陳俊豪

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

新時期公安機關(guān)績效管理探討

陳俊豪

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410138）

績效考核是一把雙刃劍，考核合理可以推動公安管理效能，反之，則挫傷民警的工作積極性，影響公安機關(guān)的長遠發(fā)展。公安機關(guān)績效管理應(yīng)以有利于公安工作的長遠發(fā)展為目標，堅持正確的價值取向，積極引進先進的績效管理工具，不斷完善公安機關(guān)績效考核機制，促進公安工作創(chuàng)新，提升公安工作效率，實現(xiàn)公安機關(guān)的可持續(xù)發(fā)展。

績效管理；戰(zhàn)略目標；改善途徑

績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達成其目標的行為，績效管理區(qū)別于其他純粹管理之處在于強調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括全方位控制、監(jiān)測、評估組織所有方面的績效。從某種意義說，績效管理代表著組織全方面的管理工作，因為管理工作的目的便是提高績效。[1]公安績效管理的目標是推動公安工作的改革與創(chuàng)新，促進公安管理的經(jīng)濟、效率、效益、公平和可持續(xù)發(fā)展。通過績效考核，可以比較全面客觀地把握一段時間以來公安績效管理過程的相關(guān)信息，及時發(fā)現(xiàn)問題，找到差距，及時改進。公安機關(guān)作為政府的重要行政管理部門，職責(zé)廣、任務(wù)重，管理目標多元，如何建立制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的績效考核體系，實現(xiàn)公安工作的可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前公安管理工作的難點和努力方向。

一、新時期公安績效管理的價值追求

績效評估的價值取向決定了績效評價的標準。作為目標管理重要內(nèi)容的績效考核的價值在于，通過對員工和基層管理工作的業(yè)績評估，尋找組織戰(zhàn)略管理的缺陷，以便及時調(diào)整戰(zhàn)略實施步驟，避免可能出現(xiàn)的重大戰(zhàn)略失誤。[2]因此，公安績效管理部門必須加深對科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵、精神實質(zhì)和根本要求的認識，尋求合理的價值取向，把促進公安工作長遠發(fā)展作為績效考核的出發(fā)點，運用統(tǒng)籌兼顧的方法，合理確定考核指標、明確考核標準，優(yōu)化考核程序，努力推進“四型”公安機關(guān)建設(shè)，建立履職正確、充滿活力、運行高效、人民滿意的公安機關(guān)。

（一）以績效考核推動“責(zé)任型”公安機關(guān)建設(shè)

所謂“責(zé)任型”公安機關(guān)就是指公安機關(guān)及其人民警察必須對人民和法律高度負責(zé)，按照法律的規(guī)定科學(xué)、合理、有效地履行職責(zé)。公安機關(guān)是武裝性質(zhì)的治安行政機關(guān)和刑事司法機關(guān)，其工作任務(wù)是打擊敵人、保護人民、懲治犯罪、服務(wù)群眾、維護國家安全和社會穩(wěn)定。公安機關(guān)的績效管理必須圍繞公安機關(guān)的工作職責(zé)和社會管理職能進行，建立符合公安工作實際的績效評估指標體系。從某種意義上來講,績效評估是公安機關(guān)職能發(fā)揮其相應(yīng)作用所取得的實際效果,那么考核就應(yīng)突出公安工作的主業(yè)，通過考核促使公安機關(guān)既注重打擊、又加強防范，既重視管理、又強調(diào)服務(wù)，實現(xiàn)防得好、管得住、控得牢、打得準、管理到位的工作目標。

（二）以績效考核推動“服務(wù)型”公安機關(guān)建設(shè)

在政府治理與改革領(lǐng)域中,經(jīng)歷了“以效率和效益為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“公平至上”,再到“顧客至上”理論的發(fā)展過程。[3]十六屆六中全會首次在黨的文件中提出了建設(shè)“服務(wù)型”政府的明確要求。服務(wù)型政府從本質(zhì)上來說，就是一個以民眾為中心的政府，黨和政府的一切工作，歸根到底都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。溫家寶在2011年政府工作報告中指出，各級政府一定要把社會管理和公共服務(wù)擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題?？梢姡聲r期檢驗公安工作好壞的根本標準是人民群眾的滿意程度。公安工作必須堅持警務(wù)工作的民意導(dǎo)向，把人民群眾的利益作為工作的出發(fā)點，把群眾安全感、社會治安的滿意度作為考核公安工作的重要指標。

