王 劍
(西南政法大學(xué),中國(guó)重慶 400031)
組織管理理論視野下的河南警務(wù)改革
王 劍
(西南政法大學(xué),中國(guó)重慶 400031)
在河南全省范圍內(nèi)實(shí)施的“局所合一”的警務(wù)改革撤銷了所有省轄市的公安分局,改變了全國(guó)統(tǒng)一的“市公安局——公安分局——派出所”三級(jí)管理模式,建立了“市公安局——派出所”的兩級(jí)管理模式。用管理理論進(jìn)行分析可知,激勵(lì)保健理論顯示了其積極和消極兩方面的影響,動(dòng)態(tài)平衡理論證明了其加強(qiáng)了組織合作與溝通,開放系統(tǒng)理論說(shuō)明了這場(chǎng)改革是勢(shì)在必行的。
河南警務(wù)改革;激勵(lì)保健理論;動(dòng)態(tài)平衡理論;開放系統(tǒng)理論
警力不足是我國(guó)警務(wù)實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的一個(gè)問(wèn)題,也是長(zhǎng)久以來(lái)警務(wù)改革要解決的一大問(wèn)題。解決這一問(wèn)題通常有三種做法,一是增加編制,二是設(shè)置輔警,三是機(jī)構(gòu)改革。2010年 11月 15日,河南全省公安系統(tǒng)“局所合一”的改革模式已經(jīng)初具雛形。從此以后,河南所有省轄市公安分局將不復(fù)存在,取而代之的是由原公安分局和原派出所合并的新派出所。這種改革模式能否真正實(shí)現(xiàn)其警力下沉和提高效能等預(yù)期目的,還有待實(shí)踐的檢驗(yàn),但它對(duì)警察組織的管理帶來(lái)的影響卻是可以預(yù)見的。本文將結(jié)合幾大經(jīng)典的組織管理理論,對(duì)河南警務(wù)改革進(jìn)行初步的分析,以拋磚引玉,期待更多有識(shí)之士的見解。
激勵(lì)保健理論 (M otivator-Hygiene Theo ry)又叫雙因素理論 (Two Facto r Theo ry),是美國(guó)的行為科學(xué)家弗雷德里克·赫茨伯格 (Fred rick Herzberg)在20世紀(jì) 50年代末提出來(lái)的。他在研究中發(fā)現(xiàn),在工作中,使職工感到滿意的,都是屬于工作本身或工作內(nèi)容方面的;使職工感到不滿的,都是屬于工作環(huán)境或工作關(guān)系方面的。他把前者叫做激勵(lì)因素,后者叫做保健因素。保健因素對(duì)職工產(chǎn)生的效果類似于衛(wèi)生保健對(duì)身體健康所起的作用,它包括公司政策、管理措施、監(jiān)督、人際關(guān)系、物質(zhì)工作條件、工資、福利等;激勵(lì)因素能帶來(lái)積極態(tài)度、滿意和激勵(lì)作用,它包括:成就、賞識(shí)、挑戰(zhàn)性的工作、增加的工作責(zé)任,以及成長(zhǎng)和發(fā)展的機(jī)會(huì)。
區(qū)分保健因素和激勵(lì)的因素的意義在于,工資刺激、人際關(guān)系的改善、提供良好的工作條件等保健因素的改善,都不會(huì)產(chǎn)生更大的激勵(lì),它們只能消除不滿意,防止產(chǎn)生問(wèn)題;只有“激勵(lì)因素”才能使人們有更好的工作成績(jī)。具體到警察組織中,激勵(lì)因素應(yīng)該是讓警察明白并感受到“警察的歷史使命就是不斷增進(jìn)社會(huì)公共安全秩序,使社會(huì)大眾的生活一天比一天過(guò)得安全。對(duì)于當(dāng)代中國(guó)公安民警來(lái)說(shuō),就是要切實(shí)擔(dān)負(fù)起鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任?!盵1]只有讓真正懂得警察存在之意義,并通過(guò)工作發(fā)現(xiàn)意義、獲得成就感,警察才能獲得一種“激勵(lì)”,才能激發(fā)他們更大的工作熱情。
實(shí)施警務(wù)改革之后,首先,河南全省省轄市的警察組織結(jié)構(gòu)從“省公安廳——市公安局——區(qū)公安分局——派出所 ”變成了“省公安廳——市公安局——派出所”,這應(yīng)該說(shuō)是一種工作環(huán)境的改變,是組織政策和管理上的改變,屬于保健因素。其次,市公安局紀(jì)委向各派出所派駐紀(jì)檢監(jiān)督員,對(duì)包括所長(zhǎng)、政委在內(nèi)的所有派出所民警執(zhí)法辦案和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行全面監(jiān)督,既改變了原來(lái)分局內(nèi)設(shè)紀(jì)委書記實(shí)施監(jiān)督的體內(nèi)監(jiān)督,又彌補(bǔ)了原來(lái)派出所不設(shè)置紀(jì)委的缺陷。這是監(jiān)督方面的改革,也屬保健因素。因此,這些屬于外部環(huán)境和工作條件方面的改善,從管理學(xué)的角度來(lái)看,對(duì)提高警察工作滿意度和積極性的作用是有,但作用是有限的,這些改變會(huì)減少警察的不滿,但不會(huì)激發(fā)警察的工作積極性。
