宋宜存

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

“級(jí)差地租Ⅲ”與農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配

宋宜存

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

我國(guó)目前農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配存在很多不合理、不公平的地方，根源在于體制的不健全。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的合理分配，一方面要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制；另一方面，規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度。

級(jí)差地租；農(nóng)地非農(nóng)化；增值收益

“土地是財(cái)富之父，勞動(dòng)是財(cái)富之母”形象地說明了土地這種不可再生、數(shù)量有限的天然資源對(duì)于人類的經(jīng)濟(jì)意義。上世紀(jì)九十年代以來，我國(guó)進(jìn)入了城市化的快速發(fā)展階段，農(nóng)地非農(nóng)化的速度和規(guī)模都在急劇增長(zhǎng)，在這個(gè)過程中，各種社會(huì)問題相應(yīng)產(chǎn)生，如失地農(nóng)民的補(bǔ)償與安置，土地出讓金的使用，房地產(chǎn)價(jià)格居高不下，等等。究其實(shí)質(zhì)，各種問題的焦點(diǎn)都集中于農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配上。[1,3,5]因此，只有實(shí)現(xiàn)了增值收益的公平分配，才能妥善地解決以上各類社會(huì)問題，才能構(gòu)建和諧的人地關(guān)系，構(gòu)建和諧社會(huì)。

一、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益與級(jí)差地租Ⅲ

農(nóng)地非農(nóng)化，即指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為城市住宅，工業(yè)，商業(yè)，休閑，娛樂用地等建設(shè)用地的過程。[4]我國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化主要通過農(nóng)地征收的形式實(shí)現(xiàn)，政府依靠土地征收權(quán)，在支付征地補(bǔ)償費(fèi)或者由用地者先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性地取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)。農(nóng)用地在被征用、開發(fā)、使用、轉(zhuǎn)讓等過程中產(chǎn)生了大量的依附于土地的由國(guó)家或政府收取而收益的資金，這部分資金我們可以稱之為農(nóng)地非農(nóng)化增值收益。而在現(xiàn)實(shí)中，這部分收益尤指當(dāng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地以后，由于土地收益的大幅增加而使得土地價(jià)格大幅提升的部分。

而在這一過程中，我們可以看到存在這樣一種情況：隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)，特別是城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，越來越多地出現(xiàn)了投資收益外化的現(xiàn)象，其典型實(shí)例就是許多投資主體，主要是國(guó)有建設(shè)單位或國(guó)有企業(yè)在某地塊或地段上投入大量資金獲得這些地塊、地段的級(jí)差收益外，還會(huì)引發(fā)周邊或兩邊一定范圍內(nèi)不同地塊產(chǎn)生級(jí)差收益。而這些周邊或兩邊地塊的使用者卻不必投資、不費(fèi)分文就獲得了這些地塊的級(jí)差收益，即土地升值的碩果。[2]

對(duì)于這部分由于投資引發(fā)的周邊或兩邊一定范圍內(nèi)不同地塊產(chǎn)生的并在土地所有權(quán)作用下轉(zhuǎn)化為地租的收益，根據(jù)王克忠的觀點(diǎn)[2]，這是一種級(jí)差地租，但是不同于級(jí)差地租I和II的第三種形態(tài)，簡(jiǎn)稱級(jí)差地租III，它有其自身的一些特點(diǎn)。級(jí)差地租I是以等量資本投入等量面積，但豐度和位置不同的土地所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而來的，城市級(jí)差地租II是以等量資本連續(xù)投入同一塊土地上產(chǎn)生不同的生產(chǎn)率所形成超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化而來的，級(jí)差地租III則不同，它是在投資者投資某地塊產(chǎn)生級(jí)差收益的同時(shí)引發(fā)了周邊或兩邊不同地塊產(chǎn)生級(jí)差收益，并在土地所有權(quán)作用下轉(zhuǎn)化為地租的。級(jí)差地租III具有以下特點(diǎn)：一是級(jí)差地租I和II是投資主體直接投資的地塊上形成級(jí)差超額利潤(rùn)I和II，并在土地所有權(quán)作用下轉(zhuǎn)化成的，級(jí)差地租III不是在投資主體直接投資的地塊上形成的，而是在直接投資地塊或地段的周邊或兩邊地塊上形成超額利潤(rùn)并在土地所有權(quán)作用下轉(zhuǎn)化成的。二是級(jí)差地租I和II來源于投資主體直接投資地塊收益扣除平均利潤(rùn)后的余額即超額利潤(rùn)，由投資主體交給土地所有者，級(jí)差地租III來源于投資主體直接投資地塊收益的外溢，即表現(xiàn)為周邊或兩邊地塊的價(jià)值，其實(shí)質(zhì)仍然是超額利潤(rùn)，由非投資主體的受益者即周邊土地的使用者交給土地所有者。三是級(jí)差地租I和II由明確的土地租賃合同規(guī)定，土地所有者和投資者即土地使用者之間租賃關(guān)系包括權(quán)利和義務(wù)，級(jí)差地租III則一般不存在這類明文規(guī)定的合同。四是級(jí)差地租I和II主要反映投資主體（土地使用者）與土地所有者之間的關(guān)系，級(jí)差地租III則主要反映土地所有者、土地投資者與周邊地塊使用者之間的關(guān)系。

