李秀梅，劉 芳

(1.內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院 財政稅務(wù)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051;2.中國農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策自2001年實施以來，優(yōu)惠政策使得西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平有了長足的發(fā)展，人民生活水平有了很大提高。2011年是新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的開局之年，總結(jié)和分析西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策對于新政策的完善具有一定的理論意義，同時，對促進(jìn)西部地區(qū)快速發(fā)展，縮小東西差距具有舉足輕重作用。

一、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策概述

1999年，國家正式提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2000年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，明確提出了實施西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。財政部、國家稅務(wù)總局連同海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》(財稅[2001]202)，具體規(guī)定了稅收優(yōu)惠政策的適用范圍及具體內(nèi)容。

適用范圍包括:重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、青海省、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣西壯族自治區(qū)。

西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策具體內(nèi)容:1.西部大開發(fā)對設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在2001年至2010年期間，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。鼓勵類目錄包括農(nóng)林業(yè)、水利、煤炭、電力、核能、石油天然氣、鋼鐵、醫(yī)藥等，國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)的內(nèi)資企業(yè)是指國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)項目為主營業(yè)務(wù)，其主營業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的企業(yè)。2.經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，民族自治地方的內(nèi)資企業(yè)可以定期減征或免征企業(yè)所得稅，外商投資企業(yè)可以減征或免征地方所得稅，中央企業(yè)所得稅減免的審批權(quán)限和程序按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對民族自治地方2008年1月1日后批準(zhǔn)享受減免稅的企業(yè)，僅限于減免企業(yè)所得稅中屬于地方分享的部分，不得減免屬于中央分享的部分。3.對在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，上述項目業(yè)務(wù)收入占企業(yè)總收入70%以上的，可以享受企業(yè)所得稅如下優(yōu)惠政策:內(nèi)資企業(yè)自開始生產(chǎn)經(jīng)營之日起，實行兩免三減半;外商投資企業(yè)經(jīng)營期在10年以上的，自獲利年度起，實行兩免三減半。4.對西部地區(qū)公路國道、省道建設(shè)用地，比照鐵路、民航建設(shè)用地免征耕地占用稅。

二、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的成效分析

稅收政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，作為政府實施西部大開發(fā)的主要政策，10年來，大開發(fā)政策戰(zhàn)略在西部的實施取得了巨大的成功，有效地促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(一)GDP總值高速增長

與中部、東部相比較，雖然西部區(qū)GDP絕對額較低，但其增長率都高于其他地區(qū)，如表1顯示，從2001－2009西部12省除個別年份，幾乎每年的增長率都維持在17%以上，遠(yuǎn)高于國家的平均增長率。

表1 2001－2008年西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策績效分析表 單位:億元

(二)財政收入明顯提高

如表1顯示，由2001年的1300.74億元增長到2008年的5159億元，年均增長率為14.56%。居民可支配收入由2001年的7925元增長到2008年的16489元，增長率為108%。以包頭市為例，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策自2001年實施以來，包頭市國稅系統(tǒng)稅收收入不僅沒有受到“減稅效應(yīng)”的影響，稅收反而由2000年的16.15億元上升至2010年的112.8億元，為地方經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)又好又快發(fā)展提供了強(qiáng)有力的財力保障。稅收作為宏觀經(jīng)濟(jì)重要的調(diào)節(jié)手段，在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中得到了充分體現(xiàn)。

(三)西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資成倍增加

與沿海地區(qū)比，西部地處內(nèi)陸，物流成本高，受資金困擾，好多企業(yè)無國力更換設(shè)備。而西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策為西部企業(yè)的運轉(zhuǎn)所節(jié)約的資金基本都投資于企業(yè)技術(shù)革新和設(shè)備更新方面。如表1顯示，2001年，西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資數(shù)為7158.44億元，2009年固定資產(chǎn)投資數(shù)增長到49346.4億元，增長了6倍。西部地區(qū)的固定資產(chǎn)投資成倍增長是稅收優(yōu)惠政策成果的體現(xiàn)。

