周學(xué)農(nóng)

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

基于突發(fā)性災(zāi)害的道路交通應(yīng)急管理體系研究

周學(xué)農(nóng)

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

當(dāng)前，突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善已經(jīng)成為我國(guó)政府面臨的一個(gè)重大課題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)和理念，為我們提供了有益啟示。構(gòu)建我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系，應(yīng)從加快應(yīng)急管理立法進(jìn)程，建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系；建立強(qiáng)有力的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，確保應(yīng)急管理的效率；建立綜合應(yīng)急信息平臺(tái)，有效實(shí)現(xiàn)信息資源共享；建立有效的社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高危機(jī)的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力；加強(qiáng)交通基礎(chǔ)建設(shè)，解決交通瓶頸問(wèn)題等方面著力。

突發(fā)性災(zāi)害；雨雪冰凍災(zāi)害；道路交通；應(yīng)急管理

一、問(wèn)題的提出

應(yīng)急管理（Emergency Management），亦稱“緊急事件管理”或“危機(jī)管理”，是指針對(duì)即將或已經(jīng)出現(xiàn)的特、重大突發(fā)公共事件采取應(yīng)急處置措施，以保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)是一個(gè)突發(fā)公共事件頻發(fā)的國(guó)家，每年因突發(fā)公共事件導(dǎo)致大量人員傷亡和巨額財(cái)產(chǎn)損失。以2004年為例，全國(guó)共發(fā)生各類突發(fā)公共事件561萬(wàn)起，死亡21萬(wàn)人，受傷175萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失4500億元。在2005年的京滬高速公路淮安段“3.29”液氯泄漏事故中，一輛載有液氯的山東槽罐車與山東貨車相撞造成液氯大面積泄漏，導(dǎo)致29人死亡、436人受傷、1萬(wàn)多名附近群眾被迫疏散。[1]在2008年的京珠高速湖南耒宜段“2·18”重大道路交通事故中，一輛由南往北的湖南客車因雨、大霧視線模糊與一輛河南苯槽車發(fā)生追尾引起爆炸起火，并引燃相向行駛的一輛河南大貨車和因故障?？吭诼分械牧硪惠v大客車，造成15人死亡，2人失蹤，18人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失587.7萬(wàn)元。[2]2008年元月南方數(shù)省的雨雪冰凍災(zāi)害，造成10多個(gè)機(jī)場(chǎng)和眾多高速公路關(guān)閉，京廣鐵路南段和諸多鐵路路段及國(guó)道運(yùn)行受阻，致使大量人員和物資流動(dòng)阻滯，導(dǎo)致物價(jià)上漲及其他社會(huì)不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些大中城市因交通事故而致全城交通癱瘓、部分高速路段因冰凍雨霧等災(zāi)害天氣而致全線交通中斷的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。凡此種種，充分暴露出我國(guó)道路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的不足。加強(qiáng)道路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究和應(yīng)急管理體系的構(gòu)建與完善迫在眉睫。

本文在深入分析部分國(guó)家危機(jī)管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以2008年湖南雨雪冰凍災(zāi)害為例，剖析我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理的不足，提出構(gòu)建我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建議。

二、危機(jī)管理理論及發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理實(shí)踐

（一）危機(jī)管理的緣起及流派

危機(jī)理論是西方政治學(xué)研究的傳統(tǒng)課題，最初主要分析政治危機(jī)，其目的在于探求政治危機(jī)的根源，尋求處理和應(yīng)對(duì)政治危機(jī)、維護(hù)政治穩(wěn)定的方法。“9·11事件”之后，公共部門的危機(jī)管理在國(guó)際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注。社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件、災(zāi)難事故、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件的處置與應(yīng)對(duì)成為危機(jī)管理的研究重點(diǎn)。

基本的危機(jī)管理由四個(gè)方面構(gòu)成：預(yù)防（Prevention）、準(zhǔn)備（Preparation）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）。美國(guó)聯(lián)邦安全管理委員會(huì)將其修正為：緩和（Mitigation）、預(yù)防（Prevention）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）。

