龔玉朝

(中國人民公安大學(xué),中國北京 100038)

試論如何提升當(dāng)前我國治安行政執(zhí)法的有效性

龔玉朝

(中國人民公安大學(xué),中國北京 100038)

警察行政執(zhí)法是其執(zhí)法活動的重要組成部分,目前我國公安機關(guān)在治安行政執(zhí)法活動中存在著種種“失效性”的現(xiàn)象。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的。為此,應(yīng)采取相應(yīng)的措施以提高警察治安行政執(zhí)法的有效性,使得公安機關(guān)能夠更好地履行自身職責(zé),維護社會治安。

警察執(zhí)法權(quán);治安行政執(zhí)法;警察權(quán)威;執(zhí)法監(jiān)督

警察執(zhí)法權(quán)主要包括行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)[1],其行政執(zhí)法權(quán)主要是指警察的治安行政執(zhí)法權(quán)。治安行政執(zhí)法是否有效?其有效程度如何?這些問題往往關(guān)系到公安機關(guān)自身職能的實現(xiàn)程度、警察權(quán)威的影響程度、人民群眾的滿意程度,最終會對社會治安秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。因此,對治安行政執(zhí)法有效性的考察是審視警察執(zhí)法工作不可回避的重要內(nèi)容。

一、治安行政執(zhí)法及其有效性的含義探索

(一)行政執(zhí)法與治安行政執(zhí)法

治安行政執(zhí)法首先是一種行政執(zhí)法活動,對于行政執(zhí)法的理解有廣義和狹義之分。廣義的行政執(zhí)法是指行政機關(guān)依照職權(quán)和程序貫徹執(zhí)行行政法的行政行為;這一定義把為執(zhí)行行政法而采取的某些抽象行為 (行政主體制定行政規(guī)范)包括在內(nèi)。狹義的行政執(zhí)法是指行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi),依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章,對特定的人和事作出的影響其權(quán)利和義務(wù)的具體行為。本文采用行政執(zhí)法的狹義定義[2]?！豆矙C關(guān)組織條例》規(guī)定:人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量?？梢姵司哂行淌聢?zhí)法職責(zé)之外,公安機關(guān)的主要職能便是進(jìn)行行政執(zhí)法活動,很顯然,這里的“行政執(zhí)法”主要是指公安機關(guān)的“治安行政執(zhí)法”。

結(jié)合行政執(zhí)法的概念,治安行政執(zhí)法可定義為:公安機關(guān)及人民警察為了維護社會治安秩序,依照法定的職權(quán)和程序,執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章,從而影響公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)的行政行為。

(二)何為治安行政執(zhí)法的有效性

有效性的理解可以借鑒統(tǒng)計學(xué)中對于效度的定義:所謂效度就是正確性程度,即測量工具確能測出其所要測量的特質(zhì)的程度,效度越高表示測量結(jié)果越能顯示其所要測量的對象的真正特征。有效性可以理解為行為主體的特定行為實現(xiàn)行為主體預(yù)設(shè)目標(biāo)的正確性程度。治安行政執(zhí)法的有效性即:在維護社會治安秩序穩(wěn)定過程中,公安機關(guān)及人民警察的特定治安行政執(zhí)法行為的正確性程度。既然治安行政執(zhí)法的有效性為一種正確程度,就可以把這種有效性分為低有效性和高有效性這兩個維度。

二、當(dāng)前治安行政執(zhí)法失效的表現(xiàn)及其成因探究

(一)治安行政執(zhí)法失效的表現(xiàn)

治安行政執(zhí)法失效主要是指治安行政執(zhí)法行為的無效性和低有效性,這種失效不僅表現(xiàn)為警察履行職責(zé)的不力,還表現(xiàn)為社會成員對這種失效性的負(fù)面反應(yīng)。治安行政執(zhí)法失效主要表現(xiàn)在以下四個方面:

1.特定案件的處置不力。近年來頻發(fā)的群體性事件多是因為公安機關(guān)在事件發(fā)生初期的處理不力形成的,或是信息收集不及時,或是公安機關(guān)采取措施不合理。如 2005年 6月發(fā)生在安徽池州的群體性事件、2008年 6月發(fā)生在貴州的甕安事件、2009年 6月發(fā)生在湖北的石首事件等。

2.執(zhí)法不規(guī)范。首先表現(xiàn)在部分執(zhí)法機關(guān)和個人出于私利和其他非正當(dāng)目的所致的在執(zhí)法過程中濫用自由裁量權(quán);其次表現(xiàn)為出于創(chuàng)收和其他目的導(dǎo)致的“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”;再次由于“重實體、輕程序”理念的廣泛存在所致的執(zhí)法程序不規(guī)范[3],同時也易導(dǎo)致執(zhí)法過程中忽視公民權(quán)利;最后,公安機關(guān)執(zhí)法不規(guī)范最突出的表現(xiàn)就是警員違法。

