王梅枝

（湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

當(dāng)前中國(guó)地方政府維穩(wěn)擴(kuò)大化成本分析及其治理對(duì)策

王梅枝

（湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾和沖突頻發(fā)、高發(fā)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是地方政府的重要職責(zé)之一，也是社會(huì)走向和諧的主要支撐。但過(guò)去那種剛性維穩(wěn)付出了巨大的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)成本。只有科學(xué)維穩(wěn)才能走出越維越不穩(wěn)的怪圈，降低政府的治理成本。

維穩(wěn)；擴(kuò)大化；成本

“維穩(wěn)”是一個(gè)具有中國(guó)特色的政治詞匯。當(dāng)今中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)矛盾沖突多發(fā)期，而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定一直是中國(guó)政治的重中之重，“穩(wěn)定壓倒一切”，“穩(wěn)定是第一責(zé)任”。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，中國(guó)地方政府在穩(wěn)定問(wèn)題上存在著泛化和擴(kuò)大化趨勢(shì)，存在著“寧緊勿松”的思維定勢(shì)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，維護(hù)穩(wěn)定是必要的，但當(dāng)前我國(guó)基層政府陷入維穩(wěn)擴(kuò)大化的怪圈，且越維越不穩(wěn)。隨著社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突的多發(fā)和各部門維穩(wěn)力度的加強(qiáng)，維穩(wěn)所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本及社會(huì)政治成本愈來(lái)愈大，社會(huì)不穩(wěn)定的因素卻依然存在，這就使得我們不得不對(duì)固有的維穩(wěn)思維進(jìn)行反思。

一、相關(guān)概念的厘定

1.維穩(wěn)和維穩(wěn)擴(kuò)大化

維穩(wěn)這一概念最早是鄧小平提出的。鄧小平在1989年2月26日會(huì)見(jiàn)美國(guó)總統(tǒng)布什時(shí)說(shuō)：“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已取得的成果也會(huì)失掉?！盵1](P284)鄧小平所說(shuō)的穩(wěn)定，在當(dāng)時(shí)政治語(yǔ)境下更多的是指基本秩序和制度框架意義上的穩(wěn)定，但在基層的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制中，卻將社會(huì)生活中的任何矛盾或利益訴求都視為穩(wěn)定問(wèn)題，將一切社會(huì)矛盾都納入維穩(wěn)的范疇，出現(xiàn)維穩(wěn)擴(kuò)大化傾向。所謂維穩(wěn)擴(kuò)大化是指由于維穩(wěn)工作缺乏具體規(guī)范，維穩(wěn)內(nèi)容擴(kuò)大化、維穩(wěn)手段被濫用。一些職能部門借維穩(wěn)使用極端手段阻止正常的問(wèn)題反映渠道，刺激社會(huì)緊張神經(jīng)，導(dǎo)致各地惡性事件頻發(fā)，維穩(wěn)工作成效大打折扣。

2.維穩(wěn)成本

所謂維穩(wěn)成本，就是在國(guó)家基本制度之外為了維護(hù)穩(wěn)定而采取特殊的行政手段付出的成本，是指法外解決、特殊處理的成本。維穩(wěn)的直接經(jīng)濟(jì)成本表現(xiàn)為公共安全支出，主要用于維穩(wěn)機(jī)構(gòu)及人員、維穩(wěn)基金和防范處置群體性事件的各項(xiàng)開(kāi)支。近年來(lái)，基層政府在維穩(wěn)上的非理性投入已成為基層政府的一項(xiàng)占相當(dāng)比重的甚至不堪重負(fù)的常規(guī)性支出。除直接的經(jīng)濟(jì)成本外，維穩(wěn)擴(kuò)大化還導(dǎo)致高昂的政治和社會(huì)成本，帶來(lái)極為嚴(yán)重的后果。長(zhǎng)此下去，將會(huì)嚴(yán)重削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，損害政府公信力，消解司法權(quán)威，帶來(lái)社會(huì)精神高度緊張，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

二.維穩(wěn)擴(kuò)大化所導(dǎo)致的成本上升

1.維穩(wěn)擴(kuò)大化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本上升

維穩(wěn)擴(kuò)大化首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)成本上升。維穩(wěn)擴(kuò)大化已經(jīng)影響到了民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加了地方政府的財(cái)政支出，加劇了地方負(fù)擔(dān)。

