張尹莉

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

危機(jī)視角下的非政府組織作用

張尹莉

（安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

非政府組織；作用分析；路徑選擇

在對(duì)危機(jī)事件的管理中，政府基于其地位、職責(zé)、資源、手段之所在，必然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但隨著危機(jī)問(wèn)題的日益突出，單純依靠傳統(tǒng)的政府和市場(chǎng)兩級(jí)力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。非政府組織作為一支特殊的社會(huì)力量，逐步參與到危機(jī)管理的過(guò)程中，并發(fā)揮積極的作用。從政府與非政府組織博弈關(guān)系，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，研究提升非政府組織在危機(jī)管理中的作用的路徑。

在傳統(tǒng)管理理念的引導(dǎo)下，面對(duì)危機(jī)管理，政府擔(dān)任著主導(dǎo)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)與公民社會(huì)的日益完善，時(shí)代進(jìn)步的同時(shí)，伴生的危機(jī)事件的類(lèi)型、規(guī)模與影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以前，倘若單純依靠政府部門(mén)的力量，是無(wú)法有效應(yīng)對(duì)的。于是，非政府組織作為一種特殊的參與主體加入到危機(jī)管理的過(guò)程中，并在各國(guó)的危機(jī)應(yīng)對(duì)中發(fā)揮積極的作用。

一 非政府組織的涵義

非政府組織在全球范圍內(nèi)興起始于20世紀(jì)80年代，同期也引起了我國(guó)學(xué)者的普遍關(guān)注，聚焦于用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)視角分析非政府組織的構(gòu)成、作用，及與國(guó)家、市場(chǎng)三者間關(guān)系的理論層面研究。非政府組織簡(jiǎn)稱(chēng) NGO（Non-Government Organization），許多文獻(xiàn)資料中將非政府組織、非營(yíng)利組織、第三部門(mén)、志愿者組織等同，界定為介于政府與社會(huì)、政府與企業(yè)之間的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的社會(huì)組織。我國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為非政府組織是擁有相同志向的志愿者組成、具有穩(wěn)定組織形式、獨(dú)立于政府與企業(yè)之外獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、不以營(yíng)利為目的，致力于公益事業(yè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的民間團(tuán)體。

上述理解各有側(cè)重，非政府組織作為一個(gè)西方引入詞匯，融合著西方文化的背景因素，學(xué)術(shù)界一直很難統(tǒng)一其含義。但是，萊斯特?薩拉蒙教授關(guān)于非政府組織特點(diǎn)的概括卻成為公認(rèn)的權(quán)威：⑴民間性，指不附屬于政府機(jī)構(gòu)或受其支配，但不拒絕政府的資金支持；⑵非營(yíng)利性，不以營(yíng)利為目的，運(yùn)營(yíng)上不存在利潤(rùn)分紅機(jī)制；⑶組織性，有正式的組織結(jié)構(gòu)，固定的工作人員與章程；⑷自治性，指自主決策與自我管理；⑸志愿性，指成員自發(fā)參與，資源集聚非強(qiáng)制性；⑹非政治性，即非政黨組織。基于此六點(diǎn)特點(diǎn)，筆者從狹義的角度定義非政府組織為一定的社會(huì)成員自發(fā)組成、具有穩(wěn)定組織結(jié)構(gòu)與法律地位、獨(dú)立于政府與企業(yè)、不以營(yíng)利為目的的公民組織；如慈善組織、學(xué)術(shù)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等民間組織，都是目前社會(huì)中較為典型的非政府組織形態(tài)。本文使用狹義上的非政府組織涵義，將我國(guó)的非政府組織劃分為如下幾類(lèi)，見(jiàn)表1所示。

表1 我國(guó)非政府組織類(lèi)型

二 非政府組織在危機(jī)管理中的作用

面臨危機(jī)時(shí)政府處于主導(dǎo)地位，但非政府組織也應(yīng)是危機(jī)管理的重要成員。由于政府的“層級(jí)化”導(dǎo)致決策的程序性，面對(duì)非常態(tài)問(wèn)題的決策難免遲緩，危機(jī)事件常超出政府體系的正常決策范疇，而非政府組織在反應(yīng)與處理方面則體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)撵`活性、時(shí)效性。

1 協(xié)助政府普及防災(zāi)知識(shí)

