王廣起

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

一、問題提出

城市的供水排水行業(yè)是帶有明顯自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)之一，其壟斷與效率問題一直備受關注，在實際的管理過程中，也一直存在分歧。自2005年《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》頒布實施以來，各地的供排水行業(yè)進行了一系列的產(chǎn)權改革與規(guī)制方法的變革，與全國各地類似，近幾年濰坊市供排水行業(yè)通過引進外資，進行了旨在建立主城區(qū)供排水水務一體化經(jīng)營模式的一系列改革，但時至今日，效果仍不盡如人意，市民埋怨水價太高，企業(yè)抱怨連連虧損，政府也在心痛連年增加的財政補貼。為此，有必要回顧改革的歷程，分析水務一體化的利弊得失，深度分析市民、企業(yè)、政府的三方博弈問題，進一步探索政府規(guī)制的實質與方法。

二、城市供排水行業(yè)的經(jīng)濟學特征

在現(xiàn)有研究資料中，城市供排水行業(yè)，一般稱為“城市公用事業(yè)”、“市政公用事業(yè)”，個別稱為“網(wǎng)絡型公用事業(yè)”“公用企業(yè)”等，由于不同的論述視角、不同的研究目的、不同的法規(guī)文件等原因，稱謂往往有所區(qū)別，并且常和“基礎設施”、“壟斷性行業(yè)”交織在一起，為便于分析問題，在此重新界定相關概念。

公用事業(yè)(Public Utility or Utility)是經(jīng)濟性基礎設施的一部分，是由地方政府或其委托的政府部門直接管轄的、為轄區(qū)內公眾或不特定的多數(shù)人提供特定公共產(chǎn)品或公共服務的行業(yè)。具體包括：供水、供熱、燃氣、城市公交、污水收集和處理、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路與橋梁等。按照自然壟斷性的強弱，可進一步區(qū)分為“網(wǎng)絡型公用事業(yè)”（包括供水、供熱、燃氣、城市公交、污水收集和處理）和“非網(wǎng)絡型公用事業(yè)”（包括園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路與橋梁）。這樣，我們認為“城市公用事業(yè)”＝“市政公用事業(yè)”＝“公用企業(yè)”＝“網(wǎng)絡型公用事業(yè)”＋“非網(wǎng)絡型公用事業(yè)”。壟斷性行業(yè)是指由中央政府或其委托的有關部委直接管轄的、為全國公眾或不特定的多數(shù)人提供特定公共產(chǎn)品或公共服務的行業(yè)。具體包括：電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)。

本文認為，城市供排水行業(yè)可統(tǒng)稱為網(wǎng)絡型公用事業(yè)。網(wǎng)絡型公用事業(yè)作為自然壟斷的典型代表而備受關注。從實踐層面看，隨著技術與市場需求的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡型公用事業(yè)本身成為競爭與自然壟斷并存的產(chǎn)業(yè)。一方面競爭機制的進入在網(wǎng)絡型公用事業(yè)的許多領域已經(jīng)成為普遍事實，民營化或說市場化取得了重大的進展；另一方面，競爭的引入并沒有使網(wǎng)絡型公用事業(yè)成為一種可以自由放任的經(jīng)濟，壟斷依然存在，結果使得政府規(guī)制變得更為微妙、更為復雜。從理論層面上看，在信息經(jīng)濟學、博弈論、合約理論等基礎上發(fā)展起來的激勵性規(guī)制理論，從不同角度提供了一些規(guī)范化的分析模型。

網(wǎng)絡型公用事業(yè)除具有公益性、區(qū)域性之外，其最主要的技術經(jīng)濟特性應是網(wǎng)絡外部性。網(wǎng)絡型公用事業(yè)都需要輸送網(wǎng)絡來提供服務，如：輸水管道、燃氣管道、污水管道、公交線路等。網(wǎng)絡建設需要大量的固定資產(chǎn)投資，且大量的資本具有很強的專用性，易形成沉淀資本,因而具有很強的規(guī)模經(jīng)濟性；網(wǎng)絡建成以后可提供多種服務，相關的業(yè)務結合起來進行一體化經(jīng)營可以節(jié)約交易費用，因而具有很強的范圍經(jīng)濟 (Economies of Scope)。鮑莫爾（W.J.Baumol）提出了成本劣加性(Subadditivity)概念來代替規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟,由于成本劣加性的存在，網(wǎng)絡型公用事業(yè)在定價時處于兩難境地，若按邊際成本定價，最大限度地保護消費者福利，將無法取得足夠的收入來彌補成本并獲得收益；若按壟斷價格定價，在彌補成本并獲得收益的同時，會損害消費者福利。為解決這一矛盾，防止濫用壟斷地位，政府規(guī)制便應運而生。