中國(guó)行政成本高居世界第一已是眾所皆知的事實(shí)，不僅如此，在居高不下的行政成本之外，又多了一個(gè)不斷攀高的維穩(wěn)成本。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的繁榮發(fā)展、民眾的安居樂(lè)業(yè)都離不開(kāi)一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，因此，保持和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府應(yīng)盡的責(zé)任。近年來(lái)，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于、甚至超過(guò)政府的民生支出，已成為普遍現(xiàn)象。

從全國(guó)來(lái)看，2009年我國(guó)公共安全方面的財(cái)政支出增加了16%，而2010年達(dá)8.9%的增幅已超過(guò)國(guó)防開(kāi)支增幅，總金額亦逼近后者，高達(dá)5140億元人民幣。公共安全支出成為政府財(cái)政支出增長(zhǎng)最快的部份之一，增幅達(dá)47.5%[2](P1)。從一些省市來(lái)看，重慶市2009年維穩(wěn)的財(cái)政預(yù)算為52.7億元；在維穩(wěn)“一票否決制”的壓力下，地方政府的維穩(wěn)已到了不計(jì)成本的地步，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很大。從2009年地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，許多地區(qū)的公共安全支出均超出社會(huì)保障與就業(yè)、教育、環(huán)保、科技創(chuàng)新、保障性住房支出。對(duì)于地方官員來(lái)說(shuō)，維穩(wěn)的重要性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等直接關(guān)系民生的事業(yè)。上海金山區(qū)1996—2006年政法總投入124609萬(wàn)元，占財(cái)政總支出的5.6%。財(cái)政撥款年均增幅17.34%。廣州市2007年社會(huì)維穩(wěn)支出44億元，比社會(huì)保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多，為此遭到廣州市人大代表的強(qiáng)烈質(zhì)疑。據(jù)《法治快報(bào)》的報(bào)道，廣西貴港的“群眾工作部經(jīng)費(fèi)每年不少于20萬(wàn)元，群眾工作中心不少于4萬(wàn)元，群眾工作站經(jīng)費(fèi)不少于0.2萬(wàn)元，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理和監(jiān)督，確保做到專款專用”。這就意味著該市5個(gè)群眾工作部，74個(gè)群眾工作中心，1148個(gè)群眾工作站，每年至少吃掉626萬(wàn)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)[3]。由此可見(jiàn)，維穩(wěn)極大地?cái)D占了地方政府的民生支出，也加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.維穩(wěn)擴(kuò)大化導(dǎo)致政治成本上升

維穩(wěn)擴(kuò)大化導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)成本不僅使各級(jí)政府不堪重負(fù)，維穩(wěn)擴(kuò)大化還付出了巨大的政治成本，這更應(yīng)引起我們的重視。

（1）維穩(wěn)擴(kuò)大化消解司法權(quán)威，延緩國(guó)家法治進(jìn)程

維穩(wěn)擴(kuò)大化包括兩個(gè)方面的要素：一是維穩(wěn)內(nèi)涵的任意擴(kuò)大化，“維穩(wěn)是個(gè)筐，啥都往里裝”。不僅關(guān)涉政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)秩序穩(wěn)定，甚至某些地方政府和官員的官威，也可列為維穩(wěn)目標(biāo)，只要對(duì)他們有所冒犯，即屬于威脅穩(wěn)定，即可對(duì)其嚴(yán)厲打擊；二是在維穩(wěn)手段上缺少必要制衡。似乎只要屬于維穩(wěn)，就不需要考慮法治的尊嚴(yán)了，就可以撇開(kāi)正常渠道，任意使用緊急時(shí)期才能使用的種種非常手段，由此很多無(wú)法無(wú)天的行為，就都可以變得名正言順了。可見(jiàn)，在壓力型體制下當(dāng)前地方政府維穩(wěn)無(wú)論在維穩(wěn)內(nèi)涵還是維穩(wěn)手段上，都過(guò)于擴(kuò)大化和剛性化，這在一定程度上是對(duì)國(guó)家強(qiáng)制力量的過(guò)度使用，試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重后果，就是在客觀上會(huì)消解國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威這一現(xiàn)代社會(huì)治理的基礎(chǔ)。維穩(wěn)擴(kuò)大化的一個(gè)重要特征就是撇開(kāi)法制，不受法律約束地隨意使用國(guó)家強(qiáng)制力量。由于當(dāng)前我國(guó)體制內(nèi)渠道不暢通，就只好用法外解決、特殊處理來(lái)處理一些棘手的問(wèn)題，法院本身也成為參與信訪工作的一個(gè)部門，卷入數(shù)量龐大的涉訴信訪中。司法權(quán)威被進(jìn)一步消解，延緩了國(guó)家法治化進(jìn)程。

