李 蓓

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?570020)

土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包法律問題研究

李 蓓

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?570020)

農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包是一種比較常見的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。但是對于它的存在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界一直存有質(zhì)疑。從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的內(nèi)涵入手,在分析土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包存在的合理性與必然性的基礎(chǔ)上,對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的基礎(chǔ)性問題作一分析,并對現(xiàn)有的關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的制度予以完善,希望對于以后的立法與實踐有所幫助。

土地承包經(jīng)營權(quán); 流轉(zhuǎn)方式; 土地轉(zhuǎn)包; 立法完善

相對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的研究的紅火而言,學(xué)術(shù)界關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的研究多少有點冷清。不僅有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的研究成果相對較少,而且一些有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的基本理論問題也未見有系統(tǒng)的研究。鑒于此,本文將對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的相關(guān)問題進(jìn)行詳細(xì)分析。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵解析

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第 35條 2款的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包,是指承包方將自己承包的土地,在一定期限內(nèi)全部或者部分轉(zhuǎn)交給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他農(nóng)戶耕種的法律行為。轉(zhuǎn)包發(fā)生在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶之間,其中,轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶被稱為“轉(zhuǎn)包方”,接受轉(zhuǎn)包的同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶被稱為“接包方”。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包以“三權(quán)分離”論為理論基礎(chǔ),即將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán),接包方享有土地經(jīng)營權(quán);土地承包權(quán)仍留在轉(zhuǎn)包方手中。轉(zhuǎn)包行為發(fā)生后,原承包方與發(fā)包方之間的土地承包合同關(guān)系并未發(fā)生改變,原承包方繼續(xù)享有和履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)[1]。轉(zhuǎn)包無需經(jīng)發(fā)包方許可,但轉(zhuǎn)包合同需向發(fā)包方備案。轉(zhuǎn)包適用于承包經(jīng)營權(quán)人暫時脫離或者無力進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,又不想放棄其承包經(jīng)營權(quán)的情況,所以,雙方可以就轉(zhuǎn)包的條件、期限進(jìn)行充分協(xié)商,因此,這種流轉(zhuǎn)方式具有高度的靈活性,在農(nóng)村中較為普遍運用。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系實際上牽涉到了兩層不同性質(zhì)的法律關(guān)系:一是,轉(zhuǎn)包方與發(fā)包方之間的物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營關(guān)系;二是,接包方與轉(zhuǎn)包方之間的債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營收益關(guān)系。實質(zhì)上,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包是轉(zhuǎn)包方在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)前提下,從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出部分權(quán)能,移轉(zhuǎn)給接包方,其結(jié)果是接包方只能取得債權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)。因此,接包方不是物權(quán)法上的權(quán)利主體。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包雙方因轉(zhuǎn)包關(guān)系的發(fā)生而產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。轉(zhuǎn)包方的權(quán)利在于;在有償轉(zhuǎn)包中,轉(zhuǎn)包方享有向接包方請求支付足額轉(zhuǎn)包費的權(quán)利;轉(zhuǎn)包方享有監(jiān)督接包方合理使用標(biāo)的農(nóng)地的權(quán)利;轉(zhuǎn)包方在轉(zhuǎn)包關(guān)系終止時,有請求接包方恢復(fù)農(nóng)地原狀并及時交還之權(quán)利。轉(zhuǎn)包方的基本義務(wù)為:不得非法干涉接包方正常行使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),并依法定或約定積極配合接包方在所轉(zhuǎn)入農(nóng)地上實現(xiàn)其合法權(quán)益。與轉(zhuǎn)包方的基本權(quán)利義務(wù)相對應(yīng),接包方的主要權(quán)利為:請求轉(zhuǎn)包方依法定及約定的程序和條件及時移轉(zhuǎn)標(biāo)的農(nóng)地,并保證標(biāo)的農(nóng)地符合基本生產(chǎn)條件;依法定或約定條件自主使用、經(jīng)營標(biāo)的農(nóng)地并排除轉(zhuǎn)包方非法干涉。接包方的基本義務(wù)有:在有償轉(zhuǎn)包中,及時支付足額轉(zhuǎn)包費;依法定或約定條件合理使用和經(jīng)營標(biāo)的農(nóng)地,不得隨意改變標(biāo)的農(nóng)地的效能和性狀;在轉(zhuǎn)包關(guān)系終止時依轉(zhuǎn)包方的請求,恢復(fù)標(biāo)的農(nóng)地原狀并及時交還。

二、在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化環(huán)境下,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包與出租能否并存

