察其運(yùn)行機(jī)制和功能面臨的威脅因素；不僅要從基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部來(lái)考慮其所可能面臨的威脅，還要從其所處的環(huán)境出發(fā)來(lái)考慮。

二是全面性和重點(diǎn)性原則。全面性原則要求不僅要考察內(nèi)部的威脅因素，還要考察外部面臨的風(fēng)險(xiǎn)；不僅要考察現(xiàn)存的威脅，還要考察潛在的威脅。全面性原則需要同重點(diǎn)性原則搭配使用。重點(diǎn)性原則要求在全面性的基礎(chǔ)上抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，對(duì)重點(diǎn)單位和節(jié)點(diǎn)，重點(diǎn)分析其所可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；在分析威脅因素時(shí)要把握主要的威脅因素。

三是客觀性和科學(xué)性原則。對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的威脅因素的分析很容易走入主觀臆斷的誤區(qū)，主要表現(xiàn)為：風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和安全保障資源分配的主觀性和隨意性?？陀^性原則要求運(yùn)用科學(xué)的手段和方法來(lái)分析重要基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性環(huán)節(jié)、面臨威脅的數(shù)量、種類(lèi)、威脅程度等等，如：對(duì)于定性的問(wèn)題可以采用德?tīng)柗品ɑ蛘哔Y料分析法等方法；對(duì)于定量的問(wèn)題可以使用統(tǒng)計(jì)方法、定量風(fēng)險(xiǎn)分析法等方法。

四是合理性原則。合理性原則的本質(zhì)是現(xiàn)實(shí)可能性問(wèn)題，脫離可能性的任何決策都是無(wú)意義的。在威脅因素分析中要準(zhǔn)確把握何種威脅因素是必須要考慮的、何種威脅因素是不必考慮的；在采取應(yīng)對(duì)措施時(shí)，要盡量避免對(duì)某一非關(guān)鍵威脅因素的過(guò)度反應(yīng)，同時(shí)也要避免對(duì)所有的威脅因素均作出同一水平的反應(yīng)。

（二）安全威脅因素分析的路徑

風(fēng)險(xiǎn)管理方法和系統(tǒng)論方法是城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的威脅因素分析路徑的主要構(gòu)成。重要基礎(chǔ)設(shè)施安全威脅因素的分析路徑如下：

首先，進(jìn)行資產(chǎn)辨識(shí)，目的是確定何為重要基礎(chǔ)設(shè)施，何為關(guān)鍵資源、關(guān)鍵資產(chǎn)，并確定其保護(hù)的優(yōu)先順序。過(guò)程如下：第一，確定何為重要基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要基礎(chǔ)設(shè)施的種類(lèi)、數(shù)量、分布等。第二，確定重要基礎(chǔ)設(shè)施中何為關(guān)鍵資源、關(guān)鍵資產(chǎn)及其優(yōu)先順序；第三，根據(jù)第二步的結(jié)果對(duì)各項(xiàng)關(guān)鍵資源、資產(chǎn)進(jìn)行重要性排序，以確定同等風(fēng)險(xiǎn)條件下保護(hù)的優(yōu)先順序。[9]

其次，相關(guān)設(shè)施、資源、資產(chǎn)的脆弱性評(píng)估，目的是找出相關(guān)設(shè)施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的薄弱環(huán)節(jié)。主要步驟為：第一、識(shí)別被保護(hù)對(duì)象業(yè)已采取的實(shí)體結(jié)構(gòu)、人力防護(hù)系統(tǒng)、安全程序等措施。這些對(duì)象不僅包括構(gòu)成系統(tǒng)的各個(gè)要素，還要考察這些要素的結(jié)構(gòu)或時(shí)空分布，同時(shí)還要注重考查此系統(tǒng)的功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程。第二、根據(jù)對(duì)上一項(xiàng)的結(jié)構(gòu)化考察（如綜合評(píng)分等技術(shù)），分析其易受攻擊或損壞的薄弱環(huán)節(jié)。