（2）維穩(wěn)擴(kuò)大化使政績(jī)考核功能異化

中國(guó)信訪局面在2005年《信訪條例》實(shí)施以來(lái)，發(fā)生了較大變化。《信訪條例》第七條“信訪責(zé)任制”規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對(duì)信訪工作中的失職、瀆職行為……追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)；各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系?！睆拇艘院?，各地開(kāi)始推行信訪責(zé)任倒查機(jī)制，信訪指標(biāo)成了公務(wù)員考核的題中應(yīng)有之義。近幾年，國(guó)家信訪局一直在強(qiáng)化信訪工作的責(zé)任制。在我國(guó)目前的考核體制下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核是決定官員任免和升遷的重要指標(biāo)。政績(jī)考核涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各方面。尤其是對(duì)一些重要指標(biāo)實(shí)行“一票否決”，使得基層官員不堪負(fù)重。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪責(zé)任人，轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與領(lǐng)導(dǎo)烏紗帽直接掛鉤。一些地方要求建立黨政領(lǐng)導(dǎo)綜治工作實(shí)績(jī)檔案，作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用、晉職晉級(jí)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，并規(guī)定“對(duì)發(fā)生影響穩(wěn)定重大問(wèn)題的地方，要實(shí)行“一票否決”?！耙黄狈駴Q”凸顯了維穩(wěn)指標(biāo)在政績(jī)考核體系中的重要地位，一些官員必然千方百計(jì)確保在維穩(wěn)問(wèn)題上不出事，并力爭(zhēng)在維穩(wěn)指標(biāo)上獲得高分。

為了完成維穩(wěn)的重大任務(wù)，地方官員往往會(huì)采取“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”、“群眾動(dòng)員”的方式。這就導(dǎo)致他們?yōu)榱藨?yīng)付“一票否決”的事項(xiàng)整天忙得焦頭爛額。以信訪責(zé)任追究為例，中央一直強(qiáng)調(diào)把矛盾化解在基層，逐級(jí)下達(dá)信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核。面對(duì)中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問(wèn)題，而是對(duì)上訪群眾采取截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段壓制上訪人員。當(dāng)然，這不是說(shuō)地方政府根本不想解決問(wèn)題，事實(shí)上可能是確有很多問(wèn)題地方政府沒(méi)有能力解決。地方政府很多時(shí)候處于兩難境地：對(duì)上要承受中央和上級(jí)政府的壓力，如果在硬性規(guī)定的“一票否決”考核事項(xiàng)出了問(wèn)題，別的工作做得最好也沒(méi)用；對(duì)下要應(yīng)對(duì)民眾的各種訴求。在穩(wěn)定壓倒一切的觀念的主導(dǎo)下，一些地方無(wú)形中將維穩(wěn)工作“敏感化”、“神秘化”，一有風(fēng)吹草動(dòng)就唯恐影響穩(wěn)定，于是不惜采取各種手段維穩(wěn)。