對(duì)于危機(jī)管理，不同專家學(xué)者基于不同視角提出了自己的觀點(diǎn)。目前主要有以下四大流派：[3]①2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件?；谥贫纫暯堑奈C(jī)管理。該流派認(rèn)為，完善危機(jī)管理，應(yīng)著眼于制度改良。有效的危機(jī)管理機(jī)制應(yīng)包括完善的預(yù)警機(jī)制、內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、政府及國(guó)家間的合作機(jī)制、專業(yè)化的組織能力及特定的社會(huì)支持系統(tǒng)等多個(gè)方面。[4]①基于公共關(guān)系視角的危機(jī)管理。該流派認(rèn)為，有效的危機(jī)管理，首先應(yīng)滿足民眾的知情權(quán)，從而獲得民眾的支持；其次是政府應(yīng)協(xié)調(diào)好危機(jī)管理的外部環(huán)境，形成基于目標(biāo)中心的合力，從而減少政府的“交易成本”?；谌嬲弦暯堑奈C(jī)管理。該流派認(rèn)為，政府危機(jī)管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互作用，故應(yīng)把危機(jī)管理的策略有機(jī)地整合到國(guó)家方方面面的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略之中。[5]基于經(jīng)驗(yàn)視角的危機(jī)管理。該流派從感性主義出發(fā)，重視經(jīng)驗(yàn)尤其是國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的作用，在總結(jié)我國(guó)危機(jī)管理方面的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出可資參考的政策建議。

當(dāng)然，這種劃分只是相對(duì)的，各流派之間有諸多相似甚至相同的主張。危機(jī)管理理論的發(fā)展，為構(gòu)建我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系提供了理論支撐。

（二）國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理實(shí)踐

美國(guó)、俄羅斯、日本等都是世界上災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，但由于三國(guó)高度重視應(yīng)急管理，所以能將災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失降至較低程度。

美國(guó)應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)，一是組織機(jī)構(gòu)完備、職責(zé)明確；二是極其重視預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。（1）美國(guó)建立了完整的應(yīng)急管理法律體系，為應(yīng)急管理提供了可靠、高效的保障。其政府應(yīng)急法律主要有《災(zāi)難救濟(jì)法》、《國(guó)土安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》、《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義應(yīng)急準(zhǔn)備法》、《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》、《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》、《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》、《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運(yùn)輸安全法》等。（2）美國(guó)建立了聯(lián)邦、州、市、縣、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急管理與響應(yīng)機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)比較完備的應(yīng)急管理組織體系。在聯(lián)邦政府層面，有國(guó)土安全部及派出機(jī)構(gòu)；在州政府層面，各州均設(shè)有應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)；在州以下地方政府層面，一般都設(shè)有應(yīng)急管理中心。此外，志愿者組織、私人機(jī)構(gòu)、國(guó)際資源也在應(yīng)急體系中發(fā)揮著重要的作用。多元參與危機(jī)共治為應(yīng)急管理提供持續(xù)動(dòng)力。（3）美國(guó)極其重視預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。如華盛頓區(qū)形成了紅色、橙色、黃色和綠色的危險(xiǎn)程度遞減的預(yù)警機(jī)制，為了配合這種預(yù)警機(jī)制，特區(qū)政府還根據(jù)各級(jí)預(yù)警等級(jí)的威脅大小及可能發(fā)生的危機(jī)的特征，編制了相應(yīng)的手冊(cè)，并發(fā)放到居民和商業(yè)機(jī)構(gòu)手中，使其在預(yù)警到來(lái)時(shí)，知道該怎么做，從而降低行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，配合政府的管理。（4）美國(guó)重視對(duì)公眾的應(yīng)急知識(shí)宣傳工作，不論是政府部門、還是研究機(jī)構(gòu)都設(shè)立了專門接待訪問(wèn)者的部門，開(kāi)辟場(chǎng)所（還有網(wǎng)站）進(jìn)行自我宣傳、科普宣傳、法律法規(guī)宣傳、公眾防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)宣傳等；同時(shí)，各級(jí)政府都非常重視緊急救援工作的培訓(xùn)和演練。