最后，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，主要目的是確定和篩選影響重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的威脅因素。主要步驟為：第一，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)。風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)著重于風(fēng)險(xiǎn)的存在情況，并對(duì)潛在的以及客觀存在的影響因素和事故類(lèi)型及發(fā)生機(jī)理進(jìn)行判斷與歸納，確定研究的風(fēng)險(xiǎn)變量和影響因素。第二、風(fēng)險(xiǎn)概率估算。對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量分析，估算風(fēng)險(xiǎn)概率。第三，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果進(jìn)行解釋和定級(jí)，根據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)判斷風(fēng)險(xiǎn)是否可接受，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制與管理，采取預(yù)防措施減少風(fēng)險(xiǎn)。[10]

三、現(xiàn)階段城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全面臨的主要威脅因素

在對(duì)城市重要基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的威脅因素進(jìn)行分析時(shí)，可以將重要基礎(chǔ)設(shè)施視為一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，不僅要考察其所面臨的外部威脅，還要考察其所面臨的內(nèi)部威脅和自身威脅。

（一）外部主要威脅因素

1.恐怖主義襲擊

恐怖主義指的是使用或主張使用無(wú)規(guī)則的暴力或技術(shù)手段,或是襲擊平民或是襲擊公用設(shè)施,以圖達(dá)到政治目的的一種行為與社會(huì)思潮。襲擊者為了達(dá)到政治目的往往選擇一些對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起重要作用的金融、水資源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施作為攻擊對(duì)象以產(chǎn)生廣泛的影響，此外他們?yōu)榱诉_(dá)到自己的目標(biāo)往往采取激烈的對(duì)抗方式來(lái)實(shí)施恐怖活動(dòng)，如爆炸、投毒等，這對(duì)些基礎(chǔ)設(shè)施的安全構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[11]如：20世紀(jì)90年代“東突”恐怖勢(shì)力在新疆實(shí)施的200余起恐怖活動(dòng)，日本的沙林毒氣案，俄羅斯和英國(guó)的地鐵爆炸案，水廠投毒案等。

2.個(gè)體恐怖主義行為

個(gè)體恐怖主義行為是指?jìng)€(gè)體為了實(shí)現(xiàn)自己的特定目標(biāo)（如報(bào)復(fù)社會(huì)、發(fā)泄不滿(mǎn)）或在精神障礙情況下實(shí)施的后果嚴(yán)重、影響較大的犯罪行為。個(gè)體恐怖主義行為不同于恐怖主義行為，其主體并不單純的以政治為目標(biāo)，有時(shí)候并不以影響政治為目的，有些情況下其實(shí)施主體甚至沒(méi)有明確的目的，但其行為造成的社會(huì)影響（尤其是人民的心理影響）有時(shí)并不亞于恐怖主義行為。[12]行為個(gè)體為了達(dá)到自己的目的往往選擇一些敏感的重要基礎(chǔ)設(shè)施及其人員，如學(xué)校、水廠等。如：2010年3月江蘇泰興市中心幼兒園的鄭民生殺人案、2003年10月份的河南汝陽(yáng)自來(lái)水公司投毒案等。

個(gè)體恐怖主義行為的爆發(fā)具有個(gè)體性、對(duì)象的不確定性、襲擊對(duì)象的隨機(jī)性（偶然性），這些特性對(duì)個(gè)體恐怖主義的防控形成了巨大的挑戰(zhàn)。個(gè)體恐怖主義行為當(dāng)前有蔓延的趨勢(shì)，需要給予特別重視。

3.網(wǎng)絡(luò)攻擊

當(dāng)前，隨著重要基礎(chǔ)設(shè)施信息化建設(shè)速度的加快，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行也越來(lái)越依靠網(wǎng)絡(luò)和信息傳播。對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴(lài)暴露了重要基礎(chǔ)設(shè)施的致命弱點(diǎn)：一旦遭到網(wǎng)絡(luò)攻擊后果不堪設(shè)想，會(huì)造成一個(gè)部門(mén)甚至是一個(gè)企業(yè)全部癱瘓，更有甚者造成相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.非故意破壞

非故意破壞的表現(xiàn)為一下幾個(gè)方面：(1)基本建設(shè)施工過(guò)程中造成的破壞。(2)地面施工過(guò)程中施工機(jī)械的運(yùn)動(dòng)對(duì)架高輸電線(xiàn)路或設(shè)施的碰撞。(3)交通工具對(duì)地面基礎(chǔ)設(shè)施的撞擊及漁船作業(yè)對(duì)水下光纜的損壞。(4)城市建設(shè)擴(kuò)展的影響。