（3）維穩(wěn)擴(kuò)大化致使維穩(wěn)目的錯(cuò)位

國(guó)家信訪局對(duì)2010年的信訪成果總結(jié)為“三個(gè)下降，一個(gè)好轉(zhuǎn)”，即信訪總量下降、集體上訪下降，初信初訪下降，信訪秩序好轉(zhuǎn)。但實(shí)際上在總量下降的同時(shí)，激烈程度卻在上升。一方面是社會(huì)治理成本大幅增長(zhǎng)，另一方面是民眾對(duì)政府的滿意度并沒(méi)有大幅提升，有的地方甚至還在下降。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，壓力維穩(wěn)不能保障穩(wěn)定的長(zhǎng)期延續(xù)性，也不能真正實(shí)現(xiàn)民眾渴求穩(wěn)定的愿望，反而可能會(huì)制造新的不穩(wěn)定。一些地方不但沒(méi)有解決上訪群眾反映的問(wèn)題，反而把截訪、控訪作為主要任務(wù)，極大地?fù)p害了政府的形象。事與愿違的根源來(lái)自治理觀念和目標(biāo)選擇的錯(cuò)位。政府治理的目標(biāo)一是保證政權(quán)權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定，二是維護(hù)民眾權(quán)益。而當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府治理的出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)作方法，往往過(guò)于偏重政府權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)說(shuō)維穩(wěn)的基礎(chǔ)與目標(biāo)，本質(zhì)上是要維護(hù)民眾權(quán)益，民眾權(quán)益得到了保障，政府權(quán)威和社會(huì)穩(wěn)定自然也就有了保證。但民眾維權(quán)，往往會(huì)受到一些利益集團(tuán)的阻礙，于是一些地方政府便簡(jiǎn)單把求穩(wěn)當(dāng)作了目標(biāo)。

在當(dāng)前社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突頻發(fā)、多發(fā)的階段，各級(jí)地方政府重視社會(huì)穩(wěn)定工作是必要的，但當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”成為不計(jì)成本和后果的政治目標(biāo)時(shí)，一些地方官員所講的維穩(wěn)可能并不都是甚至主要不是社會(huì)之穩(wěn)、人心之穩(wěn)，而是自己的“位子”和“帽子”之穩(wěn)。因而只要群眾出現(xiàn)上訪，他們就唯恐造成“負(fù)面影響”，他們害怕家丑外揚(yáng)，“事情”鬧大，不僅可能丟“面子”，還有可能丟“位子”和“帽子”。為了“維穩(wěn)”，既可以不作為，也可以濫作為。他們以懼怕和厭惡的心態(tài)來(lái)對(duì)待一切“不聽(tīng)話”、“不配合”的人和一切不順眼、不合意的事，不管其有理無(wú)理，統(tǒng)統(tǒng)視為“取鬧”，統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)作影響穩(wěn)定的“隱患”，統(tǒng)統(tǒng)丟到“維穩(wěn)”這個(gè)“筐子”里，嚴(yán)加處置。這樣的維穩(wěn)顯然是有悖于維穩(wěn)的初衷。

3.維穩(wěn)擴(kuò)大化導(dǎo)致社會(huì)成本上升

（1）維穩(wěn)擴(kuò)大化加劇了社會(huì)精神緊張

當(dāng)前在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，一件事一旦變成了穩(wěn)定問(wèn)題，就很容易導(dǎo)致泛政治化，官員層層請(qǐng)示，格外緊張。這種維穩(wěn)思維不僅不能維穩(wěn)，反而還會(huì)制造新的矛盾，并放大既有的矛盾。這種維穩(wěn)是社會(huì)不穩(wěn)定的根源。在處理社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突時(shí)，“嚴(yán)防死守”、“消滅在萌芽狀態(tài)”等，成為維穩(wěn)工作中經(jīng)常而普遍使用的語(yǔ)言。這不僅無(wú)助于矛盾化解，反使政府成為矛盾焦點(diǎn)。剛性維穩(wěn)正逾越社會(huì)心理所能承受的極限。近年來(lái)各地相繼出現(xiàn)的一些極端事件，已經(jīng)印證了社會(huì)總體性精神緊張。

（2）維穩(wěn)擴(kuò)大化陷入越維越不穩(wěn)的怪圈，加劇政府治理危機(jī)

任何社會(huì)都不可能絕對(duì)穩(wěn)定，都存在沖突。從社會(huì)學(xué)觀點(diǎn)的視角看，“社會(huì)沖突是人們因有限的資源、權(quán)力和聲望而發(fā)生的爭(zhēng)奪與沖突，是社會(huì)變遷的主要源泉”[4](P18)。“抗議是一個(gè)安全閼，它讓蒸氣溢出，因?yàn)槿绻魵馐艿较拗?，就有可能把鍋爐炸毀”[5](P349)。對(duì)不穩(wěn)定因素，特別是突發(fā)性群體事件，本應(yīng)采取疏導(dǎo)情緒、聽(tīng)取民意、耐心解釋、化解矛盾的，依法辦事，按規(guī)章按程序解決。但現(xiàn)在個(gè)別地區(qū)的治理方法異化為驅(qū)散、限制、跟蹤、截訪等。

