□華玉秀，荊兆麗，葛奎東

城鄉(xiāng)一體化視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究

□華玉秀1，2，荊兆麗1，葛奎東1

城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過程，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在著城鄉(xiāng)差距明顯、政府事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡、農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)缺失等問題。解決這些問題需要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局、明確各級(jí)政府職責(zé)，健全公共財(cái)政體制，尊重農(nóng)民權(quán)利。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;城鄉(xiāng)一體化;農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給

城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國(guó)民待遇上的一致，使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要?dú)v史時(shí)期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的重要措施。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，關(guān)鍵措施就是做到國(guó)家財(cái)政收入分配向農(nóng)村傾斜，資源要素更多地向農(nóng)村配置，使農(nóng)民享有更多的公共服務(wù)，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

一、增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的作用

農(nóng)村公共產(chǎn)品是為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品對(duì)于提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。主要體現(xiàn)在：

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2010年中央一號(hào)文件把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)放在突出位置，明確提出要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，城市與農(nóng)村的發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，而增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要措施之一就是加大對(duì)農(nóng)村的投入力度、為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品。

【作者單位】1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安，271018;2.泰安市岱岳區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局，山東 泰安，271000

2.有助于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，“三農(nóng)”問題越來(lái)越突出，已經(jīng)成為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。為解決“三農(nóng)”問題，黨的十六屆五中全會(huì)明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的措施是多方面的，其中包括增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入、抓好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村水電路等建設(shè)、提高農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平等，其實(shí)質(zhì)就是要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。因而，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和解決“三農(nóng)”問題具有重要意義。

3.有助于國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展

國(guó)家對(duì)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不僅能夠提高農(nóng)民生活質(zhì)量、增加農(nóng)民收入，而且能夠啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速、持續(xù)地增長(zhǎng)。水、電和生活有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施問題解決后，農(nóng)村地區(qū)還會(huì)自發(fā)地掀起“廚房革命”、“廁所革命”等和改善生活質(zhì)量有關(guān)的建設(shè)高潮，把許多制造業(yè)現(xiàn)存的過剩生產(chǎn)能力消化掉(林毅夫，2004)。為應(yīng)對(duì)由美國(guó)次貸危機(jī)所引發(fā)的金融危機(jī)，我國(guó)采取了一系列措施。在出口遇到較大阻力的形勢(shì)下，擴(kuò)大政府投資和國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)成為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。而在二者之中，擴(kuò)大居民消費(fèi)、啟動(dòng)國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)市場(chǎng)更為關(guān)鍵，這是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展的根本。但我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用一直有限，其重要原因就在于農(nóng)村的相對(duì)落后和農(nóng)民的相對(duì)貧困制約了消費(fèi)。而增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給無(wú)疑會(huì)增加農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民富裕的機(jī)會(huì)，從而增加農(nóng)村的消費(fèi)能力。因而，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

二、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題分析

由于歷史的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距再逐漸拉大，作為主要供給主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡，財(cái)政短缺問題突出。另外，農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的缺失，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的重要原因。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的背景

建國(guó)后，我國(guó)選擇了以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略。為了保證重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，國(guó)家不僅對(duì)農(nóng)業(yè)“多取”，而且“少予”，也就是減少對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，從而增加對(duì)城市和工業(yè)的投入，確保城市居民和工業(yè)建設(shè)的需要，以此來(lái)保證重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這樣就造成了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資較少，從而無(wú)法為農(nóng)村提供與城市同等的公共產(chǎn)品。因此，在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略選擇下，我國(guó)在公共產(chǎn)品供給中就形成了城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構(gòu)。不僅如此，以制度外籌資為主的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制還使農(nóng)民成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要成本分?jǐn)傉?，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了解決這一問題，我國(guó)從2006年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消，雖使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，但與此同時(shí)也使基層政府和村集體的收入大為減少。同時(shí)，由于我國(guó)公共財(cái)政體制還不完善，原來(lái)主要依靠制度外籌資的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨著巨大困境。

2.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距明顯

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在公共產(chǎn)品供給中形成了城鄉(xiāng)政策不同的二元供給體制，城市的公共產(chǎn)品供給主要由國(guó)家通過政府稅收來(lái)負(fù)擔(dān)其成本;而在農(nóng)村，國(guó)家一般只承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的一部分成本，而主要成本則通過稅費(fèi)、集資、攤派等制度外籌資方式由農(nóng)民承擔(dān)。國(guó)家財(cái)政資金對(duì)農(nóng)村的低投入造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量的嚴(yán)重不足。

首先，農(nóng)田水利基本建設(shè)難以滿足生產(chǎn)需要，農(nóng)田水利設(shè)施老化失修嚴(yán)重。至2005年底，我國(guó)耕地有效灌溉面積為8.25億畝，占耕地總面積的45.06%，一半以上的耕地仍是靠天吃飯。在已建成的8.5萬(wàn)座水庫(kù)中，病險(xiǎn)水庫(kù)占36%;即便是在13個(gè)糧食主產(chǎn)省的大中型灌區(qū)，其支渠、斗渠和農(nóng)渠中的土渠還分別占80%、85%和94.6%，致使農(nóng)業(yè)灌溉用水損失嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下。