二、我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化過程增值收益分配情況分析

我們可以將農(nóng)地非農(nóng)化過程劃分為兩個(gè)階段：將土地征用看成是非農(nóng)化配置的第一環(huán)節(jié)（征用環(huán)節(jié)），將征用后的土地出讓或劃撥作為非農(nóng)化配置的第二環(huán)節(jié)（供地環(huán)節(jié)）。[4]而我國(guó)目前的基本情況是農(nóng)民土地收益僅發(fā)生在征用環(huán)節(jié)，即農(nóng)民在土地征用過程中得到補(bǔ)償，一般是只能得到按農(nóng)地的原用途的補(bǔ)償，以后的供地環(huán)節(jié)中的土地收益主要與各級(jí)政府相關(guān)，與農(nóng)民沒有直接的聯(lián)系，農(nóng)民被排除在了增值收益分配之外。根據(jù)我們前面的分析，級(jí)差地租Ⅲ主要發(fā)生在農(nóng)地被征用后由于投資引發(fā)的周邊或兩邊一定范圍內(nèi)不同地塊產(chǎn)生的并在土地所有權(quán)作用下轉(zhuǎn)化的收益，所以，農(nóng)民基本上或者完全分享不到其中的增值收益。而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，政府出讓土地的純收益由地方政府直接支配，中央和省級(jí)政府都不再分成，因此，這些收入實(shí)際都成為了地方政府的收入。此外，地方政府為了招商引資，低價(jià)出讓土地使用權(quán)，用地單位卻參與了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分享。因此，可以說我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配存在著很多不合理、不公平的地方，概括起來主要有以下幾點(diǎn)：[5-8]

（一）農(nóng)民幾乎分享不到土地增值收益的分配，利益受損嚴(yán)重

土地是農(nóng)民的命根子，承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)、生活資料及社會(huì)保障的雙重職能，在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。盡管《土地管理法》中規(guī)定應(yīng)該給予農(nóng)民一定的生活補(bǔ)償費(fèi)，但現(xiàn)實(shí)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不足以妥善安置被征地農(nóng)民，再加上農(nóng)民安置途徑單一、社會(huì)保障不健全，部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來越突出，己影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因失地農(nóng)民合法權(quán)益被嚴(yán)重侵害，導(dǎo)致群眾信訪、申請(qǐng)行政仲裁等事件大幅增加，成為影響社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾之一。

（二）地方政府“土地財(cái)政”問題嚴(yán)重，征地沖動(dòng)強(qiáng)勁

在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的土地增值收益分配中，土地出讓金及稅費(fèi)收益皆留歸地方政府，這極大地誘發(fā)了地方政府無節(jié)制地出讓土地的動(dòng)機(jī)。由于“招拍掛”制度的實(shí)施，土地市場(chǎng)交易價(jià)格大多會(huì)超出底價(jià)，由于溢價(jià)出讓土地的收益分配目前還沒有成熟的制度規(guī)定，因此，作為土地出讓執(zhí)行者的地方政府實(shí)際獲得了由于城市增長(zhǎng)帶來的大部分土地增值收益。這個(gè)利潤(rùn)空間引發(fā)政府征地沖動(dòng)。政府可以較低的補(bǔ)償征用農(nóng)民的土地，之后以較高的價(jià)格出讓給企業(yè)或者個(gè)人使用。這就造成不少地方政府熱衷于多征多用，低進(jìn)高出，“以地生財(cái)”曾經(jīng)是一些開發(fā)區(qū)作為發(fā)展資金的主要來源，搞大開發(fā)區(qū)，籌措資金，主要是打土地的主意，除盤活存量土地外，就是多征地，進(jìn)行儲(chǔ)備，地價(jià)上漲時(shí)再出讓。