（三）以績效考核推動“效能型”公安機關(guān)建設(shè)

建設(shè)“效能型”公安機關(guān)就是要逐步降低公安機關(guān)運行成本，提高公安行政機關(guān)工作效率和服務(wù)質(zhì)量。要通過績效考核，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公安管理體系，促進公安機關(guān)內(nèi)部管理體制改革，優(yōu)化工作流程，簡化辦事程序，提高辦事效率，降低行政運行成本。在執(zhí)法執(zhí)勤方面，創(chuàng)新警務(wù)管理模式，推進偵查機制、巡邏體制改革，大力推行社區(qū)警務(wù)，實現(xiàn)警力下沉，提高打擊破案和治安防范能力。

（四）以績效考核推動“學(xué)習(xí)型”公安機關(guān)建設(shè)

公安隊伍素質(zhì)是公安工作的核心要素，是公安工作成敗的關(guān)鍵，績效管理必須把隊伍建設(shè)情況作為考核公安工作的一個重要方面，把隊伍思想政治教育和民警教育訓(xùn)練作為潛在績效進行考核，推進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)，建立一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的公安隊伍，切實提高公安機關(guān)維護國家安全能力、駕馭社會治安局勢能力、處置突發(fā)事件能力和為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)能力，以促進公安工作的可持續(xù)發(fā)展。

二、當(dāng)前公安機關(guān)績效管理存在的主要問題

（一）績效管理缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)

公安機關(guān)對績效評估的理論研究和實踐起步較晚，對績效評估的基本概念、操作原則、作用機制、實施步驟尚未達成共識?？冃Э己藳]有區(qū)分組織績效與個人績效的不同層次和不同評價標準，偏離了績效考評的應(yīng)有目標，達不到應(yīng)有的效果。事實上，績效管理是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”。[4]績效管理并非是對某個部門或者某個方面的評價，它是一種現(xiàn)代管理方法，必須將員工個人目標和組織戰(zhàn)略目標相結(jié)合，通過持續(xù)改進的績效考核來保證實現(xiàn)組織績效，通過實施績效激勵來保證組織的不斷發(fā)展，通過績效改進來幫助員工實現(xiàn)自身更大的價值。

（二）績效考核不能反映公安機關(guān)的長期使命

當(dāng)前，績效考核的存在明顯的“重標輕本”現(xiàn)象，價值取向不符合公安機關(guān)戰(zhàn)略發(fā)展要求，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，考核內(nèi)容設(shè)計主要基于上級公安機關(guān)行政管理的需要而定，缺乏科學(xué)的衡量標準。各項業(yè)務(wù)和管理服務(wù)中，實行月月考核、月月排名的考核制度迫使被考核單位注重短期政績、短期行為，在應(yīng)對上級的績效考評中，常常出現(xiàn)了“為考評而考評”的跡象，上級評估什么，他們就追求什么指標，甚至不惜造假，考核結(jié)果偏離了應(yīng)有的價值取向和工作目標，忽略了公安機關(guān)的戰(zhàn)略發(fā)展。

（三）績效評估制度化、規(guī)范化程度低

一是缺少制度化的評估標準，評估方法，評估程序不合理。評估過程中缺少溝通和監(jiān)督，考核結(jié)果不客觀、不公正，甚至流于形式。二是缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。公安機關(guān)績效考核缺乏長期規(guī)劃，缺少對公安工作績效的持續(xù)測定，導(dǎo)致管理部門難以把工作重點放在績效的持續(xù)改進上，評估內(nèi)容、指標年年改，導(dǎo)致被考核部門無所適從，缺乏工作主動性。三是評估主體單一。公安機關(guān)績效評估主要采用公安系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的評估方式，績效評價由上級說了算，缺乏被評估單位的自我評估，也缺少社會公眾、中介組織和專業(yè)機構(gòu)對公安機關(guān)的外部評估方式，評估考核過程相對封閉，外部監(jiān)督很難介入，弱化了社會公眾需求對公安工作的導(dǎo)向性作用以及社會公眾對公安管理活動的參與、監(jiān)督和制約。