俄羅斯應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)，一是形成了較為完備的應(yīng)急管理立法體系；二是重視聯(lián)合應(yīng)急方面的協(xié)調(diào)管理。（1）在應(yīng)急管理立法方面，俄羅斯做了大量卓有成效的工作。其政府應(yīng)急法律主要有1994年通過(guò)的《關(guān)于保護(hù)居民和領(lǐng)土免遭自然和人為災(zāi)害法》、1997年通過(guò)的《事故救援機(jī)構(gòu)和救援人員地位法》、《工業(yè)危險(xiǎn)生產(chǎn)安全法》、1999年制定的《公民公共衛(wèi)生和流行病醫(yī)療保護(hù)法案》和2002年通過(guò)的《緊急狀態(tài)法》等。較為完備的應(yīng)急管理立法體系，為俄羅斯應(yīng)急管理工作走上法制化軌道提供了有效保障。（2）在聯(lián)合應(yīng)急方面，由21個(gè)自治共和國(guó)、6個(gè)邊疆區(qū)、49個(gè)州、1個(gè)自治州、2個(gè)聯(lián)邦直轄市、10個(gè)民族自治專區(qū)等89個(gè)聯(lián)邦主體組成的俄羅斯聯(lián)邦共同構(gòu)筑起了稱之為“俄羅斯聯(lián)邦預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系(USEPE)”的應(yīng)急組織體系，這一體系包含五個(gè)基本的層次。每一個(gè)層次都有自身相應(yīng)的應(yīng)急職責(zé)和功能。（3）在預(yù)警體系建設(shè)方面，俄羅斯的水文氣象局是負(fù)責(zé)自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)、研究和預(yù)報(bào)的主要部門，定期發(fā)布地州一級(jí)的異常天氣預(yù)告，可提前6天進(jìn)行預(yù)報(bào)。緊急情況部是預(yù)警體制中另一個(gè)重要部門，下設(shè)有反自然災(zāi)害中心等科研機(jī)構(gòu)。通常情況下，緊急情況部綜合水文氣象局和反自然災(zāi)害中心的數(shù)據(jù)，對(duì)俄各地發(fā)出自然災(zāi)害預(yù)警。（4）在應(yīng)急知識(shí)宣傳方面，俄羅斯除了在中學(xué)開(kāi)設(shè)安全和逃生課程外，緊急狀態(tài)部還有計(jì)劃地向居民宣傳安全防范和自救的知識(shí)。宣教工作一直深入到社區(qū)，主要針對(duì)老人和小孩等特殊人群進(jìn)行。

日本是全球最為重視應(yīng)急管理的國(guó)家之一。在應(yīng)急管理的組織方面，日本建立了以內(nèi)閣首相為最高指揮官，由內(nèi)閣官房來(lái)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)，并通過(guò)安全保障會(huì)議、閣僚會(huì)議或內(nèi)閣會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的高度嚴(yán)密、科學(xué)高效的組織體系。在應(yīng)急管理立法方面，日本的相關(guān)法律法規(guī)極為完善。早在1947年，日本就出臺(tái)了《災(zāi)害救助法》，在此基礎(chǔ)上，1961年又出臺(tái)了《災(zāi)害基本對(duì)策法》。按照該法規(guī)定，日本從中央到地方都必須制定相應(yīng)層次的防災(zāi)計(jì)劃。一旦災(zāi)害“如約而至”，即可有備無(wú)患地加以應(yīng)對(duì)。為了盡可能減少各種災(zāi)害帶來(lái)的損失，日本政府特別重視災(zāi)害防范的研究工作，每年投入約400億日元的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于應(yīng)急科學(xué)技術(shù)的研究。日本不少高效開(kāi)設(shè)有“危機(jī)管理”專業(yè)，專門培養(yǎng)高層次的防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急管理等方面的人才。日本還將提高信息采集、研判、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、快速傳報(bào)能力作為工作的關(guān)鍵，注重加強(qiáng)對(duì)災(zāi)難性事故或事件的風(fēng)險(xiǎn)分析和管理。它建立健全了統(tǒng)一的指揮平臺(tái)及相關(guān)的信息報(bào)送、資源共享機(jī)制，以及政府公眾良性互動(dòng)機(jī)制。其軟件應(yīng)用系統(tǒng)比較成熟，為準(zhǔn)確、規(guī)范、快速分析處理應(yīng)急信息提供了支撐平臺(tái)。