三、濰坊市水務改革簡述

濰坊市地處山東半島，下轄十二個縣市區(qū)，總面積15859平方公里，人口847.71萬。主城區(qū)包括濰城、奎文、坊子、寒亭以及高新、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，面積1472平方公里，其中建成區(qū)面積109.6平方公里，總人口128.36萬。

濰坊市區(qū)原有供水企業(yè)三家，即濰坊市自來水總公司、坊子區(qū)自來水公司，寒亭區(qū)自來水公司。總供水能力為20.8萬立方米/日。其中濰坊市自來水總公司為市屬中型企業(yè)，公司已有固定資產(chǎn)3.4億元，設計總供水能力20萬立方米/日，DN100以上輸配水管382公里，實際供水能力17.0萬立方米/日，在職職工703人。坊子區(qū)自來水公司現(xiàn)有職工160人，供水管網(wǎng)長度126公里，供水能力2.6萬立方米/日。寒亭區(qū)自來水公司現(xiàn)有職工80人，供水管網(wǎng)長度69公里，供水能力1.2萬立方米/日。濰坊市污水處理有限公司，主要負責處理市中心城區(qū)內的工業(yè)廢水和生活污水，服務人口60多萬，該公司總投資2.16億元，2000年10月建成投產(chǎn)，現(xiàn)已滿負荷運行，日處理污水10萬立方米以上，日脫干泥約40噸。

但隨著主城區(qū)人口迅速增加，城市規(guī)模不斷擴大，原有供排水公司受設備陳舊、技術落后、管理不順的因素所制，供水服務能力嚴重受限，已阻礙濰坊經(jīng)濟的迅速發(fā)展，改革勢在必行。

自2005年開始，濰坊市政府本著“積極穩(wěn)妥、創(chuàng)新提高、完善社會功能、促進企業(yè)發(fā)展”的原則，基于一步到位、借助外力求發(fā)展的考慮，確定水務行業(yè)改革的基本思路是：選擇合適的合作伙伴，利用外部資源，膨脹資產(chǎn)規(guī)模，整合水務市場，走供水廠網(wǎng)一體化、供排水一體化道路，實現(xiàn)四區(qū)水務一體化，依靠規(guī)模效益，促進企業(yè)發(fā)展?？傮w目標是：在經(jīng)營區(qū)域上，著眼于做大，加強橫向聯(lián)合與擴張，在濰坊市四區(qū)供排水一體化的基礎上，逐步向濰坊市各縣市區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)規(guī)模效益；在經(jīng)營區(qū)域上，著眼于做強，走供水、排水、中水縱向一體化的道路，全面整合整個水務產(chǎn)業(yè)鏈上的資源和業(yè)務，提高核心競爭力，最終將濰坊水務打造成一艘不沉的水務航母。

經(jīng)多方論證，最后確定同深圳A水務集團（乙方）進行合作，經(jīng)洽談達成如下投資框架協(xié)議，并分步實施：第一步，雙方合資組建“濰坊市水務集團有限公司”，注冊資本3000萬元，甲乙股權比例分別是35%、65%。第二步，乙方以股東借款的形式投資建設水務項目，包括水源地給水二期工程、開發(fā)區(qū)管網(wǎng)建設、中水處理廠等項目；乙方獨立投資污水處理項目，包括以BOT方式投資建設開發(fā)區(qū)污水處理廠，以TOT方式投資建設現(xiàn)有的污水處理廠一期，以BOT投資建設現(xiàn)有的污水處理廠二期。第三步，繼續(xù)增資擴股，實現(xiàn)濰坊市的四區(qū)供排水一體化。最終水務集團可吸引外資5億元，資產(chǎn)將達到約8億元，日供水能力35萬立方米，日污水處理能力30萬立方米，日供中水6萬立方米。

四、濰坊市供排水一體化經(jīng)營模式利弊分析

從濰坊市的水務改革方案可以看出，濰坊市的供排水一體化應包括三層含義：一是自來水供應和污水排放一體化；二是自來水和污水各行業(yè)中的生產(chǎn)企業(yè)和輸配送管網(wǎng)一體化；三是相鄰的不同行政區(qū)域實現(xiàn)供排水一體化。