其次，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待完善。近年來(lái)，在中央一系列強(qiáng)有力的政策措施的促進(jìn)下，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施有了很大發(fā)展。但由于以往的欠賬太多，農(nóng)村水、電、路氣等基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)滯后。目前，農(nóng)村還有近萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30萬(wàn)個(gè)行政村未通水泥或?yàn)r青路，其中70個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬(wàn)個(gè)行政村不通公路;約2.8億農(nóng)民的飲水不安全，2000萬(wàn)左右的農(nóng)村人口用不上電，約1.5億農(nóng)戶亟需解決燒飯、取暖的燃料問題。

再次，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后。農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量低、農(nóng)民缺醫(yī)少藥等問題仍比較突出。2005年，農(nóng)民平均受教育年限為7.7年，504億農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小學(xué)及以下文化程度的占34.10%，不識(shí)字及識(shí)字很少的還占6.87%。在衛(wèi)生方面，我國(guó)平均每千人有病床2.34張，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張，農(nóng)村只有0.76張;城市每張病床平均擁有8.8萬(wàn)元的醫(yī)療設(shè)備，農(nóng)村僅有1.1萬(wàn)元(陳錫文，2007)。

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政短缺問題突出

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，各級(jí)政府的職責(zé)沒有明確界定，造成了政府職責(zé)不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致。如義務(wù)教育是外部性很強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，個(gè)人在學(xué)校中獲得知識(shí)，不僅對(duì)個(gè)人有益，而且使整個(gè)社會(huì)受益——提高了社會(huì)的文明程度，提供了高素質(zhì)的勞動(dòng)者，而作為基礎(chǔ)教育的義務(wù)教育，其外部性更強(qiáng)，它產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于它的個(gè)人收益。但長(zhǎng)期以來(lái)，中央和省級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任太少，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了太多的責(zé)任。

作為農(nóng)村公共產(chǎn)品主要供給主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在政府層級(jí)中，收入較少，但承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)卻較多。取消農(nóng)業(yè)稅雖然對(duì)于整個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入影響很小，但對(duì)于以農(nóng)業(yè)稅為主要收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政影響是巨大的。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，過去的農(nóng)業(yè)稅收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的60%以上。并且在農(nóng)業(yè)稅取消前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都背負(fù)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，財(cái)政收入的減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)難以化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入雖然減少，但其事權(quán)卻沒有減輕。我國(guó)《憲法》賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府廣泛的事權(quán)，1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算;管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！毕啾戎?，層級(jí)較高的政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的事權(quán)非常模糊，而這些政府，特別是中央和省級(jí)政府卻擁有大量的財(cái)權(quán)。

自2006年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政每年安排1030億元資金用于稅費(fèi)改革的鞏固和完善，其中中央財(cái)政每年通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方財(cái)政780億元。地方財(cái)政也將安排250億元解決因免征農(nóng)業(yè)稅而產(chǎn)生的財(cái)政缺口。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于以農(nóng)業(yè)稅為主的財(cái)政收入，而這個(gè)差額部分，中央轉(zhuǎn)移支付不可能覆蓋到。以山東省為例，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣(市、區(qū))均4181萬(wàn)元，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))均302萬(wàn)元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的 23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見肘(尹慧敏，2006)。當(dāng)前，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度不夠，特別是省、市財(cái)政對(duì)縣、鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付明顯不足，加之轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范和地區(qū)差異等因素，因此，國(guó)家公共財(cái)政資金還難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求。

4.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)缺失

公共產(chǎn)品的供給決策主要是由政府而非農(nóng)民作出的。政府對(duì)公共產(chǎn)品的供給偏好代替了農(nóng)民的需求偏好，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給起決定作用的不是農(nóng)民的需求，更多的是行政命令。在這種決策機(jī)制下，對(duì)農(nóng)村提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品基本上都是由上級(jí)政府決定。由于政府的決策并非完全理性，這種“自上而下”的決策機(jī)制往往并不能真正反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，從而導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的同時(shí)，還有一部分供給過剩。主要表現(xiàn)為在壓力型行政體制下，能在短期內(nèi)見效的、體現(xiàn)政府官員政績(jī)的、能為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看得見的“政績(jī)工程”“面子工程”建設(shè)過多，參與農(nóng)村公共管理的機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編，一些基層政府建設(shè)的中心廣場(chǎng)、辦公大樓遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

三、城鄉(xiāng)一體化視角下增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)民富裕和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，影響了我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，必須從城鄉(xiāng)一體化這一視角出發(fā)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

