史拴拴

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京210093)

自上個(gè)世紀(jì)90年代以來,伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展,我國的民主政治水平也不斷提高,作為我國根本政治制度的人民代表大會制度也不斷改進(jìn),但是其發(fā)展?fàn)顩r距離我國人民當(dāng)家做主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有不小的差距。為此,部分專家學(xué)者提出了人大代表職業(yè)化的設(shè)想。在十屆全國人大一次會議期間,湖南省代表團(tuán)提出的首份議案就是要求設(shè)立專職人大代表。作為人大代表向全國人大提出有關(guān)這一方面的議案還是第一次。這說明人大代表專職化已經(jīng)不僅僅是理論界的問題,更重要的是身臨其境的人大代表也深刻感受到了代表兼職化帶來的種種弊端。但是由于人民代表大會制度是我國的根本政治制度,其牽涉的面太廣,改革必須穩(wěn)步推進(jìn)。況且,理論界在人大代表職業(yè)化的可行性、時(shí)機(jī)成熟與否、配套條件和實(shí)施路徑等諸多問題上也存在爭議。本文嘗試對人大代表職業(yè)化的的必要性進(jìn)行闡述,同時(shí)對可能面臨的重要問題進(jìn)行分析。

一、兼職代表制弊端凸顯使人大代表職業(yè)化成為必要

在我國,各級人大代表有300多萬,其中全國人大代表約3000名,除去在常委會或者各類專門的委員會任職的少數(shù)人員,其他絕大部分是兼職的。這些人大代表平時(shí)在各自崗位上工作,在人大會議期間參加會議,會后回到各自崗位上繼續(xù)致力于各自工作。這樣的兼職化從目前來看存在種種不足。

(一)代表兼職制度導(dǎo)致代表履職“動力不足”。根據(jù)人類行為發(fā)生的一般規(guī)律,代表行為時(shí)由代表的需求驅(qū)動,為了獲得資源和維護(hù)既得資源而自覺進(jìn)行的活動。這種活動的內(nèi)心起因是代表對需求的感知,即受需要驅(qū)使的,推動代表實(shí)施一定資源指向行為的一種心理力量[1]。我國的人大代表基本由黨政干部、各行業(yè)先進(jìn)人物、少數(shù)民族代表等組成。他們都有自己的本職工作,而且多為本行業(yè)的精英人物,其賴以謀生的手段是積極在本職工作中發(fā)揮能量。讓他們?yōu)橐环N并不涉及他生存問題的事業(yè)貢獻(xiàn)太多精力并不現(xiàn)實(shí)。而且,在很多代表的眼中,當(dāng)選人大代表是對其卓越工作的表彰,并沒有跟行使國家權(quán)力的職責(zé)聯(lián)系起來。

據(jù)北京市某區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)表明,人大代表的政治參與動機(jī)不強(qiáng),有一半代表當(dāng)選前并不想當(dāng)代表,48%的人更喜歡自己的本職工作,還有一半代表不想當(dāng)更高層次的人大代表[2]207。這樣就表現(xiàn)為人大代表的履職“動力不足”。這導(dǎo)致這類代表有的經(jīng)常缺席一年一度的人代會;有的代表雖能參加人代會,但分組審議時(shí)卻很少發(fā)言,也很少提出提案和建議;不少代表在提建議、批評和意見時(shí),提“建議”、“意見”的多,提“批評”的少;有的代表在閉會期間未能認(rèn)真履行代表職責(zé),深入群眾,發(fā)現(xiàn)問題。

實(shí)行專職代表制,代表以行使國家權(quán)力為職業(yè),其行使質(zhì)量的好壞直接決定著其政治生命和切身利益,這要求代表必須把大多數(shù)時(shí)間和精力投入到代表活動中去。同時(shí)在制定相關(guān)代表職權(quán)與責(zé)任的法律文本時(shí),就可以明確地做到權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一,從而提高代表行使國家權(quán)力的質(zhì)量。