5.外部突發(fā)事件

這里所指的外部突發(fā)事件主要指爆發(fā)于外部的，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素引起的大規(guī)模群眾游行、集會(huì)、示威、騷亂和沖突等行為，由于這些行為的控制難度較大，再加上一些不法分子的蓄意破壞、策劃或暗中指使，往往會(huì)形成群體性暴力案件，有些事件甚至一開(kāi)始便是暴力事件。暴力事件中往往會(huì)伴隨著打、砸、搶、燒等行為，對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施（金融系統(tǒng)等）的安全也會(huì)形成重大危害，如我國(guó)的拉薩3·14打砸搶燒事件、新疆的7·15事件等。

6.自然災(zāi)害

自然災(zāi)害具有不可預(yù)防的特點(diǎn)。各種自然災(zāi)害不僅嚴(yán)重危及人類(lèi)的生命和財(cái)產(chǎn)安全,對(duì)公共安全與社會(huì)生活造成極大破壞,同時(shí)也對(duì)城市重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，如地震、海嘯、冰雹、暴風(fēng)雨、雷電等天氣對(duì)一些重要基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

7.盜竊

盜竊行為又可以分為物質(zhì)財(cái)產(chǎn)盜竊、信息資源盜竊。物質(zhì)財(cái)產(chǎn)盜竊中，有時(shí)候犯罪分子可能并沒(méi)有故意破壞的企圖，但是在客觀上卻對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行構(gòu)成了巨大威脅。信息資源盜竊主要目的是為了獲得對(duì)自己有用的信息而實(shí)施的行為，這些行為雖然對(duì)這些基礎(chǔ)設(shè)施不能構(gòu)成直接威脅，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)可以構(gòu)成重大威脅。

（二）內(nèi)部主要威脅因素

1.違章作業(yè)行為

違章作業(yè)是內(nèi)部員工實(shí)施的無(wú)意或過(guò)失行為，嚴(yán)重的會(huì)對(duì)作業(yè)對(duì)象、人員和設(shè)施造成難以彌補(bǔ)的影響。如王家?guī)X煤礦3·28透水事故、2009年2月份山西省焦煤集團(tuán)屯蘭礦發(fā)生瓦斯爆炸事故等均系違反操作規(guī)程所致。

2.工作場(chǎng)所暴力

所謂工作場(chǎng)所暴力是指發(fā)生在工作場(chǎng)所，與工作關(guān)系有關(guān)的針對(duì)人實(shí)施的身體侵害或心理威脅及針對(duì)財(cái)務(wù)實(shí)施的損毀行為。組織的不公正待遇、長(zhǎng)期的勞動(dòng)糾紛、家庭生活的不和諧、同事或上下級(jí)關(guān)系的緊張或者個(gè)體因素往往會(huì)導(dǎo)致工作場(chǎng)所暴力行為的出現(xiàn)。

工作場(chǎng)所暴力行為既包括個(gè)別人的行為也包括群體性的行為，工作場(chǎng)所暴力主體有時(shí)會(huì)選擇一些關(guān)鍵的資產(chǎn)作為破壞對(duì)象來(lái)發(fā)泄不滿(mǎn)情緒或達(dá)到其目標(biāo)，這種行為具有很強(qiáng)的破壞力。工作場(chǎng)所暴力往往被忽視，因?yàn)槿藗兏鼉A向于或者更習(xí)慣于將威脅看做來(lái)自外部，當(dāng)前工作場(chǎng)所暴力現(xiàn)象有蔓延的趨勢(shì)，如不引起重視可能會(huì)帶來(lái)非常嚴(yán)重的后果。

3.內(nèi)部盜竊行為

內(nèi)部盜竊行為的對(duì)象與外部盜竊非常相似，也是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而盜竊物質(zhì)財(cái)產(chǎn)、信息情報(bào)等，因其發(fā)生在單位內(nèi)部往往具有很強(qiáng)的隱蔽性，偵破難度大，破壞力也較大。

（三）自身機(jī)能的風(fēng)險(xiǎn)