（三）房地產(chǎn)商為獲取增值收益，大量囤地、炒地

在“地根”緊縮的形勢(shì)下，開發(fā)企業(yè)囤積土地現(xiàn)象日益嚴(yán)重。開發(fā)商往往以較低的價(jià)格獲得土地開發(fā)權(quán)，然后等待城市規(guī)劃實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到位后有選擇地進(jìn)行開發(fā)。這樣開發(fā)商就獲得了因規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施完善和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的土地增值收益，在成本不變的同時(shí)，土地增值收益就成為了開發(fā)商的超額利潤(rùn)。

農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配存在的問題是多方面的，但最根本的，是公平問題，究其原因，還在于體制的不健全，不符合公平分配的要求。概括起來看，在制度層面上導(dǎo)致收益分配存在諸多問題的原因包括：（1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不健全。一方面，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位，在收益分配中沒有“談判地位”；另一方面，集體所有權(quán)權(quán)能不完整，比如，土地用途受到限制、法律意義上的收益權(quán)和處分權(quán)受到限制；還有就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)。（2）征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)普遍偏低，測(cè)算方法不科學(xué)。以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的依據(jù)不盡合理，不能反映各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域差異；而且補(bǔ)償管理不合理，大部分被鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留，農(nóng)民得到甚少；幾乎沒能反應(yīng)農(nóng)地的隱性價(jià)格。

三、改革的思路

在農(nóng)地非農(nóng)化以后，隨著城市的發(fā)展，級(jí)差地租III也不斷提高。這主要表現(xiàn)為三個(gè)方面[9]：⑴城市發(fā)展引起用地需求不斷增大，由于土地的有限性勢(shì)必引起地價(jià)的升高，由于地價(jià)的基礎(chǔ)是地租，所以級(jí)差地租增加是必然的；⑵隨著城市土地的投資不斷增加，當(dāng)融于土地的資本所有權(quán)經(jīng)過一系列租約期就不斷轉(zhuǎn)化為土地所有權(quán)，土地資本的利息也就轉(zhuǎn)化為級(jí)差地租，因而促使級(jí)差地租量的增長(zhǎng)；⑶城市中心在向多元化和專業(yè)化發(fā)展時(shí)出現(xiàn)新的黃金區(qū)位，進(jìn)而產(chǎn)生新的級(jí)差，同時(shí)城市不斷擴(kuò)大，遠(yuǎn)郊區(qū)和市中心的級(jí)差也會(huì)日益增大，級(jí)差地租也會(huì)提高。這將會(huì)形成巨大的增值收益。而對(duì)于增值收益的分配，按照產(chǎn)權(quán)收益理論，分配應(yīng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。從我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定來看，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，限制農(nóng)地所有者和使用者對(duì)土地的處分權(quán)，成為農(nóng)村土地的終極所有權(quán)人。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有權(quán)人，而農(nóng)民作為集體一員，共同擁有土地所有權(quán)，并通過家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制取得了土地使用權(quán)，成為土地事實(shí)上的使用者和所有者。所以，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體是由國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三者構(gòu)成，土地增值收益應(yīng)遵循公平、效率、安全、?？顚Ｓ靡约拔餀?quán)的原則在這三者之間分配。為了保證對(duì)包括級(jí)差地租III在內(nèi)的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益實(shí)現(xiàn)合理分配，提出以下幾點(diǎn)建議[3，5]：

（一）提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的征地補(bǔ)償機(jī)制

可以看出，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導(dǎo)致失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地的利益激勵(lì)。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

