□文/儲(chǔ)葉青

宏觀審慎性管理是以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為初衷，將金融體系視作一個(gè)整體，研究金融體系與宏觀經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系以及金融體系內(nèi)部的相互關(guān)聯(lián)性，通過(guò)定性定量分析以及早期預(yù)警、宏觀壓力測(cè)試等手段，監(jiān)測(cè)金融體系的脆弱性，識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)在金融體系的跨行業(yè)、跨機(jī)構(gòu)分布以及金融體系順周期性對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的放大，并有針對(duì)性地對(duì)監(jiān)管準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以期達(dá)到金融穩(wěn)定并確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的最終目標(biāo)。目前，理論界和政府一致贊成中央銀行在宏觀審慎管理中發(fā)揮重要作用，但對(duì)在多大程度和范圍上發(fā)揮作用意見(jiàn)并不一致。各國(guó)中央銀行在危機(jī)后更明確討論宏觀審慎管理的框架和職能，設(shè)立專責(zé)系統(tǒng)性金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)漸成趨勢(shì)。我國(guó)中央銀行在法律上擁有防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，在其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“三定”方案中規(guī)定了中央銀行金融穩(wěn)定局評(píng)估系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)。在未來(lái)金融改革中，完善中央銀行防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)義務(wù)與權(quán)利的對(duì)稱性、確定中央銀行在宏觀審慎性管理框架中的地位與作用已成迫切的議題。

一、中央銀行宏觀審慎性管理的理論基礎(chǔ)

1、貨幣政策應(yīng)是金融穩(wěn)定整體框架的一部分。貨幣政策的主要目標(biāo)是維持價(jià)格穩(wěn)定，金融監(jiān)管的主要目標(biāo)是維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。近二十年來(lái)實(shí)踐表明，盡管各國(guó)貨幣當(dāng)局成功地實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定物價(jià)的目標(biāo)，但金融危機(jī)的頻率卻在不斷上升。2008年金融危機(jī)再次表明，在持續(xù)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)、低通脹、低利率的環(huán)境下，市場(chǎng)對(duì)長(zhǎng)期持續(xù)的寬松貨幣環(huán)境的預(yù)期導(dǎo)致了過(guò)高的杠桿率、期限錯(cuò)配和資產(chǎn)價(jià)格，最終使得泡沫破裂，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。價(jià)格穩(wěn)定只是金融穩(wěn)定的必要條件而非充分條件（Tommaso，2002），如果央行僅僅針對(duì)短期物價(jià)走勢(shì)制定執(zhí)行貨幣政策，可能誘發(fā)經(jīng)濟(jì)金融結(jié)構(gòu)性失衡并妨礙實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期物價(jià)穩(wěn)定目標(biāo)。1984年，前美聯(lián)儲(chǔ)主席Paul Volcker提出美聯(lián)儲(chǔ)首先是金融穩(wěn)定維護(hù)者，其次才是貨幣穩(wěn)定維護(hù)者的觀點(diǎn)。近期部分國(guó)家中央銀行擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象反映了貨幣政策應(yīng)是維護(hù)金融穩(wěn)定整體框架一部分的思想共識(shí)。

2、宏觀審慎性管理具有宏觀溢出效應(yīng)，逆周期監(jiān)管與貨幣政策調(diào)控具有一致性。從某種程度上看，貨幣政策和宏觀審慎性管理政策的目標(biāo)具有一致性，重點(diǎn)都是關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問(wèn)題，防止經(jīng)濟(jì)波動(dòng)過(guò)大對(duì)金融體系的威脅。逆周期宏觀審慎監(jiān)管政策通過(guò)緩解銀行體系順經(jīng)濟(jì)周期性風(fēng)險(xiǎn)累積而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資功能產(chǎn)生影響，逆周期貨幣政策調(diào)控保持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行為金融體系穩(wěn)定運(yùn)行提供保證。由于金融失衡不利于貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央銀行有防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，因此加強(qiáng)其在宏觀審慎監(jiān)管中的作用有利于監(jiān)管工具的有效運(yùn)用，提高金融監(jiān)管整體效力。