1.重要基礎(chǔ)設(shè)施自身的老化

重要基礎(chǔ)設(shè)施隨著自身的老化，其運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)的增大，這種安全隱患常常會(huì)成為一顆定時(shí)炸彈，一旦爆發(fā)，后果不堪設(shè)想。最著名的是發(fā)生于2003年的北美大停電，由于供電網(wǎng)絡(luò)的老化導(dǎo)致北美大面積停電，范圍波及5000萬(wàn)人口，損失約3000億美元。

2.重要基礎(chǔ)設(shè)施自身機(jī)能的缺陷

重要基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制的缺陷已成為重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防范的軟肋。完善的預(yù)警機(jī)制可以預(yù)測(cè)大部分將要產(chǎn)生的威脅，為從容應(yīng)對(duì)威脅留有足夠的提前量；完善的預(yù)警機(jī)制應(yīng)該是常態(tài)的、長(zhǎng)效的，而不是外界出現(xiàn)了某種威脅才臨時(shí)產(chǎn)生。快速的反應(yīng)機(jī)制是重要基礎(chǔ)設(shè)施最大限度降低危險(xiǎn)發(fā)生所致?lián)p失的必要條件，為此需要制定完善的危機(jī)處置預(yù)案，定期演練并及時(shí)修改、更新。此外，完善的預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制需要以完善的信息收集體系為前提。

四、影響城市重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的威脅因素防范策略

在城市基礎(chǔ)設(shè)施安全威脅因素分析基礎(chǔ)之上應(yīng)采取有針對(duì)性的防范措施：

一是法律和制度準(zhǔn)備。法律和制度準(zhǔn)備是保證防范制度落實(shí)的前提，有利于明確防范責(zé)任、落實(shí)防范制度和防范效果檢查。法律和制度建設(shè)應(yīng)包含以下方面：歸口責(zé)任制度、重要基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)保護(hù)制度、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全評(píng)估制度、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全補(bǔ)救及應(yīng)急制度等。[13]

二是樹(shù)立建筑預(yù)防意識(shí)。首先，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃之初應(yīng)當(dāng)全面考量此設(shè)施可能對(duì)周邊人員、建筑、環(huán)境等帶來(lái)的潛在威脅。一方面可通過(guò)前期的建筑或技術(shù)設(shè)計(jì)改善以努力減少潛在威脅發(fā)生概率；另一方面可以通過(guò)增添附屬設(shè)施以盡可能降低潛在威脅出現(xiàn)時(shí)對(duì)周邊人或物帶來(lái)的損害；其次，重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)之初應(yīng)當(dāng)對(duì)外部可能存在的自然或人為威脅因素進(jìn)行慎重、保守的評(píng)級(jí)。搜集歷史資料，注重對(duì)歷史上出現(xiàn)的較大規(guī)模的自然災(zāi)害的統(tǒng)計(jì)，歷史資料的收集范圍不能太短，應(yīng)在百年之上，有條件的可以適當(dāng)擴(kuò)大這一范圍；之后，對(duì)自然災(zāi)害的威脅進(jìn)行類(lèi)別和等級(jí)劃分，但重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)時(shí)參照的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于每個(gè)類(lèi)別出現(xiàn)的最高級(jí)別1-2個(gè)等級(jí)為宜。為了應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施將來(lái)可能存在的人為因素威脅，應(yīng)充分做好建筑本身的人防、物防和技防設(shè)計(jì)，同時(shí)要做好對(duì)設(shè)施核心和薄弱環(huán)節(jié)的加固處理。

三是評(píng)估體系的建立。評(píng)估機(jī)制的建立不僅可以使我們了解重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全現(xiàn)狀，更重要的是可以預(yù)測(cè)未來(lái)存在的威脅因素，并進(jìn)行篩選和評(píng)價(jià)。評(píng)估體系包含有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、能力評(píng)估、反應(yīng)評(píng)估、溝通評(píng)估等。

四是信息溝通和預(yù)警。在進(jìn)行安全威脅因素預(yù)警時(shí)我們往往渴望能夠得到足夠的有效信息，但每個(gè)單位、部門(mén)的信息總是有限的，種類(lèi)也不同，這就需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的信息平臺(tái)來(lái)收集、分析和發(fā)布相關(guān)信息和預(yù)警。[14]