土地承包經(jīng)營權(quán)出租,是指承包方作為出租方,將自己承包期內(nèi)承包的土地,在一定期限內(nèi)全部或者部分租賃給他人,承租方通過租賃合同取得土地承包權(quán),并向出租的農(nóng)戶支付租金的法律行為。其中,出租農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶被稱為“出租方”,接受出租的單位或者個人被稱為“承租方”。對于轉(zhuǎn)包與出租能否并存一直是理論界與實務(wù)界爭議的焦點問題之一,無論是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包,亦或是土地承包經(jīng)營權(quán)的出租都沒有改變原來的承包方與發(fā)包方的土地承包關(guān)系,因此從法律關(guān)系上講,二者并無本質(zhì)的區(qū)別。之所以形成土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包與出租兩個不同的概念,主要是受意識形態(tài)的歷史影響所致。早在 20世紀(jì) 80年代農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行初期,同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶相互之間就存在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象,但是由于當(dāng)時人們思想觀念過于保守,土地承包經(jīng)營權(quán)的出租被認(rèn)為是一種坐收漁利的剝削行為而為立法所禁止。因此,對于土地承包制推行早期同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶相互之間大量發(fā)生的土地轉(zhuǎn)包行為,沒有使用土地出租的概念,而是使用模糊的土地轉(zhuǎn)包的概念。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深化,人們的思想也逐步得到了解放,修改后的 1998年《土地管理法》首次明確提出了允許農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人有條件承包經(jīng)營①。這無疑為土地承包經(jīng)營權(quán)的出租奠定了基礎(chǔ)。隨后,由于非同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營權(quán)出租行為的大量發(fā)生,導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營權(quán)出租作為一個有別于早期集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式,被立法予以確定[2]。

在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包與出租是否可以并存的問題上,學(xué)理界呈現(xiàn)出三種不同的觀點:其一,轉(zhuǎn)包與出租可以并存。因為,“法律上與實踐中,已把轉(zhuǎn)包和出租確定為兩種不同的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式”[3];其二,出租可以替代轉(zhuǎn)包。有學(xué)者認(rèn)為:“將轉(zhuǎn)包與出租并列規(guī)定實無必要,不僅不能豐富流轉(zhuǎn)方式,而且因未作嚴(yán)格區(qū)分反會導(dǎo)致重復(fù)規(guī)定。事實上,將土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)包給他人的行為,即是一種出租行為;臨時性的轉(zhuǎn)包如代耕,則是臨時性勞務(wù)的承包,是一種雇傭合同關(guān)系,不產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)的移轉(zhuǎn);至于無償轉(zhuǎn)包甚至‘倒貼皮’,則為有償轉(zhuǎn)包所吸收,因為是否有償,以及金額的多少,完全是當(dāng)事人自己的事?！盵4]“‘轉(zhuǎn)包’實際上就是出租,再所謂‘轉(zhuǎn)包’、出租場合,土地承包經(jīng)營權(quán)繼續(xù)由轉(zhuǎn)包人(承包人)享有,受包人、承租人并未受讓土地承包經(jīng)營權(quán),只是取得了利用承包地從事農(nóng)林牧漁經(jīng)營并獲取農(nóng)作物的資格。由此可見,把‘轉(zhuǎn)包’與出租作為并列的相互獨立的兩種法律形式,乃人為地割裂一項法律制度,至少在客觀上要求法律人分別適用‘轉(zhuǎn)包’的法律規(guī)范和出租的法律規(guī)范,而實際上我國現(xiàn)行法又欠缺較為詳細(xì)的‘轉(zhuǎn)包’規(guī)范,造成了‘準(zhǔn)用’或者類推適用的現(xiàn)象?！盵5]其三,轉(zhuǎn)包與出租無并存的必要,主張刪掉出租,由轉(zhuǎn)包代替。有學(xué)者認(rèn)為,允許土地承包經(jīng)營權(quán)人出租土地給他人,背離了土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的目的。

在土地公有制的前提下,農(nóng)戶的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是承包土地的依據(jù),是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的先決條件。如果允許農(nóng)戶將取得土地承包經(jīng)營權(quán)予以出租,將會導(dǎo)致農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營,坐收漁利,違背“耕者有其田”的原則,成為事實上的“二地主”,這不僅會有架空公有土地所有權(quán)之嫌,更會加重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營成本[6]。另外,如果允許出租土地承包經(jīng)營權(quán),容易出現(xiàn)借用出租名義規(guī)避法律的行為?，F(xiàn)在許多地方出現(xiàn)了“以租代征”,以租賃土地承包經(jīng)營權(quán)的名義代替征地,來規(guī)避征地的法律規(guī)定和程序,嚴(yán)重動搖了保護(hù)耕地的基本國策。因此,他主張出租不能成為土地流轉(zhuǎn)的方式。但對于轉(zhuǎn)包,他認(rèn)為可以作為土地的流轉(zhuǎn)方式予以適用,但是需要對轉(zhuǎn)包予以重新界定[1]。