防災(zāi)預(yù)警知識(shí)的宣傳，提升社會(huì)整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，是減少危機(jī)損失的重要方法。非政府組織鑒于自身的特點(diǎn)，有著明顯優(yōu)勢(shì)。非政府組織的形成具有跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨地區(qū)的空間特點(diǎn)，擁有廣泛的信息傳遞渠道，可以及時(shí)將預(yù)警知識(shí)與危機(jī)信息傳播出去，起到事前預(yù)警的效果。非政府組織較多根治于基層，來(lái)自社會(huì)底層了解弱勢(shì)群體與特定群體、熟悉所在地區(qū)情況，組織危機(jī)防護(hù)知識(shí)宣傳時(shí)具有針對(duì)性，體現(xiàn)因群施教、因地施教。例如，阪神地震后，日本的市民與社區(qū)組織結(jié)成市民自主防災(zāi)組織，樹(shù)立“自己的城市和社區(qū)自己保護(hù)、自己的生命自己保護(hù)”的防災(zāi)理念，向市民全面普及防災(zāi)與防火知識(shí)、檢查社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)地方并告知居民、掌握社區(qū)內(nèi)災(zāi)害時(shí)需救援的行動(dòng)不便的居民、組織跨社區(qū)的防災(zāi)訓(xùn)練與社區(qū)合作機(jī)制等。

2 危機(jī)救援的支持力量

危機(jī)事件具有突發(fā)性、蔓延性、持續(xù)性，人們無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。危機(jī)救援過(guò)程中往往出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)人員與資源短缺情況，非政府組織的積極參與，可以有效彌補(bǔ)資源需求。例如，1995年日本神戶(hù)大地震，非政府組織首先趕到現(xiàn)場(chǎng)，大約每天6萬(wàn)人，共有130萬(wàn)人民眾自發(fā)參與救援。2001年“9?11”事件，美國(guó)紅十字會(huì)采取諸多救援服務(wù)：在紐約建立12個(gè)庇護(hù)所，新澤西州與阿靈頓也分別設(shè)置15個(gè)與2個(gè)庇護(hù)所；提供救災(zāi)物資；開(kāi)設(shè)咨詢(xún)電話，幫助公眾尋找家人；在紐約與華盛頓設(shè)立急救小組，提供傷員治療與心理咨詢(xún)，并向各地區(qū)醫(yī)院提供急救血源。

此外，非政府組織來(lái)自基層或特定群體，這種異質(zhì)性因素也為危機(jī)救援提供引導(dǎo)作用。危機(jī)事件往往導(dǎo)致信息中斷、交通阻斷致使科技設(shè)備無(wú)法有效使用。來(lái)自于本地區(qū)的非政府組織可以為政府專(zhuān)業(yè)救援人員提供現(xiàn)場(chǎng)地理環(huán)境、人員分布狀況等信息；同時(shí)貼近公眾，對(duì)于公眾危機(jī)恐慌心理疏導(dǎo)、救援疏散、民心穩(wěn)定起著引導(dǎo)作用。

3 民間捐款的籌集力量

除了政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款之外，民間捐款成為緊急救災(zāi)的另一渠道。由于慈善捐款屬于非強(qiáng)制性，主要來(lái)自企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)際組織等，更適合致力于慈善公益事業(yè)的非政府組織來(lái)號(hào)召籌集，政府則作為支持者、倡導(dǎo)者與法制維護(hù)者。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，1995年日本神戶(hù)地震，非政府組織募集捐款高達(dá)1730億日元；2001年美國(guó)紅十字會(huì)為“9?11”事件募集捐款 5.47億美元。近年來(lái)，我國(guó)由非政府組織籌集的捐款也逐步提升，1998年中國(guó)遭遇特大水災(zāi)，來(lái)自中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等慈善團(tuán)體的募捐高達(dá)72.9億元；2008年我國(guó)四川遭遇汶川地震，地震當(dāng)晚南京愛(ài)德基金會(huì)就為災(zāi)區(qū)撥款100萬(wàn)，同年我國(guó)南方遭遇50年不遇的雨雪冰凍災(zāi)害，中華慈善總會(huì)為雪災(zāi)籌款8000余萬(wàn)元。非政府組織的一系列活動(dòng)，為政府財(cái)政減輕負(fù)擔(dān)，逐步成為政府救災(zāi)的重要保障力量。

綜上所述，非政府組織在危機(jī)管理中從多角度發(fā)揮著作用，下表2從角色、范圍、參與方式等方面對(duì)非政府組織的作用予以梳理總結(jié)。

表2 非政府組織在危機(jī)管理中的作用

三 提升我國(guó)非政府組織參與危機(jī)管理的發(fā)展思路

1 借鑒國(guó)外政府的成功經(jīng)驗(yàn)