(二)代表兼職制度帶來人大自身組織結(jié)構(gòu)的先天性不足。自1954年我國人民代表大會制度建立以來,我國人民代表大會的自身組織運(yùn)作水平不斷提高,但是,仍然有一些不足。其一,會期過短,與西方議會制國家相比,我國人大會議時(shí)間是最短的。我國全國人大會議會期一般是15天。全國人大代表要對多項(xiàng)重大事務(wù)做出決定,是需要充分的時(shí)間來閱讀提案和討論的,顯然,這么短的時(shí)間內(nèi)是不可能做到充分論證和討論的。延長會期能夠做到充分論證,但是兼職制度下的代表大部分是一線的工作者,他們還有自己的本職工作,這使得兼職制度下延長會期成為不可能。其二,人大代表人數(shù)過多,我國全國人大代表約3000人。代表人數(shù)眾多給會議組織工作帶來了諸多困難,最重要的是,人數(shù)過多使得人大代表不可能充分發(fā)表意見。按照現(xiàn)行的會期,多數(shù)代表沒有發(fā)言的機(jī)會,人大代表的意見沒有得到充分的表達(dá),這導(dǎo)致許多提案沒有得到充分討論就做出決定,這在一定程度上是草率的。其三,過分強(qiáng)調(diào)代表構(gòu)成結(jié)構(gòu),導(dǎo)致代表議政能力不足。為了達(dá)到我國代表所代表的廣泛性,我國在人大代表選舉中強(qiáng)行規(guī)定了一些特殊群體的比重,例如少數(shù)民族代表、婦女代表等,還有一些例如體育界、文藝界的杰出人物。并不是這些人不能成為代表,而是人大代表是代表人民行使權(quán)力,這需要相當(dāng)?shù)膮⒄h政能力。在當(dāng)前對人大決策、立法等行為的專業(yè)性、科學(xué)性要求越來越高的形勢下,我們需要更專業(yè)的政治代表來參與決策。我國人大代表的構(gòu)成現(xiàn)狀帶來以下問題:代表的能力與身份不符合導(dǎo)致人大表決有時(shí)流于形式,以致人大被稱為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”;眾多以普通百姓身份當(dāng)選的代表與以領(lǐng)導(dǎo)身份當(dāng)選的代表一起開會時(shí)往往存在自卑心理,不能樹立正確的代表觀,處于一種無所作為或盲從的心理狀態(tài)之中,從而使人大的決策功能大打折扣[3]。

推行人大代表職業(yè)化,人大代表脫離原來的工作,成為職業(yè)的政治活動家。人大會議的會期可以大幅度提高,并且可以以此為契機(jī)減少人大代表的數(shù)量。把我國人大代表從所謂的“勞動模范”型代表向“政治科學(xué)”型代表轉(zhuǎn)變,使人大代表身份實(shí)質(zhì)化,從而提高人大代表的參政議政能力。

(三)兼職制度下人大代表無法對“一府兩院”形成有效的監(jiān)督。人民代表作為國家權(quán)力的行使者,其擁有對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)。我們知道,要想行使監(jiān)督權(quán),監(jiān)督者需要處在一種超然的地位,換句話,監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系,否則監(jiān)督只能是一句空話。但是,我們清楚地看到,在我國人大代表中,有眾多來自政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。要想指望被監(jiān)督者監(jiān)督自己,這在理論和現(xiàn)實(shí)中都是無法實(shí)現(xiàn)的。另外,兼職制度中產(chǎn)生的代表來自各行各業(yè),雖然多為各行業(yè)先進(jìn)人物,但是政治參與能力并非也達(dá)到同樣高度,相當(dāng)多數(shù)量的人大代表并不熟悉政府和司法機(jī)關(guān)的工作流程,這樣的監(jiān)督導(dǎo)致人大代表無法進(jìn)行真正的監(jiān)督。

推行人大代表職業(yè)化,使人大代表成為一種固定的職業(yè),監(jiān)督者和被監(jiān)督者同體的問題將得到解決。同時(shí),專職化代表參政議政能力的提升,使其能夠切實(shí)了解政府和立法機(jī)關(guān)的工作情況,在廣大選民關(guān)注下行使監(jiān)督權(quán),能夠做到有效地監(jiān)督。

二、推行人大代表職業(yè)化所面臨的問題

(一)專職人大代表實(shí)施的路徑選擇。作為我國的根本政治制度,人大制度的健康穩(wěn)定關(guān)系重大。這使得我們在探討人大代表職業(yè)化的過程中必須采取穩(wěn)健謹(jǐn)慎的態(tài)度。推行人大代表專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程,要按照實(shí)際情況逐步推行,不能搞一刀切。按照實(shí)際的情況來看,應(yīng)選擇自上而下的推進(jìn)。如選擇一部分級別高、代表面廣、責(zé)任大的代表先專職化,然后逐步擴(kuò)大比例,在條件成熟的情況下最終實(shí)現(xiàn)全面的專職代表制[1]。也可以逐級進(jìn)行,第一步逐步實(shí)現(xiàn)委員的專職化;第二步減少代表名額,增加常委會成員;第三步代表大會與常委會合一,實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化[3]。