相反,改革的一些措施卻有可能削弱激勵(lì)因素的作用。首先是這次改革倡導(dǎo)的“多警合一”、“一警多能”,這在帶來(lái)執(zhí)法質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也可能減少了警察精于業(yè)務(wù)帶來(lái)的成就。例如,交警在路面執(zhí)勤時(shí),附近發(fā)生斗毆案件,必須處理;派出所民警出警時(shí)遇到堵車,也要處理。問(wèn)題在于,除了警察精力有限以外,處理不同的警察事務(wù)所需的不同專業(yè)能力要求不是短期就可以達(dá)到的,在“一警多能”的硬性要求下,容易造成處置適當(dāng),使得警察對(duì)自己的工作成果難以滿意,從而降低其工作積極性,嚴(yán)重的還會(huì)破壞警察形象、影響警民關(guān)系。其次是警察士氣可能會(huì)因此進(jìn)一步遭受打擊。公安分局的撤銷,改變了各區(qū)與原分局的關(guān)系,一個(gè)區(qū)里可能有幾個(gè)派出所,由于存在競(jìng)爭(zhēng),為了獲得經(jīng)費(fèi),各個(gè)派出所必然爭(zhēng)著積極配合區(qū)里的工作,以求區(qū)委區(qū)政府向自己派出所提供更多的經(jīng)費(fèi)。區(qū)政府使用警力的便利帶來(lái)的是警力濫用的風(fēng)險(xiǎn),這將導(dǎo)致警察長(zhǎng)期被地方政府用作維護(hù)自身和地方企業(yè)利益的工具,以致常常位于群眾的對(duì)立面,使已經(jīng)是一個(gè)很突出地挫傷警察士氣和破壞警民關(guān)系的問(wèn)題進(jìn)一步加深。
動(dòng)態(tài)平衡理論,也叫組織平衡理論,以美國(guó)公共行政和組織專家巴納德 (Chester I.Barnard)為代表,他是西方現(xiàn)代組織理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。該理論認(rèn)為,成員的互動(dòng)是組織成立的基礎(chǔ);正式組織成立后,非正式組織隨之而存在;組織的生存與發(fā)展,取決于貢獻(xiàn)與滿足的平衡;組織發(fā)揮合力離不開良好的溝通體系;組織中上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)出的命令的權(quán)威性不由發(fā)令者決定,而取決于受命者。
由于動(dòng)態(tài)平衡理論認(rèn)為組織是由一群有社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的人所組成,協(xié)作體系是組織具備的普遍特性,組織的管理行為正是在人與人之間相互關(guān)聯(lián)的過(guò)程中產(chǎn)生,因此組織的成功主要依靠員工間的合作。在這種理論依據(jù)下,組織效能的高低取決于成員合作程度的高低。用這種理論來(lái)解釋河南的警務(wù)改革,得出的結(jié)論是:改革,勢(shì)在必行。
這是因?yàn)?大量警力長(zhǎng)期浮于機(jī)關(guān)、基層警力嚴(yán)重不足是公安機(jī)關(guān)普遍存在的一個(gè)突出問(wèn)題。產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題是由于從公安部到公安廳再到市公安局最后到公安分局,配有眾多的機(jī)關(guān)處室,對(duì)基層單位形成了多頭指揮的局面,一個(gè)派出所必須應(yīng)付眾多的機(jī)關(guān)處室,本身警力不足的派出所又加上了新的負(fù)擔(dān);其次,從部里、省里下達(dá)的各種專項(xiàng)行動(dòng),具體到每一個(gè)市分局或派出所,基層單位有的存在這些問(wèn)題,有的沒有這些問(wèn)題,但統(tǒng)一行動(dòng)就要求基層必須按照規(guī)定上報(bào)相應(yīng)材料,必須形成一定的成果、戰(zhàn)果,這樣做了容易浪費(fèi)精力,并導(dǎo)致弄虛作假;如果不做,又會(huì)導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)的落后。“不可否認(rèn),基層公安機(jī)關(guān)一線警力緊缺,上級(jí)公安機(jī)關(guān)人浮于事,一些干部長(zhǎng)期呆在機(jī)關(guān)不了解實(shí)際、對(duì)下級(jí)瞎指揮,以及下派必掛職等現(xiàn)象普遍存在,這自然會(huì)損傷基層警察隊(duì)伍的積極性?!盵2]由此可以看出,改革之前警察組織內(nèi)層級(jí)之間、部門之間的合作已經(jīng)出現(xiàn)了很多不合理的地方,已經(jīng)嚴(yán)重影響到了組織效能,因此改革是必需的。