實(shí)際上，目前中國(guó)的“群體性事件”，多數(shù)是部分群體為維護(hù)自身利益集體上訪，而地方政府定性不準(zhǔn)、處置不當(dāng)造成的。這些事件本來(lái)最初并不是針對(duì)政府的，或者說(shuō)不是官方原因造成的，政府至多處于調(diào)解者或中立方的位置。但因某些地方官員把這些行為定性為影響社會(huì)穩(wěn)定的重大事件，而采取了鎮(zhèn)壓、驅(qū)散或推脫敷衍的處理方法，最終激起了眾怒。這無(wú)疑是治理方式異化帶來(lái)的惡果。目前中國(guó)維穩(wěn)思維的最大誤區(qū)，就是將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來(lái)，不從根本上解決利益失衡與社會(huì)公正機(jī)制問(wèn)題，一味強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定，壓制老百姓合法的利益表達(dá)方式，使矛盾積壓，沖突擴(kuò)大，致使社會(huì)更不穩(wěn)定。在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治要求下，公共事件的出現(xiàn)加劇了政府的治理危機(jī)，一些矛盾沖突還可能被進(jìn)一步放大，進(jìn)而引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題，增加政府治理的復(fù)雜性，社會(huì)也就更加陷入到公共事件多發(fā)的惡性循環(huán)中，加劇政府治理危機(jī)。

三、維穩(wěn)成本不斷攀升的原因分析

1.剛性的維穩(wěn)思維是維穩(wěn)成本不斷攀升的根本原因

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，伴隨著改革的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加，社會(huì)內(nèi)在矛盾呈現(xiàn)被激化的趨勢(shì)。尤其是近十年來(lái)，群體性事件呈現(xiàn)出頻發(fā)、多發(fā)的趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，從中央到地方高度重視社會(huì)穩(wěn)定，采取各種措施維系穩(wěn)定，并最終形成一種剛性穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。以至于長(zhǎng)期以來(lái)我們視維穩(wěn)為單純的政治任務(wù)，把維穩(wěn)當(dāng)作最終的目的。手段與目的的本末倒置，把本來(lái)只是一時(shí)手段的維穩(wěn)當(dāng)做了目的，導(dǎo)致維穩(wěn)擴(kuò)大化，從一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)趨于凝固、趨于常態(tài)，使維穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)成本和政治、社會(huì)成本不斷攀高。維穩(wěn)需要花錢。越不穩(wěn)定，越要加強(qiáng)維穩(wěn)力量，就越要花錢。錢從哪里來(lái)，只能從老百姓兜里出。所以，越維穩(wěn)民怨越增加，社會(huì)越不穩(wěn)定。事實(shí)證明：剛性維穩(wěn)只能加劇不滿，激化矛盾，社會(huì)越發(fā)趨于不穩(wěn)定。

2.大量維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立增加了維穩(wěn)成本

由于社會(huì)矛盾突出，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，從中央到各省、市，再到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，以及重要的事業(yè)單位和企業(yè)都紛紛成立“維穩(wěn)辦”、“綜合治理辦”、“應(yīng)急辦公室”等機(jī)構(gòu)，由地方重要領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任負(fù)責(zé)人。與之相適應(yīng)，各地還紛紛招聘維穩(wěn)信息員，成立維穩(wěn)群眾工作隊(duì)，維穩(wěn)信息員制度的建立旨在第一時(shí)間廣泛收集治安信息，全面準(zhǔn)確地掌握社情民意，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并排查矛盾隱患，力求將各種社會(huì)不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)。這些維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，維穩(wěn)人員的增加，雖然一定程度上對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、排查社會(huì)矛盾起到了一定的作用，但解決不了根本問(wèn)題。而且維穩(wěn)機(jī)構(gòu)和人員的大量增加，更加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)，致使維穩(wěn)成本進(jìn)一步上升。按照現(xiàn)代政治學(xué)原理，現(xiàn)代政府有三個(gè)基本職能：安全與秩序、公共物品和公共政策。安全的保障與秩序的維系本來(lái)就是現(xiàn)代政府的基本職能之一。所以，任何現(xiàn)代文明國(guó)家，政府自然就負(fù)擔(dān)著社會(huì)秩序與公共安全的責(zé)任，一個(gè)正常的社會(huì)，政府機(jī)構(gòu)本身天然地起著保護(hù)民眾利益的責(zé)任，否則就是政府職能失效。因此，原本不必在這些政府機(jī)構(gòu)之外再建立維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“維穩(wěn)辦”、“維穩(wěn)中心”、“綜治辦”的。