（一）供排水一體化經(jīng)營模式之利

1.招商引資效益大。一體化經(jīng)營，造就超強壟斷市場結構，市場風險小、規(guī)模效益大，可以最大限度地吸引巨額產(chǎn)業(yè)資本的投入。

2.緩解了財政壓力。供排水屬準公共產(chǎn)品領域，具有一定的公益性，政府理應提供力所能及的供給，但由于財力所限，政府無能為力。此時，將獲利空間不同的供水與排水捆綁在一起改制，會最大限度地減輕財政壓力。

3.提高了整體生產(chǎn)能力。注入大量的產(chǎn)業(yè)資本，改造和維修原供水管網(wǎng)，開辟新的供水渠道，改造和建設污水處理設施，結果肯定是極大提高供水覆蓋率和污水處理率。

4.負外部性內部化。理論上講，經(jīng)污水處理廠處理后排出的污水，作為地表水將重新被自來水企業(yè)作為水源。若污水處理廠超標排放，污染程度越高，自來水廠處理成本也就越大。所以，排向地表的污水必須達標，否則就會增加企業(yè)自身的處理成本。通過一體化就把負外部性內部化了。

5.一定程度上實現(xiàn)了范圍經(jīng)濟。實現(xiàn)供排水、廠網(wǎng)及中水回用一體化，可以充分利用其在技術、設施、管理、收費上相關相通的特點，實現(xiàn)資源共享，從而，有利于集約化、集團化發(fā)展。有利于資源統(tǒng)一配置。實行不同行政區(qū)域的供排水一體化，可以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、合理開發(fā)和利用水資源。

（二）供排水一體化經(jīng)營模式之弊

1.易出現(xiàn)效率損失。超強壟斷的單一市場結構，易導致企業(yè)大而全、小而全的經(jīng)營模式擴大，抑制了專業(yè)化分工與合作的深化，排斥了競爭，阻礙了市場機制的形成與發(fā)育，最終會出現(xiàn)X非效率。

2.易侵害消費者剩余。據(jù)哈佛學派的SCP分析范式，企業(yè)擁有強大的市場力，具有侵害消費者剩余的理性傾向。

3.增加了規(guī)制難度。壟斷及市場力的強大，加大了規(guī)制機構被俘獲的可能性。壟斷造成的成本黑洞進一步擴大，保護性價格監(jiān)管導致的A-J效應更明顯。難以通過不同層級、不同區(qū)域間的競爭逼近真實成本，僅靠物價部門象征性地積壓點成本水分，無法制定合理的價格。

五、進一步完善網(wǎng)絡型公用事業(yè)政府規(guī)制的思索

濰坊市的水務改革方案雖未直接提及或出現(xiàn)政府規(guī)制字樣，但是，改革本身或改革自始至終的每一個進程，無不深刻滲透或充分體現(xiàn)出政府規(guī)制的實質。改革何以在市政府及其主管部門市政管理局的倡導下被啟動，具體改什么，怎樣改，方向是什么，結果如何等，將都涉及到政府規(guī)制及其實質問題。

關于政府規(guī)制（Regulation），西方學者有不同的表述，維斯卡西(Viscusi)等學者認為，政府規(guī)制是政府以制裁手段，對個人或組織的自由決策的一種強制性限制。史普博(Spulber)認為，政府規(guī)制是行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。金澤良雄認為，政府規(guī)制是在以市場機制為基礎的經(jīng)濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題為目的，政府干預和干涉經(jīng)濟主體活動的行為。植草益認為政府規(guī)制是社會公共機構(一般指政府)依照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進行限制的行為。薩繆爾森也把政府規(guī)制限定在政府對產(chǎn)業(yè)行為的限制上。斯蒂格利茨認為政府對產(chǎn)業(yè)的保護、扶助以及合理化轉換等，都應看作屬于政府微觀規(guī)制的范疇。