此次河南警務(wù)改革還涉及一個(gè)溝通的問(wèn)題。巴納德認(rèn)為,溝通是行政工作中極為重要的因素之一,但是組織規(guī)模愈大,溝通的困難與障礙也愈大,所以溝通路線應(yīng)盡量直接而簡(jiǎn)短。此次河南在其省轄市撤銷城市公安分局的改革終結(jié)了實(shí)施近 60年的三級(jí)管理模式 (市公安局 -公安分局 -派出所),建立了“市公安局——派出所”的兩級(jí)管理模式。在接警和出警方面,改革前市局 110指揮中心接到警情,要先分配到分局,分局再下達(dá)警令到具體的警種或派出所;改革后,市局 110可以直接下令到派出所,也可以直接指揮到巡邏車,進(jìn)而提高了快速反應(yīng)能力。此外,由于機(jī)關(guān)行政人員缺乏一線實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),很可能導(dǎo)致指揮與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié),而一些突發(fā)案件在通過(guò)指揮中心傳達(dá)到公安分局這一級(jí)再向派出所下達(dá)任務(wù),很容易貽誤時(shí)機(jī)。因此,應(yīng)建立一個(gè)高效快捷的溝通渠道,而河南將公安機(jī)關(guān)三級(jí)管理變?yōu)閮杉?jí)管理的做法正是如此。
20世紀(jì) 70至 80年代,美國(guó)管理理論中形成了一種稱為開放系統(tǒng)的管理理論,它建立在傳統(tǒng)的、封閉式管理理論基礎(chǔ)之上,該理論認(rèn)為:“任何人類組織都被理解成是開放組織。組織之所以‘開放’是由于它依賴并與它所處的環(huán)境相互作用。”[3]開放系統(tǒng)理論認(rèn)為組織具有以下六個(gè)特征:第一,組織具有明確的邊界,邊界的作用在于區(qū)分組織,邊界具有滲透性,可以對(duì)外界信息與資源進(jìn)行過(guò)濾;第二,組織是一個(gè)反饋系統(tǒng),必須對(duì)社會(huì)需求作出反應(yīng)和滿足;第三,組織還是一個(gè)新陳代謝的系統(tǒng);第四,組織是一個(gè)內(nèi)部和外部都交錯(cuò)重疊的體系;第五,組織具有適應(yīng)與維持的特點(diǎn),組織通過(guò)適應(yīng)所在環(huán)境才有生存的空間以及改變自身的能力,組織只有有效維持才能保持自身的平衡;第六,解決組織問(wèn)題的辦法并不唯一,各種不同辦法最后會(huì)殊途同歸。
開放系統(tǒng)理論把警察組織靜態(tài)的環(huán)境與社會(huì)的動(dòng)態(tài)環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來(lái),把警察看成社會(huì)的組成部分,警察管理相對(duì)于社會(huì)是開放的,隨著社會(huì)的變化而變化。警察改革是因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)警察產(chǎn)生了新的需求,而警察組織的運(yùn)作模式還保持著舊有的方式,因此需要對(duì)警察組織進(jìn)行改革以滿足社會(huì)的需要,并且這是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程。那么,現(xiàn)有的警察組織模式存在什么問(wèn)題嗎?筆者以為,主要有以下三點(diǎn):一是上文提到的大量警力長(zhǎng)期浮于機(jī)關(guān)、基層警力嚴(yán)重不足?!坝捎诰旃ぷ魅蝿?wù)重,工作強(qiáng)度大,工作時(shí)間長(zhǎng),并且得不到足夠休息,所以警察在長(zhǎng)期的工作過(guò)程中感到身心疲憊,情感耗盡,容易失去對(duì)工作的熱情,情感耗竭會(huì)影響警察對(duì)公眾的態(tài)度,在與群眾打交道的過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)出冷漠、忽視的態(tài)度,主動(dòng)服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的意識(shí)不強(qiáng)?!盵4]二是見警率低;三是出警速度慢。“從實(shí)際看,我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,在諸多因素的共同影響下,當(dāng)前惡性刑事案件的發(fā)案率呈現(xiàn)逐年上升、居高不下之勢(shì),嚴(yán)重危害社會(huì)治安,破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?!盵5]在這種社會(huì)治安新形勢(shì)下,見警率低、出警慢的問(wèn)題需要盡快解決。違法犯罪的頻發(fā),需要高見警率以及出警迅速。河南警改的初衷正是希望提高街面見警率和快速反應(yīng)能力,以降低發(fā)案率,提高破案率,在社會(huì)治安新形勢(shì)下讓公眾感到安全和滿意。