（四）績效評估指標體系不合理

當(dāng)前公安機關(guān)考核指標體系的設(shè)計主要存在兩大問題：一是考核內(nèi)容與項目繁多，缺乏科學(xué)合理的評估指標體系。以某地公安機關(guān)為例，在對縣市公安機關(guān)的績效考評中，考核內(nèi)容包括維穩(wěn)保安、基層基礎(chǔ)、執(zhí)法狀況、隊伍建設(shè)、公眾評價等5大項，每項內(nèi)容又被細化為多個條目，包含了共20個項目，200多個具體指標。其中，維穩(wěn)保安又包含情報信息、重點對象管控和專案偵查安全管理等7項指標，打擊整治又包含“命案”偵破、打黑除惡、掃黃、禁賭等7個子項目。在美國，警察機構(gòu)績效測評內(nèi)容體系僅涵蓋了警察績效的犯罪預(yù)防、犯罪控制、解決沖突、一般服務(wù)、警察行政5個領(lǐng)域，19個項目。[5]考核項目多，導(dǎo)致分工過細，臺帳太多，管理任務(wù)加重，公安民警疲于應(yīng)付，增加了行政成本，降低了工作效率。二是考核指標設(shè)計不科學(xué)，不能突出工作重點，分值不合理，考核結(jié)果不能反映組織和民警的工作，難以有效地激勵民警。現(xiàn)行考評機制的業(yè)績考核結(jié)果只與公安機關(guān)“一把手”和部門負責(zé)人有關(guān)，與普通民警關(guān)系不大，不能準確反映民警的履職情況，民警對考核不關(guān)心、不支持。考核指標設(shè)計不科學(xué)，還容易導(dǎo)致考核結(jié)果與管理目標相悖。如將“破案率”作為考核的重要指標，如果轄區(qū)治疏于防范，違法犯罪案件較多，考核排名則靠前。反之，如果轄區(qū)治安防范到位，秩序好，轄區(qū)發(fā)案少，群眾非常滿意，考核排名反而靠后。

三、新時期公安機關(guān)績效管理的路徑選擇

（一）借鑒現(xiàn)代績效管理經(jīng)驗，樹立科學(xué)的管理理念

績效管理一直是困擾政府的難題，20世紀70年代后期，以美國、英國、荷蘭為代表的國家掀起了異?！靶鹿补芾磉\動”的政府改革，又稱為“政府再造運動”，他們用“企業(yè)化政府”來表達政府再造的含義，希望政府能夠像企業(yè)家一樣采用新的方式促進政府生產(chǎn)力和效益的提高[6]，即從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和企業(yè)管理的理論與方法中獲取要素，將企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功方法移植到政府公共部門中來，提出了政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向、實行績效管理，以提高政府的服務(wù)質(zhì)量和管理的有效性。[7]隨著信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代通信技術(shù)和信息技術(shù)革命正在改變著政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為，對政府決策、行政監(jiān)督和組織重構(gòu)產(chǎn)生了重大影響，為政府管理方式從傳統(tǒng)模式到新公共管理模式的轉(zhuǎn)變提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，[8]工商管理方法在公共部門績效考核中得到了更為廣泛的運用。國內(nèi)一些公安部門在績效管理中曾借鑒了現(xiàn)代企業(yè)績效管理的成功經(jīng)驗和做法，堅持走可持續(xù)發(fā)展的績效管理之路，收到了不同程度的效果。如湖南省公安廳借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念，實行精細化管理考核，將評價結(jié)果與單位和民警的切身利益直接掛鉤，以促進民警和公安機關(guān)增強工作責(zé)任感、改進工作方法、提高工作效率和質(zhì)量。[9]河北省廊坊市公安局引進全面質(zhì)量管理法，積極開展ISO9001質(zhì)量管理體系認證工作?？茖W(xué)地分析了公安管理工作與企業(yè)工作的共性與差異，合理吸收現(xiàn)代企業(yè)管理思想的內(nèi)涵，創(chuàng)造性地提出了警務(wù)工作質(zhì)量方針、質(zhì)量目標以及每一警種、每項業(yè)務(wù)的工作流程和質(zhì)量標準，建立起了具有時代特征和廊坊特色的現(xiàn)代警務(wù)管理新模式。[10]