本文認為政府規(guī)制是指具有法律地位并相對獨立的行政機構依照一定法律和規(guī)則對企業(yè)活動進行限制的行為。政府是實施規(guī)制的主動者，對象主要是微觀經(jīng)濟活動以及參與這些活動的企業(yè)、個人或組織機構。政府規(guī)制的實質在于：第一，政府規(guī)制是政府主體的一種行政行為，同其他國家權力相比較，具有主動性、廣泛性、自由裁量性等特點；同企業(yè)集團、消費者等權利相比較，具有強制性、單方性、優(yōu)越性等特點，同時，它又是須依法限制的一種行為。第二，政府規(guī)制是一種制度安排或結構，是行為主體依據(jù)成本－收益分析進行權衡的結果，只有一種規(guī)制結構凈收益大于零，且在各種可供選擇的規(guī)制結構中凈收益最大，才是最優(yōu)的、均衡的規(guī)制結構，此時對規(guī)制的需求就等于規(guī)制的供給，各行為主體無意也無力來打破這一均衡。第三，政府規(guī)制是一種利益分配和調整，政府具有多重目標函數(shù)，政府并不能夠被簡單地假設為自覺為實現(xiàn)公眾利益最大化而服務的組織，政府政策通常是各利益集團多次和長期博弈的最終結果。政府規(guī)制的總體目標是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會福利最大化。達到總體目標的途徑是不斷地調整和實現(xiàn)政府規(guī)制的均衡。政府規(guī)制均衡是規(guī)制的凈收益最大化和規(guī)制需求與規(guī)制供給相等時的一種狀態(tài)，是政府、企業(yè)、用戶三者兩兩之間的行為和力量的均衡，是局部行業(yè)利益和整體區(qū)域利益的均衡，是各行為主體在經(jīng)濟活動中不斷博弈而實現(xiàn)的一種均勢狀態(tài)。

由于我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、體制和文化傳統(tǒng)等基本國情不同，特別是我國經(jīng)濟正處于特殊的雙重經(jīng)濟轉型期，即由二元經(jīng)濟轉向一元經(jīng)濟、由計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，其規(guī)制主體、規(guī)制客體、市場基礎、壟斷結構等與西方市場經(jīng)濟國家存在極大的差異。具體地說，一是市場發(fā)育不完善。市場主體的培育仍未完成，政企尚未完全分離。由于歷史上進入壁壘的限制，使新的企業(yè)主體還沒有做強做大，供給能力偏??；城市居民的收入水平有所提高，但也很難承受高額的消費；新的市場的運行制度有待進一步健全。二是供求市場低水平運轉。一方面公用事業(yè)負債經(jīng)營、效率底下、產(chǎn)品供不應求；另一方面，價格倒掛，用戶在收入不斷提高的情況下，仍以具有慣性的低價享受著低水平的劣質服務。由于公用事業(yè)的強正、負外部性，目前低水平公用事業(yè)已成為城市經(jīng)濟發(fā)展的制約瓶頸。三是由于地方政府財力有限，在政府多重目標的價值趨向下，企業(yè)承擔著一些本該由政府承擔的社會性義務。四是規(guī)制機構的體系不科學。機構尚未獨立和健全，職能尚未完成轉換，制度殘缺，方式方法仍是原行政體制的歷史沿革，規(guī)制水平和規(guī)制能力相對低下。

在多重委托代理分析模型基礎上的激勵性規(guī)制理論看來，網(wǎng)絡型公用事業(yè)的基本問題應該是激勵成本與信息租金提取之間的權衡問題。政府規(guī)制改革實質上是希望誘導出私人信息，從而降低信息成本、提供適當?shù)募?。政府是改革的主體和倡導者，針對我國的實際情況，政府應重新構建網(wǎng)絡型公用事業(yè)政府規(guī)制內容和有效競爭市場，主要應包括重新規(guī)劃和設計市場結構，培強做大市場主體、合理選擇經(jīng)營模式、科學運用規(guī)制手段、科學設置規(guī)制機構、制定完備的應急預案等，具體地說：

（一）深化以產(chǎn)權改革為中心的市場化改革。E.S.薩瓦斯在其著作《民營化與公私合作的伙伴關系》中詳細描述了提供公共服務的幾種制度安排：一是委托授權，包括合同承包（部分服務、全部管理）、特許經(jīng)營（場域特許使用、租賃）、補助、憑單、法令委托；二是政府撤資，包括出售、無償贈與；三是政府淡出，包括民間補缺、撤出、放松規(guī)制。我們可以參照其分析框架，針對當前存在的實際情況，可以通過政企分離、產(chǎn)權重組、招商引資、股份制改造等不同路徑，逐步培育出具有強大生產(chǎn)力和競爭力的市場主體，逐步完成由國有國營單一市場主體，向國有國營、國有民營、民有民營等多種市場主體的轉變。