通過(guò)對(duì)美、俄、日等國(guó)危機(jī)管理體系的研究發(fā)現(xiàn)，盡管各國(guó)的應(yīng)急管理模式因國(guó)情不同而各具特色，但卻蘊(yùn)涵著一些共性特征，即：（1）中樞決策系統(tǒng)較為強(qiáng)大；（2）組織結(jié)構(gòu)較為健全；（3）應(yīng)急管理法律體系較為完備；（4）災(zāi)害研究和應(yīng)急預(yù)警機(jī)制較為超前；（5）災(zāi)害意識(shí)培養(yǎng)和應(yīng)急演練培訓(xùn)較為普遍；（6）社會(huì)力量廣泛參與，多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體系逐步成型。這對(duì)構(gòu)建我國(guó)道路交通應(yīng)急管理體系建設(shè)具有重要的啟示和借鑒意義。

三、2008年雨雪冰凍災(zāi)害害期間我國(guó)道路交通應(yīng)急管理的不足

（一）2008年湖南雨雪冰凍災(zāi)害的基本情況

2008年1月，我國(guó)南方地區(qū)遭遇了50年最嚴(yán)重的雨雪冰凍災(zāi)害害，對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)、電力網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等領(lǐng)域產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成了巨大損失。

湖南是災(zāi)情最嚴(yán)重的省份之一。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：從1月12日晚開(kāi)始，湖南出現(xiàn)雨雪天氣，有2個(gè)縣市出現(xiàn)冰凍天氣，13日有43個(gè)縣市日平均氣溫低于0℃，至22日全省日平均氣溫達(dá)-1.1℃，有89個(gè)縣市日平均氣溫低于0℃，出現(xiàn)單日冰凍縣市數(shù)最多，為75個(gè)。除桂東、江永、汝城外，其他縣市日平均氣溫創(chuàng)新中國(guó)成立以來(lái)同期新低。截至24日8時(shí)，全省共有87個(gè)縣市出現(xiàn)冰凍，有31個(gè)縣市達(dá)到重度冰凍災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)，38個(gè)縣市達(dá)到中度冰凍災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)，18個(gè)縣市達(dá)到輕度冰凍災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)，19個(gè)縣市連續(xù)冰凍日數(shù)創(chuàng)歷史新高。

（二）2008年湖南雨雪冰凍災(zāi)害道路交通應(yīng)急管理情況

自1月13日起，湖南境內(nèi)的高速公路因結(jié)冰路滑連發(fā)多起交通事故，常張、長(zhǎng)常、臨長(zhǎng)、邵懷、長(zhǎng)潭西5條高速公路陸續(xù)封閉。因多日的雨雪冰凍，京珠高速湖南段自25日始出現(xiàn)大量車輛和人員滯留。為避免高速公路堵車現(xiàn)象加劇，26日京珠高速湖南段往南方向車輛實(shí)行只出不進(jìn)方案。截至28日11時(shí)，京珠高速湖南段共滯留車輛1.1萬(wàn)臺(tái)、人員約4萬(wàn)人；臨長(zhǎng)高速段由南往北方向行駛基本暢通；滯留車輛人員主要集中在長(zhǎng)潭、潭耒、耒宜等路段；由于廣東韶關(guān)方向已滯留了大批車輛和旅客，湖南到廣東交界口已經(jīng)封閉，由北往南車輛無(wú)法通行。從1月28日開(kāi)始，湖南實(shí)施“京珠高速公路跨省大分流保暢通”方案，將京珠高速2萬(wàn)多輛滯留車輛分流到衡棗高速，經(jīng)廣西進(jìn)入廣東；1月31日，為緩解高速公路壓力，保障南北大動(dòng)脈暢通，在京珠高速和107國(guó)道實(shí)行全線單項(xiàng)交通方案，大批被困車輛由警車引導(dǎo)分批次由高速公路分流至省內(nèi)的國(guó)、省道通行。但隨著京珠高速和107國(guó)道車流分流到國(guó)、省道，無(wú)疑增加了國(guó)、省道通行壓力。