《農(nóng)村土地承包法》將轉(zhuǎn)包與出租并列規(guī)定,表明二者有所區(qū)別。對此,有學(xué)者認(rèn)為,“在實踐中轉(zhuǎn)包與出租的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面:其一,轉(zhuǎn)包中的接包方一般是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員,而出租中的第三方則不限于此;其二,出租的土地一般用于規(guī)模經(jīng)營,土地轉(zhuǎn)包的目的則多種多樣;其三,出租的標(biāo)的物包括承包地和地上附著物,轉(zhuǎn)包的標(biāo)的物僅限于承包地。”[7]上述三個區(qū)別值得質(zhì)疑。首先,法律僅規(guī)定了“租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”,并沒明確指出是承租人的范圍,也就是說承租人既可以是與出租人同屬于一個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員,也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織外部的單位、個人,只要符合法定的標(biāo)準(zhǔn)均可承租土地。在這樣的情況下,如果承租方與出租方是同一個集體經(jīng)濟(jì)組織的,那如何區(qū)分是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包或是出租是存在問題的;其次,出租土地承包經(jīng)營權(quán)的目的不可能多種多樣,否則違反土地管理的法律和政策。農(nóng)用土地未經(jīng)批準(zhǔn)不得改為建筑用地,這是強行性規(guī)定;最后,如果土地沒有地上附著物,如何區(qū)分轉(zhuǎn)包和出租[1]。所以,本文認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包與出租主要差別存在于農(nóng)地承包權(quán)及成員權(quán)上,特別是在農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員時,區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租才實有必要的。另外,從立法應(yīng)該立足實際的角度來看,轉(zhuǎn)包和出租都是現(xiàn)實生活中真實存在的,農(nóng)戶通過這兩種流轉(zhuǎn)方式分別達(dá)成自己的目的,有調(diào)查顯示,在土地承包經(jīng)營權(quán)眾多流轉(zhuǎn)方式中,轉(zhuǎn)包和出租方式應(yīng)用最為廣泛,如在江蘇農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,以出租和轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的土地面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的 82.73%,其中,蘇北轉(zhuǎn)包面積占土地流轉(zhuǎn)面積的比重最高,達(dá) 56.89%,蘇南出租面積占土地流轉(zhuǎn)面積的比重最高,為 43.88%[8];浙江省土地流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包面積達(dá)到了土地流轉(zhuǎn)總面積的 57.3%,出租占到了土地流轉(zhuǎn)總面積的 26.9%;寧波市土地流轉(zhuǎn)中,轉(zhuǎn)包的面積達(dá)到了土地流轉(zhuǎn)總面積的 53.7%,出租占到了流轉(zhuǎn)土地總面積的 41.6%[9]。所以,基于轉(zhuǎn)包和出租的現(xiàn)實意義,應(yīng)當(dāng)還原其在現(xiàn)實中的功能,并在物權(quán)法中為其留有一席之地。如果在立法中去掉“轉(zhuǎn)包”或者“出租”,反而不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)與保護(hù)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包實踐中存在的問題分析及立法完善

1.對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包主體的確定

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一些地方出于對局部利益、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的考慮,出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿,以行政命令的方式,強行收回農(nóng)民承包地,重新轉(zhuǎn)包或出租給他人的行為,直接損害了農(nóng)民利益,導(dǎo)致了侵權(quán)行為的大量發(fā)生。這些行為中很大一部分是“反租倒包”,所謂反租倒包,是農(nóng)民將自己承包的土地以租賃的方式,出租給村集體,通過簽訂租賃合同,明確集體與農(nóng)民的權(quán)利義務(wù),村集體向農(nóng)民交付租金,再由村集體出面把土地成片包給種糧大戶[10]。“反租倒包”涉及到了三種關(guān)系,即農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的承包關(guān)系、農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的租賃關(guān)系,以及村集體經(jīng)濟(jì)組織與承租人之間的轉(zhuǎn)包關(guān)系,其實質(zhì)上就是土地承包經(jīng)營權(quán)再次流轉(zhuǎn)。