五是技術(shù)防范措施的落實(shí)和創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)技術(shù)防范的落實(shí)和創(chuàng)新就需要和相關(guān)的企業(yè)（如高科技企業(yè)）和院校聯(lián)合，開(kāi)發(fā)適用于特定重要基礎(chǔ)設(shè)施安全防范的技防產(chǎn)品或軟件平臺(tái)，如美國(guó)國(guó)土安全部非常重視與科研機(jī)構(gòu)、科學(xué)家以及高技術(shù)企業(yè)聯(lián)手研發(fā)安全產(chǎn)品和服務(wù)；微軟公司為美國(guó)政府創(chuàng)建高效的國(guó)土安全通訊網(wǎng)絡(luò)提供了關(guān)鍵技術(shù)和服務(wù)。

六是強(qiáng)化各個(gè)層面的安全防范意識(shí)。[15]首先應(yīng)采取多種形式，加大重要基礎(chǔ)防范制度和相關(guān)法律制裁的宣傳和教育，動(dòng)員全民參與安全防護(hù)，同時(shí)可以達(dá)到震懾意圖違法犯罪的人員；其次是加強(qiáng)重要基礎(chǔ)設(shè)施單位內(nèi)部人員的宣傳和教育工作，形成“人人監(jiān)督、人人防范”的良好氛圍；最后是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層面的宣傳，引起相關(guān)職能部門(mén)的重視，使其在作出決策時(shí)把重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全考慮在內(nèi)。美國(guó)政府創(chuàng)建高效的國(guó)土安全通訊網(wǎng)絡(luò)提供了關(guān)鍵技術(shù)和服務(wù)。

[1]John Moteff，Paul Parfomak.Critical Infrastructure and Key Assets:Definition and Identification [R].Resources,Science,and Industry Division，2004.

[2]Executive Order 13010—Critical Infrastructure Protection.FederalRegister,July 17,1996.Vol.61,No.138.pp 37347-37350.

[3]The Clinton Administration’s Policy on Critical Infrastructure Protection:Presidential Decision Directive No.63,White Paper,May 22,1998.

[4]首都重要基礎(chǔ)設(shè)施安全狀態(tài)評(píng)價(jià)課題組.國(guó)外資料選編[C].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)，2006.

[5]John Moteff，Paul Parfomak.Critical Infrastructure and Key Assets:Definition and Identification [R].Resources,Science,and Industry Division，2004.

[6]John Moteff.Critical Critical Infrastructures:Background,Policy,and Implementation [R].Science,and Industry Division，2008.

[7]U.S.Office ofHomeland Security.July 16,2002.p 31.

[8]National Research Council.Transportation Research Board.TRB Special Report 270.Deterrence, Protection, and Preparation--The New Transportation Security Imperative.July 2,2002.Available in preprint form at[http://www.trb.org/]

[9]黃鶯.公共建筑火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及安全管理方法研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué)，2009.23.

[10]王若菌.工業(yè)儲(chǔ)罐重大事故數(shù)量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究[D].南京：南京工業(yè)大學(xué)，2005.11-12.

[11]徐公社，翁里.恐怖主義的危害和防控策略[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（4）:13-14.

[12]李湛軍.恐怖主義與國(guó)際治理[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2006.

[13]郭太生.美國(guó)公共安全危機(jī)事件應(yīng)急管理研究[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，（6）.

[14]劉紅.美國(guó)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)保護(hù)[J].國(guó)際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2004，（10）:30-33.

[15]郭太生，裴巖.首都重要基礎(chǔ)設(shè)施安全狀態(tài)評(píng)價(jià)[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（3）:84-88.

Key works：critical infrastructure;threatening factors;path of analysis;prevention strategy

On the Threatening Factors of the Safety of City Critical Infrastructure and its Countermeasures

WANG Ya，ZHU Xian-zhou
（Chinese People’s Public Security University,Beijing,100038）

City critical infrastructure plays a key basic role to the development and the stability of a country or a region.Along with the development of society,the intension and the extension of critical infrastructure have changed.In accordance with the specific principles and the path of analysis,we can know the threatening factors which city critical infrastructures face clearly and comprehensively,which come from the inside,outside and their own functions,which give us a guidance to take effective measures.

D669.3

A

2095-1140（2011）05-0093-05

2011-09-15

王亞（1984- ），男，河南永城人，中國(guó)人民公安大學(xué)2009級(jí)研究生，主要從事治安管理研究。

左小絢）