(二)專職化的人大代表如何產(chǎn)生,薪金和退出機(jī)制。大部分支持人大代表職業(yè)化的學(xué)者都主張先在較高層級的人大實(shí)行專職化。因?yàn)?全國人大及其常委會承擔(dān)著國家的立法任務(wù)和決定國家重大事務(wù)的責(zé)任。但是,問題是這個(gè)層次的專職化代表如何產(chǎn)生,職業(yè)代表需要滿足怎樣的標(biāo)準(zhǔn),尤其是在挑選怎樣的人當(dāng)全國人大代表,哪些機(jī)構(gòu)會在這個(gè)選擇的過程中發(fā)揮影響力,都將成為憲政起步時(shí)刻的重大事項(xiàng)[4]446-447。

職業(yè)代表的薪金問題和退出機(jī)制也是需要考慮的問題。西方發(fā)達(dá)國家的議會中,議員的薪金一般比較高,這是出于保障議員體面生活,不受利益集團(tuán)誘惑和深入普通公民中間進(jìn)行調(diào)查的高額成本決定的。我國人大代表數(shù)量太過龐大,如果實(shí)行代表職業(yè)化,財(cái)政狀況不可能為300萬代表發(fā)放高額的薪金。減少代表數(shù)量,對于人大代表職業(yè)化尤為重要。人大代表數(shù)量的減少對于專職代表的薪金問題的解決意義重大,我們應(yīng)該且有能力對職業(yè)代表這一類從事高度復(fù)雜的勞動的群體提供較高水平的薪金。

更大的難題還在于人大代表的退職保障。人大代表雖然專職化但不是終身化,而是任期制。如果只設(shè)立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度,那么,必然會使人大代表關(guān)心今后的出路而無法專心于自己的職責(zé),同時(shí)也會產(chǎn)生不愿競選人大代表的現(xiàn)象。在這種情況下周全合理的退出機(jī)制顯得尤為重要。對于因年齡或落選而不能繼續(xù)擔(dān)任人大代表的,必須探索建立相應(yīng)的交流、退職保障機(jī)制。

(三)人大代表職業(yè)化將對人大在中國政治結(jié)構(gòu)中的地位和作用產(chǎn)生實(shí)在的影響。專職代表和兼職代表之間的區(qū)別仿佛專業(yè)演員和票友的區(qū)別——專職代表必然要求更大的表現(xiàn)空間,這有助于人大真正的行使權(quán)力。當(dāng)越來越多的代表成為職業(yè)政治家的時(shí)候,人大作為一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的行為模式應(yīng)該會發(fā)生相當(dāng)?shù)母淖僛4]446-447。

推行代表專職制必然涉及多種關(guān)系的重構(gòu),特別是人大與黨委和政府的關(guān)系。如果全面推行人大代表專職化,人大權(quán)力得以進(jìn)一步提升,并將受到憲法嚴(yán)格保障,如何把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來,規(guī)范黨與人大的關(guān)系,是一個(gè)很需要政治智慧的問題。但是,這正是我國推行政治體制改革的題中之義,雖然有困難,但是如果能梳理、規(guī)范其關(guān)系,并以此為思路進(jìn)行,我們步伐緩慢的政治體制改革或?qū)⒘祷鳌?/p>

雖然我們還不能十分明確指出該如何理順其關(guān)系,但是有兩條原則是必須堅(jiān)持的,一方面要完善憲法以及相關(guān)保障制度,加強(qiáng)對人大權(quán)力的保障,維護(hù)人大權(quán)威;另一方面,實(shí)踐中人大與黨委、政府各司其職,要始終保持適度原則,既要做到領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督相互到位,又不越權(quán)和越位,并使之制度化。總之,人大代表專職制是發(fā)展和完善我國人民代表大會制度建設(shè)的主要路徑之一,它必將對中國民主政治的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

[1] 張正德.兼職代表制的行為法學(xué)分析[J].人大研究,1995,(8).

[2] 陶東明,陳明明.當(dāng)代中國政治參與[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[3] 何鵬程.專職代表制與我國人民代表大會制度的完善[J].人大改革,2001,(8).

[4] 賀衛(wèi)方.人大代表職業(yè)化影響[M]//尹中卿.人大研究文萃.北京:中國法律出版社,2004.