非政府組織在危機(jī)管理中扮演重要角色，各國(guó)政府逐步采取積極措施支持其參與管理，以期充分發(fā)揮非政府組織的作用，具體經(jīng)驗(yàn)如下：

（1）法制化的伙伴合作關(guān)系

對(duì)于“9?11”事件、海地地震此類(lèi)大規(guī)模危機(jī)的應(yīng)對(duì)，政府在調(diào)配所掌握的各種公共物資和資源進(jìn)行危機(jī)管理活動(dòng)時(shí)，還需要社會(huì)各界的支持。就非政府組織而言，國(guó)外政府通過(guò)簽訂“事項(xiàng)型合作協(xié)議”或合同形式，與非政府組織構(gòu)建法制化的“伙伴合作”互助關(guān)系，明確危機(jī)管理中征用物資的程序、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、保險(xiǎn)責(zé)任與工作職責(zé)。以日本為例，為保證危機(jī)發(fā)生時(shí)，民間團(tuán)體、志愿者組織等相互救援與合作，東京采取“災(zāi)前合同制”形式，東京都與民間團(tuán)體的協(xié)定合同一個(gè)有34個(gè)，構(gòu)成部門(mén)齊全的防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，有效實(shí)現(xiàn)平時(shí)的信息交流，危機(jī)時(shí)相互救援、臨陣有序，并提升非政府組織的應(yīng)急能力與應(yīng)急意識(shí)。

（2）專(zhuān)業(yè)化的救助培訓(xùn)

對(duì)非政府組織進(jìn)行危機(jī)救援、心理學(xué)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，使之熟悉救援與心理干預(yù)的技能，配合專(zhuān)業(yè)人員切實(shí)展開(kāi)救助，營(yíng)造互助氣氛，緩解公眾緊張心理，分散政府風(fēng)險(xiǎn)，提高政府危機(jī)管理效率，這些是國(guó)外對(duì)非政府組織進(jìn)行救助培訓(xùn)的普遍做法。例如，在心理援助體系成熟的美國(guó)，重大災(zāi)難及危機(jī)心理援助系統(tǒng)具備較完善的輔助系統(tǒng)，由災(zāi)難心理援助專(zhuān)業(yè)人員數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)成，配合全面管理制度與人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，且 50%以上的心理救助隊(duì)員在美國(guó)紅十字會(huì)接受過(guò)災(zāi)害心理健康志愿者培訓(xùn)，取得心理健康醫(yī)生執(zhí)照。

（3）設(shè)置專(zhuān)門(mén)的危機(jī)溝通渠道

危機(jī)管理中強(qiáng)化政府與非政府組織之間的信息溝通，日益引起各國(guó)政府的重視。政府在危機(jī)決策與應(yīng)急協(xié)調(diào)時(shí)有非政府組織成員參與；在政府危機(jī)管理體系的組織結(jié)構(gòu)中設(shè)有專(zhuān)門(mén)與非政府組織溝通的部門(mén)。例如，美國(guó)洛杉磯市危機(jī)管理體系中的洛杉磯危機(jī)管理委員會(huì)（EMC）作為危機(jī)管理的決策輔助機(jī)構(gòu)，其成員由民間組織構(gòu)成，通過(guò)每月一次例會(huì)向政府機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體、市民提供準(zhǔn)確信息，建立危機(jī)溝通社會(huì)參與渠道。

（4）依托社區(qū)組織構(gòu)建合作體系

聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)組織在總結(jié)減災(zāi)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，曾強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)構(gòu)建合作關(guān)系，發(fā)展以社區(qū)組織為核心的減災(zāi)戰(zhàn)略，是各國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的成功經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)組織是現(xiàn)代工業(yè)化與城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，是城市公共治理系統(tǒng)的末梢，社區(qū)組織的健全與發(fā)展，對(duì)于聯(lián)系社區(qū)內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)、緊急物資與社會(huì)資源整合、危機(jī)安全意識(shí)宣傳、危機(jī)訓(xùn)練演習(xí)等具有推動(dòng)作用。例如，美國(guó)布什總統(tǒng)倡導(dǎo)“市民梯隊(duì)”行動(dòng)計(jì)劃，其中的“社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)”就是以鄰舍與社區(qū)組織為基礎(chǔ)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、充分利用美國(guó)公民的市民精神幫助社區(qū)實(shí)現(xiàn)危機(jī)時(shí)的自我救助。