（三）雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)高速公路交通造成的損失

雨雪冰凍災(zāi)害對(duì)高速公路交通的損失可以從車流的減少量、堵塞車輛的數(shù)量和交通事故的經(jīng)濟(jì)損失等三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行估算。根據(jù)實(shí)地調(diào)研采集整理出的高速公路重點(diǎn)路段收費(fèi)站車流量的通行數(shù)據(jù)和雨雪冰凍災(zāi)害期間高速公路堵塞的數(shù)據(jù)，初步估算，雨雪冰凍災(zāi)害中湖南高速公路交通總計(jì)直接損失在3.2—4.2億元之間。其中：雨雪冰凍災(zāi)害期間進(jìn)出湖南的人口減少量在241—335萬(wàn)人之間，貨運(yùn)減少量在89—127萬(wàn)噸之間；堵塞車輛80977車／天；交通事故發(fā)生次數(shù)是同期的53倍，死亡人數(shù)是同期的89倍，受傷人數(shù)是同期的51倍，財(cái)產(chǎn)損失是同期的31倍，交通事故直接經(jīng)濟(jì)損失為249萬(wàn)元。

（四）我國(guó)道路交通應(yīng)急管理的弊端分析

在2008年抗擊雨雪冰凍災(zāi)害的過(guò)程中，部分地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在高速公路應(yīng)急管理體制、多部門協(xié)調(diào)機(jī)制、跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急保障能力建設(shè)等方面進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但總的來(lái)說(shuō)，一些地方重視高速公路的發(fā)展速度和規(guī)模增長(zhǎng)，但對(duì)高速公路的管理水平和服務(wù)能力建設(shè)較為忽視，有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力尤為不足，暴露出的弊端主要有：

1.交通運(yùn)輸發(fā)展“重建設(shè)輕管理”，各種運(yùn)輸方式組織協(xié)調(diào)能力較弱，遇到事故災(zāi)害就習(xí)慣于采取“封”、“堵”手段而忽視疏導(dǎo)。下雪初期在尚未形成災(zāi)害的情況下，簡(jiǎn)單關(guān)停高速公路的做法造成連鎖反應(yīng)，不僅造成了成千上萬(wàn)的司機(jī)和乘客面臨寒風(fēng)冷雨，也加快了路面結(jié)冰速度，導(dǎo)致惡性循環(huán)，道路結(jié)冰越來(lái)越嚴(yán)重，致使京珠高速南端陷入癱瘓，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成較大影響。

2.缺乏完整而完備的災(zāi)害應(yīng)急法律體系，尤其缺少突發(fā)事件應(yīng)急基本法律的設(shè)置，導(dǎo)致突發(fā)性事件發(fā)生后，政府與社會(huì)成員、中央與地方的責(zé)任不清，行使權(quán)力與履行職責(zé)的程序不明，影響及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。同時(shí)，中央一級(jí)的立法以行政法規(guī)和部門規(guī)章居多，由于缺少上級(jí)基本法的控制，致使法律之間的沖突現(xiàn)象層出不窮。

3.沒(méi)有建立應(yīng)急管理綜合情報(bào)信息平臺(tái)和面向社會(huì)公眾的信息發(fā)布披露機(jī)制。因信息資源不共享和信息不對(duì)稱，導(dǎo)致在災(zāi)區(qū)道路封閉造成大規(guī)模擁堵的情況下，仍有大量的車輛向?yàn)?zāi)區(qū)匯集，給后期疏導(dǎo)分流工作造成很大的壓力。

4.缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理體制。應(yīng)急準(zhǔn)備不充分，反應(yīng)慢，政府各部門之間、政府與社會(huì)組織之間聯(lián)動(dòng)效果差，加之抵御突發(fā)性災(zāi)害的掃雪除冰設(shè)備、融雪材料、防滑材料等明顯儲(chǔ)備不足，直接影響了搶通進(jìn)程。

5.社會(huì)公眾缺乏災(zāi)害應(yīng)急意識(shí)教育，公眾本能的自我反應(yīng)能力較差，社會(huì)、民間和志愿者在災(zāi)害救濟(jì)時(shí)發(fā)揮的作用較小。

6.綜合交通運(yùn)輸體系不完善，加之高速公路本身總量不足且地區(qū)發(fā)展不均衡，造成高速公路負(fù)荷過(guò)重，運(yùn)輸壓力較大。

四、對(duì)構(gòu)建我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建議

當(dāng)前，突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善已經(jīng)成了我國(guó)政府面臨的一個(gè)重大課題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)和理念，為我們提供了有益啟示。筆者以為，我國(guó)道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：

