曲秀杰 ，李秋金，郭艷玲

（1.泰安市水利和漁業(yè)局，山東 泰安 271000；2.臨沂市蘭山區(qū)水務(wù)局，山東 臨沂 276000）

2004年國務(wù)院在《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。2011年黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于加快水利改革與發(fā)展的決定》（一號文件）中再次要求“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，加快推行代建制”。近年來，按照上級有關(guān)要求，泰安市在水利工程建設(shè)中，逐步開展了代建制試點(diǎn)工作。其中第一個(gè)代建項(xiàng)目是2002年的大河水庫加固改建工程，即泰山抽水蓄能電站下水庫加固改建工程，這在全省水利領(lǐng)域也是首例。泰安市水利領(lǐng)域第二個(gè)代建項(xiàng)目是2009年的大汶河攔蓄工程。在代建制的推行中，泰安市走在了全省的前列，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1 代建制模式

項(xiàng)目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)，目前在發(fā)達(dá)國家成熟的建設(shè)體制中，已經(jīng)是通常采用的一種工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式。是由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、采購、監(jiān)理、施工、竣工試運(yùn)行等全過程進(jìn)行管理的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。具體代建模式，又因情況而有所不同。

大河水庫加固改建工程主要是實(shí)施階段的代建。大河水庫是泰山抽水蓄能電站的水源地，也是下水庫，是電站的重要組成部分。2002年8月28日，泰山抽水蓄能電站工程項(xiàng)目法人山東泰山抽水蓄能電站有限責(zé)任公司，與代建人泰安市水利和漁業(yè)局，簽定了《山東泰安抽水蓄能電站下水庫加固改建工程部分委托建設(shè)管理合同》。合同約定，工程總投資14 025.85萬元，一次包死，不因任何因素調(diào)整，虧盈由代建人自負(fù)；工程總的工期要求是2005年3月1日前竣工，具體進(jìn)度安排由代建人負(fù)責(zé)；工程質(zhì)量要求是確保優(yōu)質(zhì)工程，爭創(chuàng)國家最高獎(jiǎng)項(xiàng)——魯班獎(jiǎng)；由代建人全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)理、施工隊(duì)伍的選擇，分部以下工程驗(yàn)收。

大汶河攔蓄工程則是全過程的代建。2009年泰安市泰山投資有限公司正式委托代建人泰安市大汶河綜合開發(fā)建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)工程的建設(shè)管理。項(xiàng)目總投資15億元，主要工程內(nèi)容是在大汶河40 km的河段上，建設(shè)7處攔河工程，形成攔蓄水面長25 km，面積約2 400 hm2，總攔蓄水量4 695萬m3。代建人全權(quán)負(fù)責(zé)勘察設(shè)計(jì)等項(xiàng)目前期工作，項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)理、施工隊(duì)伍選擇，投資、進(jìn)度、質(zhì)量與安全管理，驗(yàn)收及建成后的運(yùn)行管理。

2 代建制優(yōu)點(diǎn)

2.1 有利于減少項(xiàng)目決策失誤

如大汶河攔蓄工程實(shí)行代建制后，代建人通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成前期工作，前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，將做為出資人與代建人共同遵守的合約基礎(chǔ)，不得隨意改動(dòng)，這必將使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)?？尚行匝芯康裙ぷ鞑粌H需達(dá)到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足出資人的建設(shè)目的和代建人科學(xué)組織實(shí)施的需要。可避免在項(xiàng)目決策中不切實(shí)際、盲目攀比、跟風(fēng)上項(xiàng)目的行為；避免硬性壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間、可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求的行為；避免出現(xiàn)“上項(xiàng)目拍拍腦袋，干項(xiàng)目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股”的“三拍”項(xiàng)目。

2.2 有利于項(xiàng)目資金的落實(shí)

如大河水庫加固改建工程實(shí)行了代建制，則代建人與出資人都需按合同辦事，及時(shí)撥付工程款，否則將承擔(dān)因此引起的索賠。再如大汶河攔蓄工程，通過實(shí)行代建制，真正的出資人—政府就與代建人形成了合同關(guān)系，迫使政府必須更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而行，從而改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、資金不到位、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2.3 有利于提高項(xiàng)目管理水平

代建制的實(shí)行，使工程建設(shè)由過去的外行管理內(nèi)行的不對稱建設(shè)管理方式，向?qū)I(yè)對專業(yè)、內(nèi)行對內(nèi)行的科學(xué)建設(shè)管理模式轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目的工程技術(shù)及管理手段也更趨于現(xiàn)代化。采用代建制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇代建機(jī)構(gòu)及代建經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是代建機(jī)構(gòu)及代建經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。大河水庫加固改建工程及大汶河攔蓄工程代建機(jī)構(gòu)擁有雄厚的技術(shù)力量，主要負(fù)責(zé)人具有設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等豐富的工作經(jīng)歷和較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)能力，在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮了重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，選擇優(yōu)秀隊(duì)伍，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排施工工序，將極大提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。大河水庫加固改建工程提前5個(gè)月竣工，單元工程優(yōu)良品率91%，分部工程優(yōu)良品率100%，被授予了“魯班獎(jiǎng)”；大汶河攔蓄一期工程實(shí)現(xiàn)了“質(zhì)量優(yōu)秀、投資節(jié)約、工期保證和安全零事故”的既定目標(biāo)，代建人被泰安市委授予“泰山先鋒”的光榮稱號，優(yōu)異的成績驗(yàn)證了代建制的優(yōu)越性。