3.“花錢買太平”的維穩(wěn)邏輯增加了維穩(wěn)成本

近年來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定成為各級(jí)黨政的“第一責(zé)任”?！耙黄狈駴Q”使得地方的很多工作圍著維穩(wěn)轉(zhuǎn)?！安幌Т鷥r(jià)、只求穩(wěn)定”的巨大壓力，致使地方在維穩(wěn)過(guò)程中，奉行“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”以及“花錢買太平”的維穩(wěn)邏輯。一些地方面對(duì)矛盾和沖突，習(xí)慣于“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”?！熬S穩(wěn)基金”在各級(jí)政府中普遍設(shè)立。地方政府這樣做的本意是大事化小、息事寧人，但實(shí)際上卻使得地方政府和官員嚴(yán)防死守、不堪重負(fù)。這種基于短期利益考慮的維穩(wěn)方式不僅導(dǎo)致地方政府在維穩(wěn)上的諸多非理性行為，而且助長(zhǎng)了一些民眾“不鬧不解決”的心理預(yù)期。實(shí)際上，不管是打擊迫害、還是花錢擺平，都只會(huì)誘發(fā)新一輪的上訪或維權(quán)等不穩(wěn)定因素。在這種維穩(wěn)模式之下，原有的社會(huì)矛盾雖得以一時(shí)化解，但新的矛盾將接踵而來(lái)。這些做法不僅大大增加了各地的維穩(wěn)成本，還使得當(dāng)前的維穩(wěn)工作容易陷入一種“摁下葫蘆浮起瓢”的惡性循環(huán)和“越維越不穩(wěn)”的怪圈。用經(jīng)濟(jì)手段解決利益問(wèn)題，雖然比用高壓方式來(lái)解決利益沖突前進(jìn)了一步，但“花錢買平安”也可能帶來(lái)后患，帶來(lái)大鬧大解決、小鬧小解決的攀比心理，既嚴(yán)重增加化解社會(huì)矛盾的成本，也不能真正促進(jìn)社會(huì)公平。

4.公民社會(huì)弱小，黨和政府承擔(dān)了所有的維穩(wěn)責(zé)任，增加了政府維穩(wěn)成本

公民社會(huì)的缺失是當(dāng)前我國(guó)基層維穩(wěn)陷入困境的又一原因。據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的2010年《社會(huì)藍(lán)皮書》顯示，群體性事件大多是由于房屋拆遷、土地征用、環(huán)境污染、企業(yè)改制等引起的。在諸多矛盾和沖突的背后是公民利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制的缺失。西方社會(huì)雖然也有沖突和矛盾，但并不影響整個(gè)社會(huì)的健康運(yùn)行，一個(gè)重要的原因就是西方有一個(gè)高度發(fā)達(dá)的公民社會(huì)。因?yàn)楣裆鐣?huì)擔(dān)負(fù)起社會(huì)利益表達(dá)渠道的作用，擔(dān)負(fù)起公民與政府之間的橋梁和紐帶作用及制衡作用。而在我國(guó)公民社會(huì)還不夠發(fā)達(dá)，黨和政府承擔(dān)了所有的維穩(wěn)責(zé)任，這種情況更加劇了地方政府的維穩(wěn)成本。