3.群眾滿意度下降。我國目前“轉(zhuǎn)型期”過程中,國家對社會事務(wù)的管理方式由直接管理逐步變?yōu)殚g接調(diào)控,公共權(quán)力出現(xiàn)收縮和轉(zhuǎn)移的趨勢,這種新老制度的轉(zhuǎn)換使得社會控制機制弱化,導(dǎo)致公安機關(guān)的控制權(quán)增大,獲得的權(quán)力資源增多,同時,其獲取非政治收益的機會也大大增加,再加上新的控制和約束機制尚不健全導(dǎo)致的對警察行為的監(jiān)督和制約缺位,往往容易導(dǎo)致警察“官本位”意識的增加,警民關(guān)系緊張,從而易導(dǎo)致群眾滿意度急劇下滑。

4.襲警案件頻發(fā)。近年來,襲警案件頻發(fā),警察在依法履行公務(wù)活動中屢遭違法犯罪嫌疑人及圍觀人員不同程度的抗拒、阻撓和襲擊,這不僅嚴(yán)重擾亂了公安機關(guān)代表國家履行行政管理及刑事司法活動,同時也嚴(yán)重侵害了人民警察自身的人身權(quán)利。但是從另一角度來看,襲警案件的頻發(fā)折射出了警察權(quán)威的下降,而造成警察權(quán)威下降的主要誘因是公安機關(guān)治安行政執(zhí)法行為的失效,如對人性化執(zhí)法的歪曲理解而形成的“下跪執(zhí)法”、“耳光執(zhí)法”等。

(二)治安行政執(zhí)法失效的成因探究

1.相關(guān)法制建設(shè)的不完善

治安行政執(zhí)法相關(guān)法制建設(shè)的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定不明確,司法解釋滯后或解釋不一致;其次表現(xiàn)為由于立法機制的分散和混亂所致的立法的協(xié)調(diào)性差;再次,表現(xiàn)在由于種種原因所致的立法滯后,同時彌補措施不足;最后表現(xiàn)為立法的民主化和科學(xué)化不足[4]。

2.警察隊伍建設(shè)的缺陷

警察隊伍建設(shè)的缺陷主要體現(xiàn)在部分警員觀念不合時宜及有些警員執(zhí)法素質(zhì)不高上?！肮俦疚弧币庾R在一些警員身上依然存在,從人治到法制的觀念轉(zhuǎn)變還不完全,習(xí)慣于把權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上,沒有意識到市場經(jīng)濟條件下公安機關(guān)職能的雙重屬性。此外,由于我國的傳統(tǒng)警察選拔機制不適應(yīng)現(xiàn)代警察執(zhí)法的需要,警察教育培訓(xùn)制度還存在許多不足,導(dǎo)致了偏重于對警察理論知識的提高而輕實踐操作能力的培養(yǎng),往往導(dǎo)致部分警員執(zhí)法質(zhì)量的低下。

3.公安機關(guān)管理體制存在著弊端

首先,我國公安機關(guān)實行的是“條塊結(jié)合,以塊為主”管理體制,決定了公安機關(guān)必須接受地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo),導(dǎo)致了公安機關(guān)從事了許多的非警務(wù)活動,甚至是違法的活動,如公安機關(guān)參與的諸多強制拆遷案等。其次,我國公安機關(guān)不僅具有行政執(zhí)法權(quán)還具有很大的刑事司法權(quán),這兩種權(quán)力的緊密結(jié)合導(dǎo)致公安機關(guān)可以依靠經(jīng)驗采取自由裁量權(quán),可以自主決定是否采取強制措施,而整個過程缺乏必要的監(jiān)督和審批程序,導(dǎo)致公安機關(guān)在執(zhí)法中傾向于無節(jié)制的使用強制措施[5]。

4.監(jiān)督機制不健全

我國公安機關(guān)內(nèi)部已建立了相應(yīng)的監(jiān)督機制,如法制部門的執(zhí)法檢查、督察機構(gòu)的督察制度、行政監(jiān)察機構(gòu)的行政監(jiān)察等,但僅僅是內(nèi)部的監(jiān)督機制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,更多的還需要外部的監(jiān)督,如來自司法部門、人民群眾的監(jiān)督等。但是由于我國警察權(quán)的司法屬性使得司法監(jiān)督淪為了公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督,從而導(dǎo)致了司法監(jiān)督的弱化;此外,隨著公民意識的覺醒和信息化社會的到來,群眾的監(jiān)督權(quán)越來越大,監(jiān)督效果也越來越明顯,但是由于人民群眾監(jiān)督機制和渠道的不完善導(dǎo)致了這種最有效的監(jiān)督力量得不到完全的釋放。