(四)企業(yè)所得稅稅基增大

企業(yè)所得稅在財政收入中的比重與GDP的增長率呈反向變化關(guān)系，稅收優(yōu)惠政策的正效應(yīng)在政策頒布初期顯現(xiàn)的較明顯，明顯降低了企業(yè)的所得稅稅負(fù)，從2004開始，企業(yè)所得稅占財政收入的比重開始緩慢上升，2004年企業(yè)所得稅占財政收入的比重為6.94%，2009年為8.23%，增加了1.29個百分點(見表1)，這說明西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策使得西部地區(qū)“蛋糕”不斷做大，在基數(shù)不斷增大而稅率不變的情況下，企業(yè)所得稅在財政收入中的比重也不斷增大。

二、西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策實施中存在的問題

(一)稅收優(yōu)惠方式、種類單一

1.優(yōu)惠方式單一。目前我國西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠方式主要是以直接減免為主，其主要方式有減、免、退稅，即降低稅率，定期減免，再投資退稅等。這種直接減免方式雖然較透明，征納雙方也易于操作，但是這種優(yōu)惠方式僅適用于少數(shù)盈利企業(yè)，對那些微利或無利的企業(yè)而言，并無實質(zhì)優(yōu)惠，尤其是那些投資期限長，見效慢的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)性建設(shè)、交通、能源等國家鼓勵類的產(chǎn)業(yè)，作用非常小。如大型或特大型的水利或生態(tài)工程建設(shè)，其建設(shè)周期一般需要六七年的時間，而且資金大部分來源于銀行貸款，水電站或生態(tài)工程投產(chǎn)后，至少得需要七八年的時間償還銀行貸款，到企業(yè)取得利潤，開始享受稅收優(yōu)惠政策時，優(yōu)惠政策已經(jīng)到期，而在投產(chǎn)前期，由于優(yōu)惠稅種、方式單一，也沒能享受到稅收優(yōu)惠，最終導(dǎo)致企業(yè)實際享受的稅收優(yōu)惠很少，而且直接優(yōu)惠這樣的優(yōu)惠方式體現(xiàn)為一種事后調(diào)節(jié)，缺少稅基式的間接減免方式，這種直接減免也容易造成財政收入的大波動，不利于地方財政的穩(wěn)定。

2.優(yōu)惠的稅收種類單一。我國目前的西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠主要以企業(yè)所得稅為主，缺乏增值稅、資源稅、營業(yè)稅、個人所得稅，房產(chǎn)稅的優(yōu)惠政策。大多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段，都會伴隨大量設(shè)備的投資，這樣企業(yè)的增值稅稅負(fù)就比較重，尤其是重工業(yè)和農(nóng)業(yè)方面。而西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)和重工業(yè)所占比重很高，這樣就導(dǎo)致西部地區(qū)增值稅稅負(fù)較高，以農(nóng)產(chǎn)品深加工為例，我國的增值稅法規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品深加工的稅率為17%，對于收購免稅農(nóng)產(chǎn)品的企業(yè)可按13%的稅率進(jìn)行抵扣，即使在企業(yè)毫無增值情況下，企業(yè)仍然要承擔(dān)1.53%的增值稅稅負(fù)，這樣的增值稅稅負(fù)明顯高于其他企業(yè)。此外，我國的交通運輸費可以按7%的稅率進(jìn)行抵扣，而資源豐富、重工業(yè)比重高的現(xiàn)實條件決定了西部地區(qū)對交通運輸?shù)囊蕾?，加之西部地區(qū)落后的道路設(shè)施，使得交通運輸費在企業(yè)成本中所占比重很高。在交通運輸費得不到全額抵扣的情況下，勢必會增加西部地區(qū)企業(yè)的增值稅稅負(fù)。