四、科學(xué)維穩(wěn)：控制維穩(wěn)成本上升的治本之策

維穩(wěn)困境反映出我們固有的維穩(wěn)思維存在嚴(yán)重的誤區(qū)，必須走出思維誤區(qū)，進(jìn)行理論創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)科學(xué)維穩(wěn)。所謂科學(xué)維穩(wěn)是指要努力破除不適應(yīng)不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的維穩(wěn)理念，以科學(xué)理念、科學(xué)精神和科學(xué)方法來(lái)推進(jìn)維穩(wěn)工作的創(chuàng)新和發(fā)展。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定需要從多方面進(jìn)行綜合治理。地方政府既不能把維穩(wěn)問(wèn)題簡(jiǎn)單等同于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，也不能把主要的財(cái)力、人力都用于維護(hù)表面的穩(wěn)定，導(dǎo)致對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等民生領(lǐng)域的投入不斷下降，社會(huì)問(wèn)題日漸突出。

1.重構(gòu)維穩(wěn)思維模式

重構(gòu)維穩(wěn)思維模式，首先要理性定位當(dāng)前的社會(huì)矛盾，區(qū)分一般的社會(huì)矛盾與真正的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題；其次要樹(shù)立科學(xué)的維穩(wěn)觀，突破過(guò)去片面的穩(wěn)定壓倒一切的思維定勢(shì)，改變那種不計(jì)成本，不考慮后果，一切為穩(wěn)定讓路的做法。不能為穩(wěn)定而穩(wěn)定，更不能為了穩(wěn)定而去壓抑人民群眾的要求和愿望。社會(huì)穩(wěn)定絕不是一潭死水、一元思潮、一個(gè)高壓容器，而應(yīng)該是一種動(dòng)態(tài)的、可控的、持續(xù)的穩(wěn)定。俞可平認(rèn)為，靜態(tài)穩(wěn)定的主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)，并通過(guò)抑制的手段維持現(xiàn)有的秩序[6](P25)。一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)所要求的穩(wěn)定不是靜態(tài)的強(qiáng)力控制的穩(wěn)定，而是動(dòng)態(tài)有序的穩(wěn)定，這樣的穩(wěn)定既能夠保持社會(huì)政治的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)也能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。動(dòng)態(tài)有序的穩(wěn)定，是一種發(fā)展與穩(wěn)定共存的狀態(tài)。它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治全面發(fā)展中求穩(wěn)定，而且為了發(fā)展還可以允許某種范圍內(nèi)的不穩(wěn)定，因?yàn)檫@種不穩(wěn)定有些是正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)，這應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)社會(huì)的常態(tài)。其三，要建立新的符合社會(huì)穩(wěn)定自身規(guī)律的新思維。核心是轉(zhuǎn)變政府職能，政府及其公職人員要切實(shí)以人為本，切實(shí)為人民群眾辦實(shí)事，要變被動(dòng)維穩(wěn)為主動(dòng)創(chuàng)穩(wěn)。

2.重置維穩(wěn)組織

從理論上講，現(xiàn)代國(guó)家的基本制度本身已充分具備了維穩(wěn)功能。如現(xiàn)代媒體制度保證了媒體信息發(fā)布的公信力、現(xiàn)代司法制度保證了司法最高和最后仲裁的地位、人民代表大會(huì)制度則保證了民意的規(guī)范表達(dá)和民意對(duì)權(quán)力的有序監(jiān)督，等等。只要這些機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、部門和辦事的人，保證這些渠道的正常、民主、公正、公平、公開(kāi)和科學(xué)的運(yùn)行，那么，所有的社會(huì)問(wèn)題，都不難分散納入各自的體制路徑，皆能以最小的成本得到正?；慕鉀Q，而不至于發(fā)展到以高額的財(cái)政支付來(lái)維穩(wěn)。但當(dāng)前我國(guó)的情況是，一方面這些正常的途徑失效或沒(méi)能充分發(fā)揮其作用，另一方面，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，又設(shè)立了名目繁多的各種維穩(wěn)機(jī)構(gòu)，日益龐大的維穩(wěn)機(jī)構(gòu)，大大增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。與其各地大量設(shè)置維穩(wěn)辦，招聘維穩(wěn)信息員，不如充分發(fā)揮已有的各種組織、機(jī)構(gòu)的作用，使各種立法行為、行政行為、司法行為在憲法和法律的框架內(nèi)有效運(yùn)行。讓正常渠道作為國(guó)家制度的基礎(chǔ)能夠切實(shí)地起作用，已刻不容緩。要以制度化方式推進(jìn)矛盾的化解，形成一整套維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的制度化機(jī)制，包括人民調(diào)解制度、信訪接待制度、領(lǐng)導(dǎo)定期接訪制度、公安干警的走訪制度、領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)查制度等。