梳理國(guó)外政府在危機(jī)管理中與非政府組織的關(guān)系及積極支持，通過(guò)下表 3對(duì)以上歸納，以期尋找出國(guó)外政府鼓勵(lì)非政府組織參與危機(jī)管理的發(fā)展思路予以借鑒。

表3 國(guó)外非政府組織參與危機(jī)管理從政府獲得的支持

2 提升我國(guó)非政府組織參與危機(jī)管理能力的措施

借鑒國(guó)外非政府組織的成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于提升我國(guó)非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)能力有著實(shí)證推動(dòng)意義，結(jié)合我國(guó)背景，提出如下發(fā)展思路：

（1）創(chuàng)建“非政府組織與政府”整體銜接的全面危機(jī)管理體系

危機(jī)管理的績(jī)效性，一定程度上取決于危機(jī)應(yīng)對(duì)中各個(gè)環(huán)節(jié)的連續(xù)性與有效性，它需要政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，整合社會(huì)各界的力量形成全面危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，避免期間環(huán)節(jié)的疏漏。

對(duì)政府部門(mén)，基于層級(jí)隸屬關(guān)系與橫向部門(mén)聯(lián)系，協(xié)調(diào)指揮較為容易；但非政府組織的自發(fā)性、志愿性特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)組織化程度不一，協(xié)調(diào)指揮難以做到。為此，我國(guó)政府應(yīng)在危機(jī)管理組織體系中設(shè)置與非政府組織信息溝通的專(zhuān)業(yè)部門(mén)或官員，實(shí)現(xiàn)政府意愿的正確傳遞與信息的雙向流通、反饋；政府危機(jī)決策應(yīng)有紅十字會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、慈善組織等我國(guó)非政府組織的代表參與決策輔助，充實(shí)政府危機(jī)決策方案；政府危機(jī)管理訓(xùn)練演習(xí)應(yīng)邀請(qǐng)非政府組織成員參與，便于非政府組織完善自身，同時(shí)聽(tīng)取非政府組織的基層救援意見(jiàn)，相互充實(shí)。

（2）制度化路徑將非政府組織納入社會(huì)救援體系

國(guó)外實(shí)踐驗(yàn)證將非政府組織納入社會(huì)救援動(dòng)員體系，是快速整合社會(huì)資源，化解政府風(fēng)險(xiǎn)的理智之舉。我國(guó)政府在涉及危機(jī)管理的政策法規(guī)中，應(yīng)憑借制度化路徑為非政府組織營(yíng)造法律氛圍，明確非政府組織危機(jī)管理職責(zé)與義務(wù)，保障非政府組織的合法權(quán)益，獲得更廣泛的社會(huì)認(rèn)可；提高對(duì)非政府組織的財(cái)政扶持，減少非政府組織的官辦色彩，避免“政社不分”現(xiàn)象，加強(qiáng)非政府組織的社會(huì)動(dòng)員能力。

（3）加強(qiáng)社區(qū)組織的危機(jī)管理能力

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度的轉(zhuǎn)型，加速我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)由“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變，社區(qū)組織日益承擔(dān)起社會(huì)的安全保障責(zé)任。通過(guò)社區(qū)自治組織，例如居民委員會(huì)、村委會(huì)此類(lèi)基層組織宣傳危機(jī)管理，構(gòu)建基層社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)志愿者、市民、社會(huì)團(tuán)體對(duì)各自所在社區(qū)引入危機(jī)管理理念，從而樹(shù)立以社區(qū)組織為核心的社區(qū)危機(jī)應(yīng)對(duì)體系；同時(shí)，對(duì)社區(qū)內(nèi)多發(fā)性危機(jī)類(lèi)型與危機(jī)地點(diǎn)進(jìn)行有效統(tǒng)計(jì)整理，制定預(yù)防措施并選派專(zhuān)人負(fù)責(zé)；社區(qū)組織與政府構(gòu)建和諧互助合作關(guān)系，形成“社區(qū)組織-政府”危機(jī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

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Key words: non-governmental organization；impact analysis；route choice

Abstract: In crisis management, the Government based on its position, responsibilities, resources, means of lies, must play a leading role. But as the crisis in the increasingly prominent, relying solely on traditional government and market forces is not enough .Non-governmental organization as a special social forces, and gradually participate in the process of crisis management, and play an active role. This paper from the government and NGO relations game, learn from foreign experience to enhance crisis management .

Crisis Management from the Perspective of the Role of Non-Governmental Organization

ZHANG Yin-li
（Management School，Anhui University，Hefei Anhui 230039，China）

D035

A

1673–2804(2010)02-0025-03

2010-05-25