(二)優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)較高

據(jù)國家稅務(wù)總局2008年統(tǒng)計，由地稅部門管理的西部9個省市區(qū)企業(yè)總戶數(shù)約為51萬戶，其中享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠的企業(yè)僅為2.52萬戶，真正享受到企業(yè)所得稅優(yōu)惠不到2%。

根據(jù)財稅〔2001〕202號規(guī)定，享受15%所得稅優(yōu)惠稅率的企業(yè)需要滿足其主營業(yè)務(wù)收入占總收入的70%以上，西部地區(qū)由于地理歷史等原因，與東部地區(qū)相比，發(fā)展相對落后，大多數(shù)企業(yè)的虧損面較大，實際享受到稅收優(yōu)惠的企業(yè)非常少，以云南省為例，云南地稅系統(tǒng)企業(yè)所得稅清繳數(shù)據(jù)顯示，2009年全省企業(yè)所得稅虧損面為50.12%，很難達(dá)到規(guī)定優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，形成一些企業(yè)名義上享受稅收優(yōu)惠，而實際卻沒有得到利益。由于西部稅收優(yōu)惠政策的準(zhǔn)入門檻太高，致使這項政策不能惠及到西部地區(qū)的多數(shù)企業(yè)。

(三)優(yōu)惠政策吸引外資效果較差

所得稅優(yōu)惠對投資者的吸引力越來越小，大多外商投資者進(jìn)行投資看重的是企業(yè)投資回報率高低及投資風(fēng)險大小的問題。目前西部地區(qū)所得稅的直接減免方式對外商投資者是不具有足夠吸引力的。2009年，我國外資企業(yè)總數(shù)為434248戶，投資總額為25000億美元，西部地區(qū)的外資企業(yè)數(shù)為40068戶，占全國的比重為9.2%，投資額為1764億美元，占7.05%，其中西藏、寧夏、云南的投資額分別占西部總投資額的0.28%、1.36%、1.81%，在全國所占的比重更是微乎其微。

西部地區(qū)是為了吸引外資而設(shè)定的優(yōu)惠政策，而享受“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)資企業(yè)僅僅是國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)，而這種鼓勵類產(chǎn)業(yè)是面向全國范圍設(shè)定的，那些對促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)卻沒有做專門針對性的規(guī)定。這樣導(dǎo)致內(nèi)外資企業(yè)在享受稅收優(yōu)惠方面不統(tǒng)一，挫傷了內(nèi)資企業(yè)積極發(fā)展的自覺性和主動性，而外資企業(yè)又因為西部地區(qū)交通不便、人才缺乏、技術(shù)落后等原因，不愿意到西部進(jìn)行投資，這樣一種“外引不進(jìn)，內(nèi)進(jìn)不來”的矛盾出現(xiàn)，使得實際享受優(yōu)惠的企業(yè)少之更少。以四川省為例，2001年四川省某市國稅部門管理的享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)是4戶，2008年享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)增加到了26戶，但是，2008年享受優(yōu)惠的企業(yè)戶數(shù)僅僅是納稅企業(yè)的1.4%，這樣在吸引外資的成效較弱的情況下，內(nèi)資企業(yè)又得不到足夠的重視和優(yōu)惠，最終影響西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)享受稅收優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)行業(yè)劃分不明確與普惠制并存