3、中央銀行作為支付手段和金融市場(chǎng)即時(shí)流動(dòng)性的唯一提供者決定了其在維護(hù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中發(fā)揮決定性作用。市場(chǎng)流動(dòng)性決定了金融系統(tǒng)面對(duì)沖擊的彈性與穩(wěn)定性。Anna Schwartz在定義金融危機(jī)時(shí)提到貨幣供應(yīng)量劇降的可能性（Schwartz，1986）。金融危機(jī)時(shí)期可能出現(xiàn)流動(dòng)性枯竭，每個(gè)人都需要流動(dòng)性，并且清楚只有中央銀行的基礎(chǔ)貨幣才是真正的流動(dòng)性。作為市場(chǎng)流動(dòng)性的最后提供者（最后貸款人），中央銀行如果沒(méi)有事前監(jiān)管權(quán)而只是在危機(jī)時(shí)充當(dāng)付款人，不僅容易滋生金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，而且也容易貽誤流動(dòng)性注入的最佳時(shí)機(jī)，不利于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。北巖銀行危機(jī)事件中，英格蘭銀行正是由于缺乏事先掌握情況使孤立事件對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)影響加深；對(duì)于系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的倒閉風(fēng)險(xiǎn)，微觀監(jiān)管當(dāng)局既沒(méi)有救助手段與工具，也沒(méi)有控制其倒閉可能產(chǎn)生后果的能力。從各國(guó)來(lái)看，中央銀行普遍承擔(dān)著最后貸款人職責(zé)，維護(hù)金融穩(wěn)定成為大多數(shù)國(guó)家中央銀行的重要職能之一，賦予并強(qiáng)化中央銀行在宏觀層面的金融審慎監(jiān)管權(quán)限，既是必要的，也是合理的。

4、中央銀行在維護(hù)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中具有先天性便利條件。一是中央銀行是宏觀調(diào)控的主要機(jī)構(gòu)之一，在評(píng)估宏觀經(jīng)濟(jì)狀況和宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)方面具有專門(mén)知識(shí)，能夠借助于為制定貨幣政策而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和貨幣形勢(shì)分析，來(lái)對(duì)本國(guó)金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)從宏觀層面進(jìn)行審慎分析；二是中央銀行擁有支付、清算、結(jié)算和信息的優(yōu)勢(shì)和資本，賦予系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者有利于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)作用；三是賦予中央銀行宏觀審慎性管理權(quán)利同中央銀行維護(hù)金融穩(wěn)定職能的權(quán)責(zé)是對(duì)稱的。中央銀行負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的重任，宏觀審慎性管理同金融穩(wěn)定密切相關(guān)，賦予中央銀行宏觀審慎管理職能，促進(jìn)宏觀審慎性管理職能與維護(hù)金融職能的統(tǒng)一，有利于落實(shí)中央銀行防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的政策措施。

5、中央銀行在宏觀審慎性管理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)理性思考的產(chǎn)物。美國(guó)于2010年7月15日通過(guò)了兩院協(xié)調(diào)版的金融改革法案規(guī)定，由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，以確保美國(guó)政府了解這些金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性。美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)得到擴(kuò)大，除銀行控股公司之外，凡是可能影響到金融體系穩(wěn)定的大型金融機(jī)構(gòu)，如大型對(duì)沖基金、保險(xiǎn)公司等，都將進(jìn)入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管范圍。2009年2月英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《2009年銀行法》，明確規(guī)定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位，并強(qiáng)化了相關(guān)的金融穩(wěn)定政策工具和權(quán)限；2010年5月英國(guó)大選的新政府在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，關(guān)注整個(gè)經(jīng)濟(jì)中威脅經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的宏觀事項(xiàng)并采取有效的應(yīng)對(duì)措施。2009年10月德國(guó)新執(zhí)政聯(lián)盟宣布廢除德國(guó)雙頭銀行監(jiān)管體系，將原由聯(lián)邦金融監(jiān)管局監(jiān)管銀行機(jī)構(gòu)的職能劃歸德國(guó)央行全權(quán)負(fù)責(zé)。2008年8月法國(guó)出臺(tái)了《經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化法》規(guī)定，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是將銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成“審慎監(jiān)管局”，并將其置于中央銀行的監(jiān)督之下；法蘭西銀行作為中央銀行被進(jìn)一步賦予系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)處理的管理權(quán)，將其從一般監(jiān)管事務(wù)的牽頭地位提升到負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定的地位。歐盟委員會(huì)明確歐洲中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的特殊作用，由歐洲中央銀行行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)作為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)普通董事會(huì)的成員，并傾向于由歐洲中央銀行行長(zhǎng)擔(dān)任系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的主席。2009年1月G30在發(fā)布《金融改革:一個(gè)金融穩(wěn)定框架》報(bào)告中建議:一是賦予中央銀行足夠權(quán)力和必要工具，使之不僅能在危機(jī)時(shí)期發(fā)揮作用，也能在信貸快速擴(kuò)張、杠桿率上升時(shí)期實(shí)施逆周期性監(jiān)管；二是在中央銀行不具有審慎監(jiān)管權(quán)的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)保證中央銀行在審慎監(jiān)管和市場(chǎng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策層中發(fā)揮重要作用。當(dāng)有關(guān)資本、流動(dòng)性和保證金等關(guān)鍵性的制度安排發(fā)生變化時(shí)，中央銀行應(yīng)當(dāng)具有正式的評(píng)估權(quán)；中央銀行應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)和支付清算體系進(jìn)行監(jiān)管。