（二）靈活運用政府規(guī)制手段。政府規(guī)制的總體目標是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置和社會福利最大化，因此，針對不同的市場結構和市場行為，應需要采取不同的規(guī)制方式。黑夫蘭(Heffron,1983)從現(xiàn)實的角度設計了一可資借鑒的分析框架：經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制和輔助性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制從市場失靈的角度出發(fā)，涉及產(chǎn)業(yè)方面的市場行為如費率、產(chǎn)品或服務的質量和數(shù)量、競爭行為等；社會性規(guī)制用以糾正不安全、不健康的產(chǎn)品及生產(chǎn)過程中的有害副產(chǎn)品；而輔助性規(guī)制泛指各種社會福利保障，諸如社會保險、公費醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、教育方面的規(guī)制。由于我國固有的政治、經(jīng)濟體制的一些特點和弊端，使政府對經(jīng)濟性規(guī)制的關心相對于社會性規(guī)制要差一些。而在其熱衷于經(jīng)濟性規(guī)制的地方也存在規(guī)制制度、工具、方法不當或錯位的現(xiàn)象。事實上，對于不同的市場結構，應采取不同的政府規(guī)制方式，在不同的規(guī)制時期，根據(jù)行業(yè)特點、企業(yè)經(jīng)營能力、規(guī)制成本、用戶承受力等綜合外部因素，正確運用特許經(jīng)營條例，科學設置經(jīng)營期限、產(chǎn)品范圍、經(jīng)營的區(qū)域，科學設置進入與退出壁壘。既要運用保護機制，保護企業(yè)的投資積極性，又要運用激勵機制，適時引入虛擬競爭，防止其攫取高額壟斷利潤。

（三）完善價格管理機制。對價格的規(guī)制最主要、最復雜。傳統(tǒng)上對價格的規(guī)制主要有兩種思路，一是著眼于彌補成本；二是著眼于制定上限價格、替代競爭、標尺競爭等，其意在努力誘導出真實成本。但是，從廣義上講，信息的不對稱是絕對的，企業(yè)憑借信息的絕對優(yōu)勢而獲得部分信息租金是難以避免的，規(guī)制的目標是將其控制在相對公平合理的范圍之內。因此，政府可以靈活運用價格規(guī)制手段，在特許經(jīng)營的初期，在供給能力較低的情況下，為保護其積極性，可允許其“成本黑洞”的存在，按照保本微利原則，制定成本加利潤的價格；當市場發(fā)育比較完善、供給能力比較強大時，可采用激勵政策，制定上限價格，努力擠壓成本水分。

（四）慎重確定經(jīng)營模式。網(wǎng)絡型公用事業(yè)大都是自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，縱向一體化和縱向廠網(wǎng)分離是其常見的經(jīng)營模式。不同行業(yè)的技術要求不一樣，即使同一行業(yè)，不同城市的情況也不一樣。單從經(jīng)濟角度講，一體化模式的規(guī)模效益高、壟斷利益大、競爭效益低、財政壓力小、招商引資效益大；廠網(wǎng)分離的情況應相反。政府可在不同行業(yè)，根據(jù)不同的發(fā)展進程，利用新舊交替的發(fā)展契機，慎重選擇合適的經(jīng)營模式。

（五）科學設置規(guī)制機構。應增強規(guī)制機構的獨立性，轉變原規(guī)制機構的觀念和職能，提高規(guī)制機構的能力和水平，依法履行規(guī)制職能。同時，依法加強對規(guī)制機構的規(guī)制，努力增加其設租創(chuàng)租的成本。關于對產(chǎn)品質量的規(guī)制，關鍵是質量的鑒定機構要獨立出來，可委托權威的獨立的第三方提供質檢報告，改變由企業(yè)單一自我鑒定的狀況。此外，政府要制定完備的規(guī)制應急預案，防患于未然。網(wǎng)絡型公用事業(yè)是城市經(jīng)濟正常運行的基礎產(chǎn)業(yè)，高效、有序、安全是最基本、最重要的要求。當經(jīng)濟手段失效，企業(yè)的價值趨向同政府及公眾的目標要求嚴重背離，進而威脅公用事業(yè)運行安全的時候，政府要采取相應的應急措施。

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