需要明確的是,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 15條、第 34條的規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”,“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”②?？芍?土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包中的轉(zhuǎn)包方只能是農(nóng)戶,集體經(jīng)濟(jì)組織不能作為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的轉(zhuǎn)包方,而在“反租倒包”中集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義先與農(nóng)戶簽訂出租合同,隨后又以自己的名義將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包出去,這種行為是否具有合理性是值得商榷的;其次,如上文所述,部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織為了局部利益,出現(xiàn)了以行政命令的方式,強行收回農(nóng)民承包地,并重新轉(zhuǎn)包給他人的行為,這直接損害了農(nóng)民的利益,導(dǎo)致了侵權(quán)行為的大量發(fā)生。根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織不能隨意收回承包地,而“反租倒包”的存在,有可能成為集體經(jīng)濟(jì)組織變相收回農(nóng)戶承包地的手段;最后,我國的相關(guān)法律雖然沒有明確規(guī)定“反租倒包”的存在是否合理,但是《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用流轉(zhuǎn)工作的通知》(中發(fā)[2001]18號)明確指出,土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”,不符合家庭承包經(jīng)營權(quán)制度,應(yīng)予制止[11]。所以,“反租倒包”的存在是值得探討的,而土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的主體只能是農(nóng)戶,集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為轉(zhuǎn)包人。

2.對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系終止的規(guī)制

一般來說,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包往往時間相對較短,有的甚至在沒有期限的規(guī)定,所以就出現(xiàn)了有定期的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包和不定期的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包。而根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包行為的發(fā)生有無對價可以分為有償轉(zhuǎn)包和無償轉(zhuǎn)包。就有定期的土地承包經(jīng)營權(quán)而言,完全可以依照合同法的原理,只要不出現(xiàn)法定情形,雙方均應(yīng)切實維護(hù)合同效力,期限屆至?xí)r,接包方負(fù)有將轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地恢復(fù)原狀并及時交還發(fā)包方的義務(wù)。對于不定期的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包,依債權(quán)原理,轉(zhuǎn)包方可以隨時終止轉(zhuǎn)包合同,并請求接包方返還轉(zhuǎn)包標(biāo)的農(nóng)地的權(quán)利,但必須提前一定的期限通知接包方,并給接包方充分的準(zhǔn)備時間。同時,無論是在不定期土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包中,或是在有定期的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同履行過程中,如果接包方出現(xiàn)嚴(yán)重違約行為時,法律應(yīng)賦予轉(zhuǎn)包方法定解除權(quán)和請求相應(yīng)損害賠償?shù)臋?quán)利。解除權(quán)行使的情形主要為接包方出現(xiàn)了濫用土地承包經(jīng)營權(quán)的行為,包括作為與不作為,如改變土地用途、掠奪性經(jīng)營、拋荒等等。另外,在有償轉(zhuǎn)包中,接包方無正當(dāng)理由拒交轉(zhuǎn)包費用達(dá)到一定數(shù)額或一定期限,也可作為法定解除理由。

需要明確的是,無論是有期限的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包,或是不定期的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包,當(dāng)轉(zhuǎn)包方基于生存理由要求收回土地自己經(jīng)營時,法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定允許轉(zhuǎn)包方收回土地承包經(jīng)營權(quán),但應(yīng)該提前一定的期限通知接包方,并給予接包方相應(yīng)的補償;而當(dāng)轉(zhuǎn)包人請求終止轉(zhuǎn)包合同有可能危及接包方的生存權(quán)時候,轉(zhuǎn)包方不得行使終止權(quán),但可以請求變更無償合同為有償合同,或請求提高原合同約定的轉(zhuǎn)包金額。即便如此,在現(xiàn)實中仍然存在問題,即當(dāng)轉(zhuǎn)包方為了自己的生存權(quán)利而請求與接包方終止轉(zhuǎn)包關(guān)系時,有可能同時危及到了接包方的生存權(quán)時,轉(zhuǎn)包方是否可以行使終止權(quán)?本文認(rèn)為,在出現(xiàn)轉(zhuǎn)包方與接包方二者生存權(quán)的沖突這一現(xiàn)象的情況下,應(yīng)該充分考慮雙方的各方面因素,對二者沖突的生存權(quán)進(jìn)行整體利益權(quán)衡,以保障生存權(quán)最需要保護(hù)的一方權(quán)益。