（二）引進先進績效管理工具，尋找績效管理技術(shù)支撐

歐文·休斯認為：“無論采取何種標準，在傳統(tǒng)的行政模式中，績效管理都是欠缺的，這種情況對個人和組織績效都是這樣”。[11]由于公安機關(guān)職能的廣泛性、目標管理的多元性、評估過程的復(fù)雜性，要克服當(dāng)前公安機關(guān)績效管理的缺陷和不足，提高被考核單位和民警的工作積極性，可以借鑒平衡計分卡工具，構(gòu)建符合公安工作長遠發(fā)展的績效考核評價體系。

平衡計分卡理論由哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興方案公司總裁大衛(wèi)·諾頓于1992年首次提出，現(xiàn)被廣泛地應(yīng)用于企業(yè)和非營利組織部門的績效考核中。平衡計分卡把企業(yè)的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一套全方位的運作目標和績效指標,作為執(zhí)行戰(zhàn)略和監(jiān)控的工具,同時也是一種管理方法和有效的溝通工具。[12]平衡計分卡從顧客、財務(wù)、內(nèi)部流程運作、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個角度對組織的整體績效進行評價,并要求彼此之間保持適度的平衡。平衡計分卡的優(yōu)點是以戰(zhàn)略為出發(fā)點,將組織發(fā)展戰(zhàn)略落實到具體行動上,最終達到財務(wù)回報的目的?！八街?、可以攻玉”，平衡計分卡的思想同樣可以為公安機行政管理提供借鑒并引入績效管理中來。通過清楚地定義公安機關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略,將戰(zhàn)略與改革驅(qū)動因素聯(lián)系起來,實現(xiàn)公安機關(guān)組織和民警個人的協(xié)調(diào)和長遠發(fā)展。我們可以將平衡計分卡的財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程運作、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個維度與公安機關(guān)的職責(zé)任務(wù)、群眾滿意度、警務(wù)管理、隊伍建設(shè)四個關(guān)鍵指標相對應(yīng)進行考核指標體系的設(shè)計，程序如下:一是分析和把握公安機關(guān)的戰(zhàn)略目標及任務(wù)使命,按照建立“責(zé)任型”公安機關(guān)的要求將戰(zhàn)略目標分解為公安機關(guān)及其民警的具體職責(zé)和任務(wù)。二是認識公安的服務(wù)對象即群眾,堅持警務(wù)工作的“民意導(dǎo)向”，將民眾滿意度作為衡量公安工作好壞的根本標準，按照建立“服務(wù)型”公安機關(guān)的要求設(shè)計考核內(nèi)容。三是改善內(nèi)部流程，推進公安工作創(chuàng)新和警務(wù)模式改革，建立“效能型”公安機關(guān)，提高公安工作能力和行政管理水平。四是加強公安教育訓(xùn)練工作，積極開展“大練兵”、“大教育大培訓(xùn)”工作，按照建立“學(xué)習(xí)型”公安機關(guān)的要求進行教育訓(xùn)練工作考核指標體系的設(shè)計，促進民警學(xué)習(xí)成長。最后，參照平衡計分卡財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展的愿景和指標體系，細化、量化公安工作績效評估的測評指標體系，將公安機關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為民警的具體行動，推動公安工作的平衡、協(xié)調(diào)和全面發(fā)展。