1.建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局

落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局是重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制應(yīng)該解決的首要問題，也是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的根本措施。目前我國(guó)已經(jīng)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力，因此，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制首先就應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局，按照統(tǒng)一、平等的原則，建立覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共物品供給體系，使包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全體國(guó)民都能享受到平等的國(guó)民待遇。近些年來(lái)，黨和政府也強(qiáng)調(diào)要突出農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，但國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出比重一直較低，說明我們還沒有真正把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略落到實(shí)處。針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的問題，雖然很多學(xué)者提出了重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的對(duì)策，但如果做不到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這些對(duì)策也就難以落到實(shí)處。

建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給格局，除了把城市的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品向農(nóng)村延伸，另一重要途徑就是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑。增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化，必須借助一定的載體。在這一方面，山東省諸城市的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)為我們提供了有益借鑒。諸城市在農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)過程中，在每個(gè)社區(qū)都成立社區(qū)發(fā)展委員會(huì)，其職能定位是服務(wù)，而不是一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)。合理確定服務(wù)機(jī)構(gòu)所在中心村和社區(qū)服務(wù)范圍，服務(wù)半徑一般在掌握在2公里，涵蓋5個(gè)村、1000戶到2000戶。社區(qū)服務(wù)中心一般設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)、社區(qū)環(huán)衛(wèi)、文化體育、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、社區(qū)志愿者等八個(gè)服務(wù)站，為農(nóng)民群眾提供一攬子服務(wù)。諸城市開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為公共服務(wù)向農(nóng)村延伸搭建起了有效平臺(tái)，使政府得以為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品，農(nóng)民享受更多的公共服務(wù)(李秀忠、李松玉，2008)。

2.明確界定各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)

提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的基本職能。由于公共產(chǎn)品外部性的存在，企業(yè)或個(gè)人一般不愿或無(wú)法提供公共產(chǎn)品。因而，由公共產(chǎn)品的性質(zhì)所決定，政府應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村公共產(chǎn)品的最主要提供者。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府主體分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方面必須進(jìn)行清晰的界定。

政府間事權(quán)劃分的基本原則為受益范圍原則、能力原則和效率原則。由此，對(duì)各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責(zé)可以作如下劃分：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河的治理等宜由中央政府提供。而農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民合作醫(yī)療等宜以省級(jí)政府為主，由中央政府和省級(jí)政府共同提供。地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村電網(wǎng)等由市級(jí)或縣政府負(fù)責(zé)。而鄉(xiāng)村規(guī)劃、農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等宜以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，由上級(jí)政府給予財(cái)政支持。

明確了各級(jí)政府的事權(quán)，還應(yīng)當(dāng)給予各級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，要做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱。實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡，就應(yīng)當(dāng)完善公共財(cái)政體制，其中最關(guān)鍵的就是加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。除了中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入外，省、市財(cái)政也應(yīng)加大向下轉(zhuǎn)移支付力度。更重要的是，國(guó)家應(yīng)根據(jù)各地區(qū)差異，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。同時(shí)，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率。

3.建立農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制

改變上級(jí)政府偏好型決策機(jī)制，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛘鎸?shí)顯示農(nóng)民意愿的“自下而上”的決策機(jī)制，通過“自下而上”的公共決策機(jī)制，將公共產(chǎn)品的選擇權(quán)交給需求者，讓農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來(lái)，這樣不僅能夠防止政府的“越位”，而且能夠保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率?！白韵露稀睕Q策機(jī)制的建立應(yīng)與農(nóng)村的民主政治建設(shè)相結(jié)合，通過農(nóng)村民主制度的建設(shè)和發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化水平，推動(dòng)農(nóng)民參與公共產(chǎn)品決策，更好整合他們的需求意愿。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村的民主政治建設(shè)，還應(yīng)使農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人能夠真正代表農(nóng)民利益，為農(nóng)民負(fù)責(zé)。

［1］林毅夫：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：184-185.

［2］新農(nóng)村建設(shè)開局良好、任重道遠(yuǎn)——訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文［N］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)，2007-02-27(5).

［3］尹慧敏.減免農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)問題研究［J］.東岳論叢，2006，(2).

［4］李秀忠，李松玉.實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑探索——諸城市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)個(gè)案思考［J］.山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(6).

(責(zé)任編輯：鄧秀麗)

The urban-rural integration is a process to achieve the urban and rural economic and social comprehensive development and the increasing the supply of public goods in rural areas has the import sense of the urban-rural integration.At present，there are some problems in supply of rural public goods，such as significant urban-rural gap，the government rights and financial power imbalances，lack of farmer＇s right to speak and so on.To solve these problems need to build urban-rural integration pattern of public goods supply，clear responsibilities of all levels of governments，improve the public finance system，respect for the rights of peasants.

Study on Rural Public Goods Supply：from the Angle of Urban-Rural Integration

HUA Yu-xiu，JING Zhao-li＆GE Kui-tong(68)

F302.7

A

1008-8091(2011)01-0068-04

2010-12-31

華玉秀(1974- )，女，山東泰安人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)碩士研究生，主要研究領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)組織與管理。