（一）加快應(yīng)急管理立法進(jìn)程，建立健全應(yīng)急管理法律法規(guī)體系

依靠應(yīng)急管理法律體系和制度來(lái)進(jìn)行應(yīng)急管理，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府應(yīng)急管理的共同經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)榉珊头ㄒ?guī)明確規(guī)定了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織與權(quán)限、職責(zé)與任務(wù)，有效避免了職責(zé)不明確，互相推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)保證了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理的科學(xué)性和可行性，最有利于應(yīng)急管理體系持續(xù)、健康發(fā)展。[6]我國(guó)應(yīng)盡快制定完善災(zāi)害管理的基本法、專門法及相配套的行政法規(guī)和規(guī)章，并因地制宜地加強(qiáng)地方性災(zāi)害防御法規(guī)建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)明確災(zāi)害管理的基本內(nèi)容和原則，對(duì)災(zāi)害管理的目的、范圍、方針、措施、分層組織管理機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任、運(yùn)行機(jī)制、災(zāi)害評(píng)估等通過(guò)法律的形式作出統(tǒng)一的規(guī)定，使我國(guó)的災(zāi)害管理走上法治的道路。

（二）建立強(qiáng)有力的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門，確保應(yīng)急管理的效率

應(yīng)急管理體制的科學(xué)與否，直接決定災(zāi)害事件應(yīng)急處理的成敗和效率。發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視建立常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)來(lái)處理應(yīng)急日常事務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，建議成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院牽頭的處理國(guó)內(nèi)各種災(zāi)害事務(wù)的國(guó)家緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)法律授權(quán)對(duì)各種災(zāi)害管理部門實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各種災(zāi)害事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一指揮。同時(shí)建立省、市、縣等不同層次的災(zāi)害專門管理機(jī)構(gòu)和救援力量。根據(jù)災(zāi)害的種類、規(guī)模、損害程度和社會(huì)影響程度等因素，實(shí)行分級(jí)管理和啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的指揮和救濟(jì)體系。

（三）建立綜合應(yīng)急信息平臺(tái)，有效實(shí)現(xiàn)信息資源共享

災(zāi)害的應(yīng)急指揮和救助在減輕災(zāi)害后果的行動(dòng)中起著舉足輕重的作用，是災(zāi)害管理最基本的任務(wù)之一。應(yīng)急指揮中心必須是一個(gè)擁有完整的災(zāi)害基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃資料、先進(jìn)的通訊指揮手段和多災(zāi)種專家咨詢?nèi)后w的實(shí)體，能在最短時(shí)間內(nèi)為政府的救災(zāi)決策提供快速、準(zhǔn)確的依據(jù)，并組織各種社會(huì)救援力量實(shí)施救災(zāi)行動(dòng)。而建立突發(fā)事件綜合應(yīng)急情報(bào)信息平臺(tái)是應(yīng)急指揮、決策的基礎(chǔ)，也是政府實(shí)施綜合應(yīng)急管理的必要保障。故建議建立集地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心等于一體的突發(fā)事件綜合應(yīng)急情報(bào)信息平臺(tái)，不斷拓展信息來(lái)源渠道，重視應(yīng)急管理應(yīng)用軟件系統(tǒng)特別是預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，建立面向公眾的信息發(fā)布機(jī)制，將信息管理貫穿于危機(jī)的縮減、預(yù)備、反應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段之中，全方位監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事故，實(shí)時(shí)預(yù)報(bào)和預(yù)警各類風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)，有效預(yù)防和規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立有效的社會(huì)整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高危機(jī)的社會(huì)應(yīng)對(duì)能力

災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家社會(huì)應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。在突如其來(lái)的重大災(zāi)害面前，光靠幾個(gè)人或者國(guó)家政府機(jī)關(guān)的力量往往是不夠的，必須動(dòng)員全社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)、公共部門和私人部門之間的良好合作，實(shí)現(xiàn)普通公民、社會(huì)組織、工商企業(yè)組織在危機(jī)管理中的高度參與。建議政府在災(zāi)害管理中加強(qiáng)對(duì)全民的災(zāi)害應(yīng)對(duì)教育，在保持我國(guó)現(xiàn)有政治和行政動(dòng)員的基礎(chǔ)上建立廣泛的、有效的全社會(huì)型災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)，促進(jìn)政府、非政府組織以及公民作為多元化決策主體、保障主體參與到應(yīng)急管理中來(lái)，充分發(fā)揮社會(huì)力量在災(zāi)害應(yīng)急中的作用。