西部地區(qū)資源豐富，煤炭探明儲量占全國總儲藏的67%，天然氣占全國的66%，水能占全國的82%，這類資源不僅可以盈利，更是一種暴利壟斷行業(yè)，這類資源即使不享受稅收優(yōu)惠也是投資者追逐的對象，然而，在西部地區(qū)卻不合理或不正當(dāng)?shù)南硎芰朔浅６嗟亩愂諆?yōu)惠。2002年，煤炭企業(yè)數(shù)占全國行業(yè)數(shù)為28.29%，2008年，煤炭行業(yè)占全國比重為35.85%，這就說明大多數(shù)人力資源、資金都流向了暴力行業(yè)，2002年，煤炭行業(yè)利潤總額占全國比重為11.59%，2008年，猛增到33%，但是繳納的稅金總額卻由2002年的17.38%降至2008年的14.07%，而這些企業(yè)大多都是煤炭企業(yè)。這些煤企投資者不顧地區(qū)生態(tài)環(huán)境的承載能力，資源的利用效益及產(chǎn)生的社會問題，拼命地在稅收優(yōu)惠政策的籠罩下，野蠻開采，造成資源的極大浪費，環(huán)境的一度破壞及地方財稅利益的流失，違背了稅收優(yōu)惠政策的初衷。以新疆省為例，截止2009年4月，新疆5000多家企業(yè)享受到所得稅優(yōu)惠政策，共減免地方稅款57.6億元，這樣由于煤炭行業(yè)不合理的享受著稅收優(yōu)惠，使得財稅利益大量流失。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的稅收優(yōu)惠政策要體現(xiàn)區(qū)域政策導(dǎo)向，而目前采用的“一視同仁”的普惠制，沒有體現(xiàn)區(qū)域政策的核心思想，更沒有促進(jìn)西部地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非均衡的發(fā)展理論認(rèn)為社會發(fā)展要根據(jù)不平衡發(fā)展規(guī)律有差異有重點有特點的進(jìn)行，而不是力量平均進(jìn)行發(fā)展，而且在發(fā)展中總會存在支配性的關(guān)鍵因素，因此需要在不同時期、不同區(qū)域選擇重點問題區(qū)域進(jìn)行發(fā)展。

(五)稅收優(yōu)惠政策機(jī)制和管理方面存在漏洞

首先，稅收優(yōu)惠政策運行的10年來，顯現(xiàn)出的特點是內(nèi)容繁多，規(guī)定散，變化較快，雖然及時反映了國家的政策導(dǎo)向，但是稅收優(yōu)惠政策在整個執(zhí)行過程中缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致其嚴(yán)肅性和實際的可操作性大大減弱，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策缺少事后的跟蹤監(jiān)督，但由于稅收優(yōu)惠的內(nèi)容散又多，這就必然會出現(xiàn)稅收盲區(qū)。其次，目前的稅務(wù)機(jī)關(guān)在面對稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行過程中，重審批環(huán)節(jié)，輕管理，僅僅對納稅人的減免稅資料進(jìn)行嚴(yán)格審批，事后的管理力度跟不上進(jìn)度，缺乏主動性。許多稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員，重視程度不夠，監(jiān)管力度不大，造成稅收漏洞。稅收優(yōu)惠政策的改革致使部分優(yōu)惠政策失效，也使得許多政策出現(xiàn)諸多不合理的地方，從而使實質(zhì)享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)較少，稅收優(yōu)惠政策的實際成效減弱，有必要要求各項優(yōu)惠政策適應(yīng)時代潮流，與社會實際結(jié)合，找準(zhǔn)政策的著力點，西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策諸多問題的存在必然會阻礙西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)發(fā)展理念與我國東部地區(qū)率先發(fā)展經(jīng)驗來完善我國西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策具有戰(zhàn)略意義。

四、完善新一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的建議

2011年7月27日財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》，意味著新一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策又拉開序幕，從目前官方出臺的文件看，新一輪西部大開發(fā)的稅收政策還未全面出臺，因此，筆者在總結(jié)過去十年已實施政策的基礎(chǔ)上，對即將全面出臺的政策提出如下建議:

(一)加大稅收優(yōu)惠政策支持力度

直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠相結(jié)合。借鑒美國西部發(fā)展的成功經(jīng)驗，避免西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策有名無實現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證稅收政策落到實處，應(yīng)該增加稅收優(yōu)惠方式，使以直接抵扣、減免、退稅的直接優(yōu)惠與加速折舊、稅收扣除、納稅遞延、投資抵免、特定準(zhǔn)備金、債轉(zhuǎn)股等間接優(yōu)惠方式相結(jié)合，把真正需要扶持鼓勵的企業(yè)納入到西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的范疇之內(nèi)，同時促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，資源的有效配置。