3.土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系終止后的相關(guān)補償問題

對于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包法律關(guān)系終止后的補償問題,《農(nóng)村土地承包法》第 43條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第 14條中都只作了原則性的規(guī)定,即“受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的,土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地的,受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補償”。但是對于具體的補償措施沒有規(guī)定,僅指出“具體補償辦法可以在土地流轉(zhuǎn)合同中約定或雙方通過協(xié)商解決”,因此缺乏可操作性。農(nóng)業(yè)經(jīng)營在土地上的投入主要是指在維持和改善土地生產(chǎn)條件上所投入的人力和物力總和。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在周期長、收益慢的特點,土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地的投入不僅是當(dāng)年的投入,更多的是過去長期性的投入,例如增施有機肥、修建灌溉溝渠等。所以,接包方在流轉(zhuǎn)期間的投人主要有兩種,一種是有形的物質(zhì)投入,即改善農(nóng)地外在利用條件,購置農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)投入;另一種則是無形投入,即測土配方施肥、土壤改良等投入。對二者的補償原則上均應(yīng)依流轉(zhuǎn)終止后尚存在的價值為準(zhǔn)進(jìn)行補償,但具體的補償內(nèi)容和程度卻大不相同。一般來說,農(nóng)戶對土地的有形投入比較容易計算,可以現(xiàn)存地上構(gòu)筑物的現(xiàn)有價值或者構(gòu)筑成本減去折舊使用費進(jìn)行補償;而對于無形投入現(xiàn)存價值的計算則相對比較困難,需要借助一定的手段,例如,可以通過土地等級的變化評估其中的人力投入,可采取高等級土地地價減去低等級地價,兩者的差額可以為農(nóng)民人力投入的反映。

對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包而言,一般期限都比較短或不定期限,接包方由于沒有穩(wěn)定而長遠(yuǎn)的耕作目的,所以大多不會對標(biāo)的農(nóng)地進(jìn)行大規(guī)模的投入。即使有所投入,也多在轉(zhuǎn)包期將價值耗損殆盡,因此構(gòu)建相關(guān)的補償規(guī)則對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包來說意義不大[12]。但是需要明確的是,在非正常情況下,轉(zhuǎn)包方收回土地,終止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同時,對于接包方的補償問題。如前文所述,轉(zhuǎn)包方基于生存的需要,可以與接包方提前終止土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同,這無疑會侵害到接包方的合法利益。保障生存權(quán)不等于可以踐踏他人的合法權(quán)利,所以應(yīng)當(dāng)充分考慮接包方的損失,并就損失予以補償。對于接包方的補償除了考慮其對土地的有形與無形投入外,還應(yīng)當(dāng)考慮由于轉(zhuǎn)包方收回土地承包經(jīng)權(quán)對接包方造成的實際損失及其預(yù)期利益。

4.簽訂書面合同的合理性說明

《農(nóng)村土地承包法》第 37條第 1款規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案?！备鶕?jù)此條款的規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包涉及到了承包方與接包方的利益,為了避免日后糾紛的發(fā)生,應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。但是法律并沒有明確規(guī)定不簽訂書面合同情況下轉(zhuǎn)包的效力。同時,根據(jù)相關(guān)解釋和司法實踐可知:簽訂書面合同并非是法定的必備條件,如果當(dāng)事人基于誠實信用原則,在沒有采用書面形式簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同的情況下,已經(jīng)實際轉(zhuǎn)包了土地承包經(jīng)營權(quán),仍可以認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包是有效的,任何一方以轉(zhuǎn)包沒有簽訂書面合同為由主張轉(zhuǎn)包無效的,法院不予以支持。另外,“報發(fā)包方備案”也不是合同成立的法定必備條件,因此以沒有經(jīng)過備案為由,請求確認(rèn)合同無效的,同樣不予支持。不過,立法出于明確承包地的使用權(quán)、避免糾紛的發(fā)生,鼓勵當(dāng)事人雙方簽訂書面合同和報發(fā)包人備案。

土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包作為土地流轉(zhuǎn)方式之一,是歷史發(fā)展遺留下的產(chǎn)物,雖然對于它的存在學(xué)術(shù)界與實務(wù)界都抱有懷疑態(tài)度,但是由于實踐中的大量應(yīng)用和立法上的明確認(rèn)可,已經(jīng)證明轉(zhuǎn)包作為獨立的流轉(zhuǎn)方式存在是合理的、必要的。雖然在諸多轉(zhuǎn)包條件與程序上與出租相似,但是由于其獨特的法律地位,所以有必要予以完善。

注 釋:

① 《土地管理法》第 15條第 2款:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包的,必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?！?/p>

② 根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 32條、第 49條的規(guī)定,即“通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”;“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！笨芍?出租是家庭承包和其他方式承包均可采用的流轉(zhuǎn)方式;轉(zhuǎn)包明確為家庭承包采用的流轉(zhuǎn)方式。

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D 912.3

A

1672-6219(2011)03-0065-05

2011-04-08

李 蓓,女,海南大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士。

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