河南省副省長(zhǎng)、公安廳長(zhǎng)秦玉海在今年 8月 30日召開的全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制改革會(huì)上指出,指揮與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié),機(jī)關(guān)與基層警力倒掛,已嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)前警務(wù)發(fā)展的需要。通過(guò)警務(wù)機(jī)制改革,建立起反應(yīng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行模式,實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新能力的不斷提高。由此可以看出,此番警務(wù)改革,是河南省對(duì)社會(huì)治安新形勢(shì)作出的反應(yīng)和調(diào)整,開放系統(tǒng)理論是支持這樣做的。
通過(guò)三種管理理論的分析,我們雖然不能得出此次河南警務(wù)改革一定能取得預(yù)期成效的結(jié)論,但可以看出,改革是勢(shì)在必行的。從激勵(lì)保健理論的視角看,警務(wù)改革后雖然實(shí)施了新的管理政策和監(jiān)督方式,但要防止對(duì)警察“激勵(lì)因素”的削弱;動(dòng)態(tài)平衡理論告訴我們改革促進(jìn)了警察系統(tǒng)內(nèi)部的合作和溝通;開放系統(tǒng)理論讓我們看到了警察改革是警察組織面對(duì)社會(huì)變化不得不采取的應(yīng)變之道。改革的初衷是積極的,但改革的成效還需要時(shí)間的檢驗(yàn),我們拭目以待。
[1]張兆端.松下哲學(xué)與現(xiàn)代警察管理[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),2007(4).
[2]張兆端.海爾文化與現(xiàn)代警察管理[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2006(5).
[3](美)W·沃納·伯克.組織變革——理論和實(shí)踐 [M].燕清聯(lián)合組織譯.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005.39.
[4]管曉靜.警察職務(wù)犯罪研究 [M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2009.98.
[5]蕭伯符,龔太華,趙德剛,余濤.公安執(zhí)法與人權(quán)保障[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2006.246.
On Henan Policing Reform from the Perspective of Organizationa l Management Theory
WANG Jian
(SouthwestUniversity of Po litical Science and Law,Chongqing China 400031)
The po licing refo rm in Henan p rovince by integrating districtpo lice bureau and subord inate stations changed the long-estab lished 3-levelmodel“m unicipalbureau-districtbureau-po lice station”in to 2-levelmodel“m unicipal bu reau-po lice station”.From the perspective ofo rganizationalm anagem ent theo ry,the new model enhancesorganizational cooperation and comm unication.ByM otivator-Hygiene Theory,themodelhasboth itspositive and negative aspects.
Henan policing reform;M otivator-Hygiene Theory;Barnard theory;Open system theory
D631
A
1008-2433(2011)02-0062-03
2011-02-12
王 劍 (1986— ),男,云南峨山人,西南政法大學(xué) 2009級(jí)警察科學(xué)專業(yè)碩士研究生。