（五）加強(qiáng)交通基礎(chǔ)建設(shè)，解決交通瓶頸問(wèn)題

構(gòu)建順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，并具有較強(qiáng)的引導(dǎo)支撐作用的綜合交通運(yùn)輸體系，對(duì)于緩解道路交通運(yùn)輸壓力，實(shí)現(xiàn)交通合理分流，減少或降低災(zāi)害損失，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。建議按照“無(wú)縫銜接”和“零換乘”的指導(dǎo)思想，大力加強(qiáng)鐵路、公路、水路和航空運(yùn)輸樞紐及客貨集散中心建設(shè)，增強(qiáng)中心樞紐城市的客貨運(yùn)輸樞紐布局與城市空間布局規(guī)劃的銜接，充分保障各種運(yùn)輸方式與城市交通系統(tǒng)物理和邏輯的緊密聯(lián)系，強(qiáng)化運(yùn)輸系統(tǒng)中集疏運(yùn)的銜接配套。在鐵路建設(shè)方面，大力發(fā)展運(yùn)量大、占地少、污染小的鐵路運(yùn)輸，通過(guò)合理布局和優(yōu)化現(xiàn)有路網(wǎng)，加快鐵路的現(xiàn)代化進(jìn)程；在公路建設(shè)方面，形成通行能力充分、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)合理、樞紐功能完善、客貨運(yùn)輸便捷、管理運(yùn)營(yíng)高效、環(huán)境友好和諧、與其他運(yùn)輸方式有效銜接的公路網(wǎng)絡(luò)和公路運(yùn)輸系統(tǒng)。

此外，還應(yīng)重視應(yīng)急管理理論和技術(shù)研究，加快應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)，增加應(yīng)急管理科技儲(chǔ)備；加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，增強(qiáng)公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，形成全民宣教、社會(huì)參與的良好氛圍；加強(qiáng)救援隊(duì)伍的應(yīng)急培訓(xùn)和演練，提高救援隊(duì)與現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)之間的協(xié)同救助能力，等等。唯有如此，才能發(fā)揮出道路交通突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)急管理體系的最大合力。

[1]江蘇出狠招危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸車須裝記錄儀[EB/OL].http://w ww.chinahighway.com/news/100719.php.

[2]湖南郴州消防成功處置京珠高速特大交通事故[EB/OL].http://www.chinahighway.com/news/2008/234042.php；省政府批復(fù)京珠高速湖南耒宜段“2?18”重大道路交通事故調(diào)查報(bào)告[EB/OL].http://www.yueyangsafety.gov.cn/A/?C-1-35.Html.

[3]何志武,賈蓉治.政府危機(jī)管理述評(píng)[J].學(xué)術(shù)論壇,2004，（1）.

[4]王樂(lè)夫等.公共部門危機(jī)管理體制：以非典型肺炎事件為例[J].中國(guó)行政管理,2003，（7）.

[5]張成福.公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J].中國(guó)行政管理,2003，（7）.

[6]劉再春.突發(fā)事件與政府應(yīng)急管理體系——國(guó)際比較研究的視角[EB/OL].http://sspress.cass.cn/news/12756.htm.

Key works：unexpected disasters;snow and freeze disasters;road traffic;emergency management

Research of Road Traffic Emergency Manangement System Based on Unexpected Disasters

ZHOU Xue-nong
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

Nowadays,the construction and perfection of unexpected emergency management system has become a very important subject facing the Chinese government.The experience and ideas on the construction of emergency management system in western developed countries have offered us meaningful enlightenment.To construct our country’s road unexpected emergency management system,we should speed up the emergency management legislation process,build up perfect emergency management laws and regulations system and powerful emergent comprehensive coordinate management departments to ensure the efficiency of emergency management,build comprehensive emergeny information platform,realize effective information sources sharing,set up effective social whole linkage mechanism,improve abilities to deal with social crises,strenthen traffic infrastructure construction and solve traffic bottleneck problems.

D630.8

A

2095-1140（2011）05-0107-05

2011-09-25

周學(xué)農(nóng)（1962－ ），男，湖北孝感人，湖南警察學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事道路交通管理研究。

左小絢）