2.4 有利于遏制腐敗

實(shí)行代建制，出資人與代建人成為相互監(jiān)督、多方監(jiān)督的合同關(guān)系，“出資、建設(shè)、管理、使用”等環(huán)節(jié)有了明顯分離，形成相互的制約。有利于避免建設(shè)領(lǐng)域中圍標(biāo)、串標(biāo)、轉(zhuǎn)包、違法分包、不履行投標(biāo)承諾等突出問題，有利于避免非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目因權(quán)力過于集中、監(jiān)督過于弱化而造成的腐敗問題。

3 代建制面臨的主要問題

目前，各地、各部門加快推進(jìn)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目代建制，取得了積極的成效，同時(shí)也暴露出不少問題，應(yīng)該引以為鑒。

3.1 相關(guān)法律法規(guī)滯后

代建制是法制社會中合同制管理的一種延伸，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》以及中央《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》雖然對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目提出了加快推行代建制的要求，但與代建制相配套的法律、法規(guī)還沒有形成，相關(guān)部門在推行代建制的過程中多是摸著石頭過河，隨意性很大。法律對雙方的行為缺少硬性約束，出資人與代建人的法律地位不明確、不清晰，遇到利益搶著上、碰到困難繞著走、出了問題相互推的可能性始終存在，監(jiān)管部門在解決糾紛時(shí)責(zé)任難判斷、處罰難確定。代建制的推行離開健全的法律法規(guī)體系，而僅靠代建雙方的合同約定與自覺配合顯然是不夠的。

3.2 代建市場尚不成熟規(guī)范

發(fā)達(dá)國家代建市場是在建筑市場高度發(fā)達(dá)，咨詢業(yè)高度規(guī)范與誠實(shí)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。目前我國的建筑市場還不夠規(guī)范，作為市場主體的企業(yè)誠信度還不夠高，同為咨詢范疇的監(jiān)理制大規(guī)模推行已近20年，但監(jiān)理企業(yè)的行為依然不夠規(guī)范，監(jiān)理作用還沒有得到充分地發(fā)揮。在這種形勢下，推進(jìn)代建制，代建企業(yè)的培育是最大的難題。泰安的兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，代建人都是事業(yè)單位，從全國的情況來看，代建人也多是半官半商的性質(zhì)，與政府部門有著某種隸屬關(guān)系，主要人員多是從機(jī)關(guān)事業(yè)單位抽調(diào)來的，沒有達(dá)到完全市場化的程度，只能算作一種過渡形態(tài)。而其他代建企業(yè)，在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、誠信方面還多數(shù)存在著一些讓出資人不安的問題?？偠灾?，目前能夠承擔(dān)代建任務(wù)的有經(jīng)驗(yàn)、有技術(shù)、有信用的代建主體還太少，代建市場還很不成熟規(guī)范。

3.3 監(jiān)管難度大，監(jiān)管力度弱

相關(guān)法律法規(guī)的不健全是造成監(jiān)管不力的最大原因，政府職能部門執(zhí)行力不足也影響著代建市場的監(jiān)管。代建制度下，政府應(yīng)從具體項(xiàng)目的建設(shè)管理中脫開身，集中力量培育代建市場、制定規(guī)則和維護(hù)良好的市場秩序。由于代建制剛剛起步，政府部門在非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目中的角色轉(zhuǎn)變還沒有完成，法律法規(guī)對政府監(jiān)管的剛性約束尚不到位，相關(guān)政府職能部門的查處力度、力量、手段不夠，民不告官不究思想還在一定程度上影響著政府部門的執(zhí)法態(tài)度。

4 加快推行代建制的建議

4.1 加快代建制的法律體系建設(shè)

盡快制定與政府投資項(xiàng)目代建制有關(guān)的法律、法規(guī)及行政規(guī)章制度，構(gòu)建完善的代建制法律體系。對代建企業(yè)實(shí)行規(guī)范化的資質(zhì)管理，明確各級別的代建企業(yè)應(yīng)具備的注冊資本金、技術(shù)力量、管理能力、經(jīng)營業(yè)績和誠信級別。推行標(biāo)準(zhǔn)化代建合同條款，明確委托人、代建人的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

4.2 加強(qiáng)對代建市場的培育和規(guī)范

一方面鼓勵(lì)代建制試點(diǎn)推行，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)嘗試代建業(yè)務(wù)。另一方面，在選擇代建人時(shí)，應(yīng)按照平等、互利、誠信的原則，盡快推行公開招標(biāo)投標(biāo)制，規(guī)范代建制市場行為。同時(shí)，還應(yīng)制定代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，消除代建亂收費(fèi)現(xiàn)象。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)管，懲處違法違規(guī)主體

政府應(yīng)盡快完成從建設(shè)管理者到代建市場監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變。制定對代建市場的監(jiān)管原則、方案和細(xì)則，加強(qiáng)對政府監(jiān)管人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，提高監(jiān)管水平，做到不缺位、不越位。對代建市場的違法違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅查處，并記入企業(yè)誠信檔案，在市以上的企業(yè)不良信息公告平臺上公布。