首先，對(duì)土地實(shí)際價(jià)值的補(bǔ)償?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)地集體所有制，具體體現(xiàn)為現(xiàn)有農(nóng)村人口對(duì)于土地的“等額享有”制，從而失地者所擁有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就是其應(yīng)攤得的那一份。那么，政府所付出的農(nóng)地補(bǔ)償，便表現(xiàn)為該份額農(nóng)地的價(jià)格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則可從中分得相當(dāng)于農(nóng)民每年應(yīng)交的農(nóng)地承包費(fèi)的資本化的部分。顯然，前者是基本的而后者則是從屬的。另外，資源經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明農(nóng)地資源價(jià)值除了直接使用價(jià)值（農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值）外，還包括間接使用價(jià)值（生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值）、選擇價(jià)值和存在價(jià)值。在計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要包括農(nóng)地的直接價(jià)值，也要包括非直接價(jià)值。

其次，在土地實(shí)際價(jià)值補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上加上“安置性補(bǔ)償”而形成總的補(bǔ)償額。根據(jù)財(cái)產(chǎn)和權(quán)利補(bǔ)償論知，完整農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格至少應(yīng)包括被征用農(nóng)地的產(chǎn)值補(bǔ)償價(jià)格、城市居民最低生活保障待遇、失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)和失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的基本投資差額。所以，總補(bǔ)償額應(yīng)當(dāng)能夠使失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活等方面，不只是保持原水平，而是能夠達(dá)到當(dāng)?shù)亍靶】凳忻瘛钡乃?。只有這樣才是真正公平合理的——他們對(duì)國(guó)家做出了直接的重要貢獻(xiàn)，理應(yīng)獲得足夠的回報(bào)。此種“安置性補(bǔ)償”，本質(zhì)上屬于農(nóng)地非農(nóng)化增值的扣除。

（二）規(guī)范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度

要規(guī)范和約束地方政府的征地行為，并在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地自然增值的公平分享，就必須進(jìn)一步規(guī)范土地出讓收益的管理和使用，建立嚴(yán)格的土地收益基金專項(xiàng)管理制度。

首先，要將土地出讓收入和成本支出全部納入財(cái)政專戶和“收支兩條線”管理，實(shí)行收支全額預(yù)算管理，保障征地補(bǔ)償資金能夠全額到位，并由政府機(jī)構(gòu)直接向被征地農(nóng)戶支付征地補(bǔ)償費(fèi)。其次，要在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)用于耕地開發(fā)保護(hù)和國(guó)務(wù)院明確要求將15%的土地出讓金專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定土地出讓純收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障、土地收購(gòu)儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)備用金的具體標(biāo)準(zhǔn)和比例。再次，要明確規(guī)范土地收益基金的管理主體和相關(guān)財(cái)務(wù)制度。縣、市級(jí)政府依靠土地出讓純收益建立相應(yīng)的土地收益基金，嚴(yán)格按照政策規(guī)定的使用方向進(jìn)行列支，并接受上級(jí)財(cái)政和國(guó)土部門的監(jiān)督。中央和省級(jí)財(cái)政可集中一定比例的土地出讓純收益，分別建立國(guó)家和省級(jí)土地收益基金，主要用于國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償和移民安置、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、部分資源枯竭型城市的改造、部分重點(diǎn)城市的土地儲(chǔ)備和其他區(qū)域性的國(guó)土開發(fā)整治項(xiàng)目。

[1]周誠(chéng).論土地增值及其政策取向[J].經(jīng)濟(jì)研究，1994，(11):50-57.

[2]王克忠.試論城市級(jí)差地租III[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(1):31－33.

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責(zé)任編輯：王玲玲

“Differential Land Rent III”and the Appreciation Distribution of Non-agriculturalization of Agriculture Land

SONG Yi-cun
(Weifang University，Weifang 261061，China)

The purpose of the paper is to analyze the appreciation distribution ofagriculture land non-agriculturalization,and gives some advice from the analysis of differential land rent III.Method of literature review was employed.The resultsshow that therearemany unreasonable and unfair aspectsabout theappreciation distribution,rooted in the system imperfection.It is concluded that in order to achieve a reasonable distribution,one hand is to raise the standard of compensation,and to establish a scientificmechanism;the other hand is to regulate the land useof theproceeds,establishmentand improvementofspecial fundmanagementsystem.

differential land rent；agriculture land non-agriculturalization；appreciation

2011-03-21

宋宜存（1980-），男，山東莒縣人，濰坊學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，博士在讀。研究方向：土地經(jīng)濟(jì)與資源經(jīng)濟(jì)。

F301.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-4288（2011）05-0094-04