5.警察權(quán)威的弱化

警察作為社會治安控制的主體,警察權(quán)威附隨于警察行為,是警察不可分割的組成部分。警察維護秩序的職責(zé)要求相對人服從,必然要求取得和享有權(quán)威,而轉(zhuǎn)型期社會秩序進(jìn)行調(diào)整,社會控制有所削弱,權(quán)威的產(chǎn)生和存在更成為客觀必然。但是由于種種治安行政執(zhí)法失效因素的存在導(dǎo)致了公安機關(guān)的群眾公信力下降,從而導(dǎo)致警察權(quán)威的弱化,作為行政執(zhí)法失效的表現(xiàn),這種弱化反過來又強化了行政執(zhí)法的失效,從而形成了一個惡性循環(huán)的怪圈[6]。

四、提升治安行政執(zhí)法有效性的措施

(一)完善治安行政執(zhí)法的法制環(huán)境

首先,堅持民主、科學(xué)立法,完善立法程序。民主立法強調(diào)人民在立法過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而表達(dá)和維護人民的意志和利益;立法,應(yīng)當(dāng)遵循主觀意志與自然規(guī)律、社會規(guī)律相一致,從而實現(xiàn)立法的科學(xué)性;立法注重通過激勵機制和約束機制的平衡配置,促進(jìn)法律關(guān)系主體自覺依法行為,使法的制定與實施有機銜接,努力完善立法程序。其次,完善多元化的行政救濟制度。應(yīng)降低行政法律救濟門檻,暢通糾紛解決渠道,擴大賠償范圍和提高賠償標(biāo)準(zhǔn),公正合理地救濟行政侵權(quán)給相對人合法權(quán)益造成的侵害。最后,加快治安行政執(zhí)法中相關(guān)法規(guī)的更新。應(yīng)及時對相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行更新,或是及時廢止不適應(yīng)需要的法律、法規(guī),或是及時對已有的法條進(jìn)行及時解釋和說明,或是制定新的適應(yīng)形勢發(fā)展需要的法律、法規(guī)。

(二)完善治安行政執(zhí)法的監(jiān)督機制

首先,要整合監(jiān)督力量,理順內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系,健全監(jiān)督部門的協(xié)調(diào)機制,通過各種形式,將執(zhí)法監(jiān)督的組織協(xié)調(diào)工作程序化、制度化。其次,強化治安行政執(zhí)法權(quán)的司法監(jiān)督。應(yīng)明確、細(xì)化司法監(jiān)督的相關(guān)法律內(nèi)容,同時要加強對公安機關(guān)抽象行政行為的司法監(jiān)督。隨著信息社會的到來,以互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視和報紙雜志等形式為代表的大眾傳媒的影響作用越來越大,被稱之為獨立于行政、立法、司法以外的“第四種力量”,但是當(dāng)前我國的公眾輿論監(jiān)督的體制還沒有完全建立,使得輿論監(jiān)督的效果不能充分發(fā)揮,因此應(yīng)及時完善輿論監(jiān)督管理和引導(dǎo)體制。

(三)改革管理體制

改革管理體制旨在合理配置警察行政執(zhí)法權(quán),從而實現(xiàn)對行政執(zhí)法權(quán)內(nèi)容的整合,以實現(xiàn)提高工作效率的同時達(dá)到規(guī)范權(quán)力行使的目的。

首先,在“條塊結(jié)合”的前提下應(yīng)強化“條”的權(quán)力,加強上級警察部門對地方警察機關(guān)的管理和控制,改革經(jīng)費與人事制度,改善公安機關(guān)完全服從地方政府領(lǐng)導(dǎo)的情形,從而避免出現(xiàn)警力濫用的局面。其次,應(yīng)當(dāng)把一些與治安執(zhí)法的“核心業(yè)務(wù)”聯(lián)系不大的工作剝離出去,如大型活動或單位內(nèi)部的安保工作要求技術(shù)性很強 (如前期的風(fēng)險、安全評估等),一些專門的機構(gòu)更能勝任 (如保安公司),此時就應(yīng)當(dāng)將類似的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到其他部門。最后,努力實現(xiàn)警察治安行政執(zhí)法權(quán)與刑事執(zhí)法權(quán)的分離。警察行政權(quán)與刑事權(quán)結(jié)合不符合政治體制改革的要求,同時容易造成權(quán)力的濫用,從而嚴(yán)重影響行政執(zhí)法的有效性。