3.完善維穩(wěn)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)

社會(huì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)不是零上訪，零群體性事件，而是基層政府是否建立起有效化解社會(huì)矛盾和沖突的機(jī)制。為此要把現(xiàn)在的自上而下的壓力式問(wèn)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎用癖妼?duì)基層政府的問(wèn)責(zé)，讓民眾來(lái)監(jiān)督地方政府、地方官員。為此地方政府的維穩(wěn)思維要從“以堵為主”向“以疏為主”轉(zhuǎn)變，紓解維穩(wěn)壓力。維穩(wěn)工作本質(zhì)上就是群眾工作，要以群眾工作統(tǒng)領(lǐng)維穩(wěn)工作?！岸隆庇肋h(yuǎn)解決不了問(wèn)題，只會(huì)堵出一個(gè)個(gè)民意“堰塞湖”。要引導(dǎo)地方政府從“重事后懲處轉(zhuǎn)向重源頭治理”，把工作重心放到治安防范、矛盾化解、隱患消除上來(lái)，真正讓人民群眾居無(wú)慮、業(yè)無(wú)患、行無(wú)忌、安無(wú)憂，從源頭上控制社會(huì)穩(wěn)定。

同時(shí)還要強(qiáng)化維穩(wěn)問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范維穩(wěn)問(wèn)責(zé)制度的范圍，要依法問(wèn)責(zé)，不能隨意問(wèn)責(zé)，更不能追求零上訪，零群體性事件。在加強(qiáng)執(zhí)政系統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，還必須建立一種社會(huì)自身可自行融解矛盾的機(jī)制，包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、沖突緩和機(jī)制等。通過(guò)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的制度創(chuàng)新特別是對(duì)各種不穩(wěn)定因素的調(diào)節(jié)機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定而均衡的發(fā)展。

4.改變政府直管、統(tǒng)包的治理模式，實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的多元化治理

目前地方政府對(duì)社會(huì)的管理，采取的是直管模式，這勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下，政府開(kāi)支過(guò)大，財(cái)政危機(jī)加劇，最終讓民眾感受到的反而是政府治理的缺失。無(wú)限擴(kuò)大的治理成本，已經(jīng)證明了這種不計(jì)成本的治理模式是難以持久的。新的維穩(wěn)思維應(yīng)該避免政府在社會(huì)矛盾中處于首當(dāng)其沖的位置，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序的制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色，促進(jìn)民間組織的發(fā)育，形成化解社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的社會(huì)性機(jī)制，強(qiáng)化政府的服務(wù)性職能，借助民間自治機(jī)制，培育相關(guān)的自治或志愿組織，充分發(fā)揮社區(qū)、中介組織等各種力量，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的多元化治理格局。一方面，要逐步實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)主體多元化，充分發(fā)揮各種民間組織在信息傳遞、利益表達(dá)和利益整合等方面的功能，來(lái)實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制成本開(kāi)支的理性化，另一方面，可讓更多的民間組織和社區(qū)參與到維穩(wěn)活動(dòng)中來(lái)，這樣不僅可以提升維穩(wěn)的效率和質(zhì)量，還可大幅度地降低基層政府的維穩(wěn)成本。要建立健全民眾利益表達(dá)機(jī)制，利益維護(hù)機(jī)制，只有把維穩(wěn)和維護(hù)民眾權(quán)益統(tǒng)一起來(lái)，重新審視政府治理的原則和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多元化，才能達(dá)到政府治理成本的最小化，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最終目標(biāo)。

[1]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

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王梅枝（1963-），女，湖北天門人，湖北省委黨校黨史黨建教研部教授，主要研究政治學(xué)理論。

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1671-7155（2011）05-0041-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.05.007

2011-03-15

（責(zé)任編輯 葉劍鋒）