（三）完善績效考評機制，促進考核公平、公正

要充分發(fā)揮績效評估對公安工作的導(dǎo)向和促進作用，應(yīng)加強績效評估的制度化、規(guī)范化建設(shè)，不斷完善績效考核體制機制，具體從四個方面著手：

1．建立科學(xué)的考評指標體系

考評指標應(yīng)圍繞公安工作職責(zé)和任務(wù)、群眾滿意度、隊伍建設(shè)、公安機關(guān)內(nèi)部管理流程改革而設(shè)定，合理確定每項內(nèi)容的子項目和權(quán)重。要提高公安機關(guān)績效管理考核指標與民警個人業(yè)績考核的關(guān)聯(lián)度，反映出民警的職責(zé)任務(wù)和日常工作，實現(xiàn)單位績效考核與個人業(yè)績評價評的結(jié)合，將與民警個人的職務(wù)晉升、生活待遇、社會榮譽等掛鉤,通過單位績效評估,激勵民警積極、主動、創(chuàng)造性地履行工作職責(zé),促進公安機關(guān)與民警個人的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．實現(xiàn)評估主體多元化

美國公共學(xué)專家菲利克斯·A·尼格羅認為：“在整個政府機構(gòu)中遵循這樣一條原則：評估活動引進更改由一個符合評估內(nèi)容的組織來進行，應(yīng)該由那些不受項目發(fā)展結(jié)果影響的人們來進行。”[13]現(xiàn)代績效管理是全方位、立體化的，評估主體應(yīng)該不僅包括被評估者的上級，更應(yīng)該包括被評估者自身、員工、下屬、服務(wù)對象和公眾等。公民參與績效評估，不僅是促進政務(wù)公開的重要手段，也是提高績效評估質(zhì)量的有效途徑。

3．構(gòu)建民主的考核流程

考核程序的設(shè)計是一個非常復(fù)雜的問題，它包含考核的時間、考核的方式、考核流程、考核結(jié)果的反饋等諸多內(nèi)容?？己顺绦蛎裰骶褪且獙崿F(xiàn)考核公開：考評單位要及時將考核內(nèi)容、考核指標體系、考核內(nèi)容的分值、考評方式及時向被考核單位公開。要讓考評對象、第三方參與到考評的活動中來，增加考評的公開性、透明性，避免“暗箱操作”，提高考評結(jié)果的客觀性和準確性。

4．完善考核手段方式

改革考核排名的落后方式，建立專業(yè)的績效考核機構(gòu)和評估考核工作體系。建立符合公安工作實際的績效評估信息系統(tǒng)，依托網(wǎng)上考評、警綜平臺和業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)對考核信息進行統(tǒng)計、歸納、整理、加工和分類，及時進行定性和定量分析，并將考核結(jié)果及時在網(wǎng)絡(luò)上公布，實行考評動態(tài)和考評結(jié)果公開，實現(xiàn)信息對稱，強化下上監(jiān)督，增加考核的透明度。

[1]付亞，許玉林.績效考核與績效管理[M].北京：電子工業(yè)出版社,2004.

[2]陳寶勝.中國公共部門績效管理發(fā)展趨勢研究[J].經(jīng)濟與管理，2007，(10).

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[10]河北：廊坊市公安局通過ISO9001認證[DB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1402/101988.html.

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Key works：performance management;strategic objectives;improvement ways

On Performance Management of the Public Security Organs in the New Era

CHEN Jun-hao
(Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138)

Performance assessment is a double-edged sword,a reasonable assessment can promote the effectiveness of public security management,otherwise,it will dampen the enthusiasm of police work and influence the long-term development of public security organs.The performance management of the public security organs should be under the guidance of the long-term development,adhere to the correct values,and actively introduce advanced performance management tools to continuously improve the public security organ performance assessment system,improve the efficiency of public security and realize the strategic objectives of sustainable development of the public security organs.

D922.14

A

2095-1140（2011）05-0103-04

2011-06-20

陳俊豪（1973－ ），男，湖南武岡人，湖南警察學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要從事公安管理與民警教育訓(xùn)練研究。

王道春）