二、中央銀行在宏觀審慎性管理中的作用

2003年修改后的《中國(guó)人民銀行法》首次明確其防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，但維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)與權(quán)力不明確。目前，我國(guó)防范金融風(fēng)險(xiǎn)主要采取“一事一議”個(gè)案處理法，針對(duì)某家銀行或證券公司風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行個(gè)案處理，具有較大的隨意性和道德風(fēng)險(xiǎn):一是缺乏系統(tǒng)性，沒(méi)有可以預(yù)知的一般規(guī)則和處理流程，沒(méi)有從制度上明確規(guī)定相關(guān)方的責(zé)任和處理原則；二是方法比較落后，缺乏系列風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工具與手段；三是沒(méi)有前瞻性，缺乏對(duì)金融危機(jī)進(jìn)行管理的特別處置制度，應(yīng)對(duì)性臨時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)的后果是金融或財(cái)政成本巨大，導(dǎo)致較高效率損失；四是“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管制度導(dǎo)致沒(méi)有一家機(jī)構(gòu)有能力和手段對(duì)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)總負(fù)責(zé)。

根據(jù)中國(guó)金融分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀和參照國(guó)際金融監(jiān)管改革實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)前法律賦予人民銀行防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，可以考慮賦予人民銀行在宏觀審慎性管理中起主導(dǎo)性作用，建立起由中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎管理、專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管的全面金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。

1、組織架構(gòu)上。通過(guò)人民銀行“牽頭管理”模式，由財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、獨(dú)立專家學(xué)者組成宏觀審慎性管理委員會(huì)，委員會(huì)主席由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任；委員會(huì)下設(shè)工作組，具體負(fù)責(zé)宏觀審慎性管理的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、規(guī)則制定和處置工作，由人民銀行擔(dān)任常務(wù)副主席兼工作組組長(zhǎng)；工作組辦公室為人民銀行金融穩(wěn)定局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一。

2、職能設(shè)置上。宏觀審慎性管理委員會(huì)的工作組負(fù)責(zé)具體制定宏觀審慎管理制度，開(kāi)發(fā)宏觀審慎管理工具，研究推進(jìn)逆風(fēng)向的貸款損失撥備及資本要求等；建立系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系；組織開(kāi)展系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、壓力測(cè)試，識(shí)別有系統(tǒng)重要性影響的金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和市場(chǎng)，并施加額外的監(jiān)管要求等；建立金融控股公司監(jiān)管制度與規(guī)則，實(shí)施金融控股公司的日常監(jiān)管工作。

3、決策方式上。宏觀審慎性管理委員會(huì)的工作組辦公室日常工作受人民銀行金融穩(wěn)定局領(lǐng)導(dǎo)，宏觀審慎性管理評(píng)估結(jié)論以及宏觀審慎性管理政策工具開(kāi)發(fā)和使用等權(quán)利由管理委員會(huì)成員表決同意后報(bào)國(guó)務(wù)院審批實(shí)施，微觀審慎性監(jiān)管機(jī)構(gòu)和宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)在政策方面應(yīng)予以配合執(zhí)行。

4、信息共享途徑上。一是建立宏觀審慎性管理委員會(huì)的定期例會(huì)制度以及成員單位的金融監(jiān)管信息共享機(jī)制，促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管信息和微觀審慎監(jiān)管信息的及時(shí)、全面溝通與信息共享；二是修改完善當(dāng)前形同虛設(shè)的中央銀行建議現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)制度，將建議現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)的對(duì)象擴(kuò)展到包含銀行、證券、保險(xiǎn)和金融控股公司在內(nèi)的所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，建議現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)發(fā)起人包括中央銀行總行和省級(jí)分支機(jī)構(gòu)；三是金融機(jī)構(gòu)、各類自律性金融管理組織和金融監(jiān)管部門(mén)有義務(wù)按中央銀行要求及時(shí)提供非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)和資料。

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