杭州市國土資源局 鄭鳴潮 樓曉明 陳 東

如何推進新形勢下的農(nóng)村土地綜合整治
——杭州市農(nóng)村土地綜合整治調(diào)研報告

杭州市國土資源局 鄭鳴潮 樓曉明 陳 東

近年來，黨中央、國務院高度重視農(nóng)村土地整治工作，2009、2010年連續(xù)兩年中央一號文件提出要有序開展農(nóng)村土地整治，將農(nóng)村土地整治作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進農(nóng)村土地管理制度改革的重要抓手。為貫徹落實黨中央國務院有關精神，國土資源部于2009年提出實施“萬村整治”示范工程。浙江省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)了《關于深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的意見》（浙委辦〔2010〕1號），我省農(nóng)村土地綜合整治工作正式拉開序幕。2010年8月，杭州市市委提出要以農(nóng)村土地綜合整治為主要切入點，推進城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化。如何推進農(nóng)村土地綜合整治，是新形勢下城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村土地管理制度改革的重大探索和實踐。2010年以來，我們認真研究了國家和省有關政策文件，多方考察學習，深入調(diào)研，形成了如下調(diào)查報告：

一、農(nóng)村土地綜合整治的基本內(nèi)涵

農(nóng)村土地綜合整治是指以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，整合各類涉農(nóng)資金，采取綜合措施，對農(nóng)村“田、水、路、林、村、房”實施全面整治。通過農(nóng)村土地綜合整治，實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”的目標。農(nóng)村土地綜合整治主要包含兩方面內(nèi)容：一是土地開發(fā)整理 ， 即通過開展建設用地復墾、農(nóng)田整理、土地開發(fā)等，增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量，落實最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度；二是村鎮(zhèn)建設 ， 通過落實城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度，加快培育中心鎮(zhèn)、中心村的建設，大力推進基礎設施、公共服務設施建設和農(nóng)村住房改造，促進農(nóng)村人口適當集聚和生產(chǎn)生活方式改變。

開展農(nóng)村土地綜合整治，是今后一個時期我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展工作的一項戰(zhàn)略性任務。組織實施好農(nóng)村土地綜合整治，對改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、嚴守耕地保護紅線、確保糧食安全，對改善農(nóng)村居住環(huán)境，提高農(nóng)民群眾生活質(zhì)量，對優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，促進土地節(jié)約集約利用，破解土地供需矛盾的都具有十分重大的意義。

二、我市農(nóng)村土地綜合整治形勢分析

我市推進農(nóng)村土地綜合整治工作具備四大優(yōu)勢：一是整治潛力大。根據(jù)第二次土地調(diào)查，全市村莊用地達110萬畝，占城鎮(zhèn)和村莊用地總和的58.6%，農(nóng)村人均用地高達170平方米。若按照城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，將大量農(nóng)村人口引導到縣城（城區(qū)）和中心鎮(zhèn)，同時從嚴控制農(nóng)村人均建設用地，全市農(nóng)村可騰出建設用地空間至少20萬畝以上，可有效緩解決我市用地空間和用地指標不足的矛盾。二是政府決心大。市委提出將農(nóng)村土地綜合整治作為我市推進城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、破解用地空間和用地指標難題的主要切入點，各級政府開展農(nóng)村土地綜合整治的決心和信心很足。三是群眾基礎好。以往實施的農(nóng)村土地開發(fā)整理，特別是宅基地整村整理讓農(nóng)民嘗到了甜頭，廣大農(nóng)民通過開展農(nóng)村土地綜合整治改善住房條件愿望強烈。四是經(jīng)濟實力強。按常住人口計算，我市2009年底人均GDP已達9292美元，已基本達到中等富裕國家和地區(qū)水平，政府財力和民間資本都比較雄厚，為深入開展農(nóng)村土地綜合整治奠定了物質(zhì)基礎。

與此同時，開展農(nóng)村土地綜合整治工作還面臨五大難題：一是鎮(zhèn)、村積極性不高。不少縣（市、區(qū)）財政在涉及農(nóng)村土地資源利益分配時不合理，沒有真正落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理念，導致鎮(zhèn)、村工作積極性不高。二是整治難度不斷加大。經(jīng)多年開發(fā)整理，我市易復墾資源日趨減少，隨著整治工作的推進，工作難度將不斷加大。同時由于土地資源分布很不均衡，地區(qū)之間發(fā)展狀況不平衡，如何有效調(diào)動各方工作積極性，政策調(diào)整較難。三是引導人口集聚制約因素多。農(nóng)村人口向縣城、中心鎮(zhèn)、中心村集聚是根本上促進土地集約利用的有效途徑。但是目前縣城、中心鎮(zhèn)、中心村對農(nóng)村人口的吸引力還不強；農(nóng)村人口故土情結濃厚，生產(chǎn)方式、生活方式更改難，同時受戶籍制度、后續(xù)生活保障等影響，向縣城、中心鎮(zhèn)、中心村集聚的難度很大。四是資金籌措難。農(nóng)村土地綜合整治需要大量資金投入，但由于整治中農(nóng)村建設的需要，整治產(chǎn)生可用于有償調(diào)劑的建設用地指標較為有限，如何保障整治資金是該項工作深入持續(xù)開展的關鍵。五是基本農(nóng)田調(diào)整難。農(nóng)村土地綜合整治的主要目的是解決用地空間和用地指標，但由于對城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中的人口轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村撤擴并等不定因素預測難度很大，即便土地利用總體規(guī)劃修編后，該項工作本身涉及的村鎮(zhèn)建設仍將不可避免的面臨占用部分基本農(nóng)田的問題，難以有效解決。