(四)強化治安行政執(zhí)法主體素質(zhì)

警察是治安行政執(zhí)法的主體,其執(zhí)法理念及素質(zhì)決定著其執(zhí)法行為的有效性,警員意識的轉(zhuǎn)變和素質(zhì)的提高是提高治安行政執(zhí)法有效性的關(guān)鍵途徑。

警員應(yīng)樹立以下執(zhí)法意識和理念:首先是以人為本、為民服務(wù)的理念;其次是公正執(zhí)法的理念 (公正執(zhí)法是警察執(zhí)法的最基本的也是最高的要求,要求執(zhí)法時不徇私情、秉公執(zhí)法,做到法律面前人人平等);再次是廉潔執(zhí)法理念[7]。此外,要轉(zhuǎn)變警察的執(zhí)法理念,首要的是建立科學(xué)合理的教育機制,創(chuàng)新教育模式,采用靈活的教育手段。同時應(yīng)強化警員的法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和文化素質(zhì)等。業(yè)務(wù)水平和文化水平的提高一方面有賴于警察招募制度的改革,另一方面公安機關(guān)應(yīng)注重平時的教育和培訓(xùn),把培訓(xùn)作為一項標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的工作。

(五)提升警察權(quán)威

警察權(quán)威是保證治安行政執(zhí)法有效性的前提要件,當(dāng)前警察權(quán)威由于種種原因有弱化的傾向,為此,法律應(yīng)該專門設(shè)立“襲警罪”或者對侵害警察執(zhí)法的行為在法律上進(jìn)行明確而有可操作性的規(guī)定,對侵害警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的處罰力度應(yīng)該加大。其次,對警察在執(zhí)法過程中合法使用暴力的規(guī)定應(yīng)該明晰化、具體化,并使其具有可操作性。我國現(xiàn)在的法律對于警察在執(zhí)法過程中暴力的使用的規(guī)定過于籠統(tǒng),導(dǎo)致警察使用暴力顧慮過多。再次,糾正警察行政執(zhí)法中存在的誤區(qū),如對人性化執(zhí)法的歪曲理解,認(rèn)為人性化執(zhí)法就是打不還手,罵不還口。最后,應(yīng)配備更加先進(jìn)和全面的警用裝備和加強警察的自我防范意識。

綜上所述,治安行政執(zhí)法權(quán)是警察權(quán)的重要組成部分,治安行政執(zhí)法活動的有效性關(guān)系到社會治安秩序的穩(wěn)定與否,為了應(yīng)對當(dāng)前治安執(zhí)法活動失效性的狀況應(yīng)當(dāng)綜合使用各種應(yīng)對措施,而不可單打一,只有如此才能更有效地開展治安行政執(zhí)法活動,從而更有效地維護社會治安秩序的穩(wěn)定和人民群眾的生命、財產(chǎn)安全。

[1]宋樹魁.法治條件下的公安執(zhí)法工作研究 [D].鄭州大學(xué),2004.

[2]余凌云.警察行政權(quán)力的規(guī)范與救濟——警察行政法若干前沿性問題研究 [M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2002.11.

[3]錢洋.論治安行政執(zhí)法中存在的程序問題、原因及對策[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2006,(1).

[4]張偉國.公法學(xué)視野中的行政執(zhí)法[J].行政法學(xué)研究,2009,(1).

[5]楊紀(jì)恩.警察行政權(quán)的濫用與控制[D].湖南師范大學(xué),2009.

[6]王斐.社會轉(zhuǎn)型期警察權(quán)威的建構(gòu) [J].經(jīng)營管理者,2010,(3).

[7]沈惠章.論新世紀(jì)新階段治安行政執(zhí)法的改革[J].河北法學(xué),2007,(2).

On Im proving the Effectiveness of Public Order Administrationin China

Gong Yu-chao
(Chinese Peop le’s Public Security University,Beijing China 100038)

Security adm inistration,being an importantpartof currentpo lice’s law enforcem ent activities,w itnesses som e phenom ena of“ineffectiveness”,whose causesm ightbem ulti-facet.Correspondingm easures should be taken to enhance the effectivenessof security adm inistration,and in so doing,po lice organs can better carry out their duties for them aintenance of socialorder.

Po lice executive powerof law;Public order adm inistration;Po lice authority;Enforcem ent supervision

D631

A

1008-2433(2011)02-0065-03

2011-02-19

龔玉朝 (1988—),男,河南信陽人,中國人民公安大學(xué) 2009級思想政治教育專業(yè)公安政治工作方向碩士研究生。