增加優(yōu)惠稅收種類?，F(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策主要以企業(yè)所得稅為主，缺少增值稅、資源稅、營業(yè)稅、個人所得稅等稅種的優(yōu)惠。首先，增加增值稅、營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠。我國的稅收結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，在西部地區(qū)，這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)更加明顯，如云南省流轉(zhuǎn)稅占全部稅收比重高達(dá)76%以上，而企業(yè)所得稅的比重僅為10%，因此，在實施西部大開發(fā)過程中，應(yīng)該對促進(jìn)西部發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)工程、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)給予一定數(shù)額增值稅、營業(yè)稅的減免額度，同時對技術(shù)含量高的機(jī)器設(shè)備、研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等費用作稅前扣除，有效消除由于運輸費用、農(nóng)產(chǎn)品抵扣率低而造成的企業(yè)增值稅稅負(fù)過重問題，加速西部地區(qū)的發(fā)展。其次，增加資源稅優(yōu)惠。西部地區(qū)資源豐富，但豐富的自然資源卻沒能給西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累財富，反而遭到迫害，因此要考慮改變資源稅的征收方式，變從量征收為從價征收，對價格變化較大的資源采取從價從量合并征收，發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)作用，這樣不僅可以促進(jìn)資源合理開發(fā)，還可以增加地方財政收入，保證地方政府職能的發(fā)揮。再次，增加個人所得稅的優(yōu)惠。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化相對落后，人才也相對匱乏，科技是發(fā)展的動力，人才是科技的源泉，所以應(yīng)該對一些高技術(shù)工程人員，科技研發(fā)人員、復(fù)合型人才給予一定的個人所得稅優(yōu)惠或是補(bǔ)貼，廣泛的吸引人才到西部，促進(jìn)西部的繁榮。

(二)制定差異稅收優(yōu)惠政策

國家必須明確劃分需要扶持的產(chǎn)業(yè)，重點應(yīng)集中于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，破除過去“一刀切”普惠制優(yōu)惠方式，對于投資期長、見效慢的基礎(chǔ)項目，可以從獲利年度起計算優(yōu)惠期，對于那些具有明顯區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)要給予更加優(yōu)惠的政策。使西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策真正發(fā)揮其作用，促進(jìn)西部地區(qū)綜合實力的提高。

(三)完善稅收優(yōu)惠政策的配套設(shè)施，消除管理漏洞

1.縮短修訂國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄。享受西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策的國家鼓勵類產(chǎn)業(yè)是指國家重點鼓勵的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品技術(shù)目錄以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中鼓勵類產(chǎn)業(yè)項目為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)，對于這些目錄，國家有關(guān)部門5年才進(jìn)行修訂，這樣就遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后西部實際經(jīng)濟(jì)狀況的變換，所以應(yīng)縮短修訂的時間間隔。

2.給西部地區(qū)政府適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)控權(quán)。目前，西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠實施普惠制，這種“一刀切”的優(yōu)惠方式，不具有特殊性，優(yōu)惠作用不明顯，如果給西部地區(qū)政府適當(dāng)?shù)恼{(diào)控權(quán)，可以根據(jù)本地的實際情況制定符合實際的稅收優(yōu)惠政策，這樣不僅使政策貫徹執(zhí)行方便，而且效果更佳。

3.減少審批程序，加強(qiáng)減免稅的后續(xù)管理，消除重審批輕管理的意識。納稅人申請減免稅的資料準(zhǔn)備齊全直接到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理審批，簡化審批程序提高工作效率，同時稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員要改變思想意識，減免稅后續(xù)管理是事關(guān)稅收優(yōu)惠是否真實有效落實的關(guān)鍵所在，要實行減免稅后的反饋制度，對享受稅收優(yōu)惠的納稅人實行跟蹤管理，監(jiān)督其資金的使用方向和使用效果，確保稅收優(yōu)惠政策的落實。

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