三、我市開展農(nóng)村土地綜合整治的總體設想

農(nóng)村土地綜合整治工作涉及農(nóng)村發(fā)展改革的方方面面和各方利益，是一項難度很大的系統(tǒng)工程，但也是破解土地資源要素制約，加快我市經(jīng)濟社會發(fā)展的重大機遇。根據(jù)國家和省有關工作要求，結合我市實際，為有效開展農(nóng)村土地綜合整治工作，提出如下總體設想：

（一）加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，解決“地從哪里來”和“人往哪里去”的問題

國家對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模實行嚴格控制，根據(jù)我市新一輪土地利用總體規(guī)劃，至2020年，我市城鎮(zhèn)增加建設用地規(guī)模為40.46萬畝，其中至少14.72萬畝用地要通過城鄉(xiāng)增減掛鉤實施，占用地總量的36.4%。特別是從2010年開始，土地整理折抵指標地方糧票已經(jīng)取消使用，國家下達的土地利用年度計劃指標將遠遠不能滿足我市經(jīng)濟社會發(fā)展的用地需要，如2010年計劃指標新增建設用地總量為4.48萬畝，而用地需求達6萬畝以上，缺口很大。如不抓緊深入推進農(nóng)村土地綜合整治暨城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實施，我市經(jīng)濟社會發(fā)展將面臨嚴重的用地束縛。而要從根本上解決我市土地資源要素瓶頸和“三農(nóng)問題”，防止重復建設，必須實施農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移工程，為農(nóng)村建設用地復墾騰出更多空間。

據(jù)2009年底統(tǒng)計，我市蕭山、余杭區(qū)、五縣（市）共有行政村2018個，村莊用地總面積為103萬畝，農(nóng)村常住人口為388.7萬人。根據(jù)市委城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展按中心城市要求規(guī)劃建設杭州市區(qū)、按中等城市要求規(guī)劃建設縣（市）城、按小城市要求規(guī)劃建設中心鎮(zhèn)、大力實施中心村培育工程的要求測算，至2015年，全市農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移至少要達到80萬以上，其中縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村分別為40萬、30萬、10萬人（見表1）。通過整治共可騰出建設用地空間21.1萬畝（見表2），將為我市經(jīng)濟社會發(fā)展提供有效的土地資源保障。按照向縣（市）城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，人均安置用地40平方米計算(包括公寓、基礎設施和公共服務設施用地)，可節(jié)約建設用地14.3萬畝；向中心村轉(zhuǎn)移，人均安置用地100平方米計算（包括住宅、基礎設施和公共服務設施用地），可節(jié)約建設用地1.1萬畝；共可節(jié)約利用建設用地15.4萬畝。

測算依據(jù)：1、根據(jù)市委工作目標，到2015年五縣（市）城區(qū)人口規(guī)模超過20萬人，其中富陽、臨安城區(qū)人口達到30萬人以上；中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模2萬人以上。人口轉(zhuǎn)移數(shù)量以目標人口減去現(xiàn)狀人口，再以適當比例折算。2、中心鎮(zhèn)、中心村數(shù)量根據(jù)規(guī)劃確定。

在整治中，要制定到縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策，加強安置區(qū)的基礎設施、公共配套設施、農(nóng)民公寓和新村規(guī)劃建設，統(tǒng)籌考慮、積極引導。對此，我們認為必須將轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口宅基地和承包田的退出與戶籍、社會保障和住房的獲取相結合，建議接納地政府幫助解決轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的戶籍、社保、住房與轉(zhuǎn)出地政府相關土地指標的無償無條件轉(zhuǎn)讓相結合。通過“人減”、“地減”互動，大力提高城鎮(zhèn)化水平，妥善解決“三農(nóng)問題”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。

（二）改革補充耕地指標使用和土地級差地租分配方式，解決“錢從哪里來”的問題

1、向縣（市）城、中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移戶均成本測算

蕭山、余杭區(qū)戶均成本：（1）安置房建設。若按人均50平方米，戶均210平方米，每平方米成本約為1500元（包括小區(qū)配套的基礎設施建設，不含大市政配套），農(nóng)戶申購價為910元/平方米（蕭山做法），戶均補貼為12.39萬元；（2）舊房拆遷補助。戶均10萬元；（3）復墾費用。戶均2.5萬元；（4）后續(xù)保障。根據(jù)海寧經(jīng)驗，人均養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)培訓等福利人均11萬元，戶均38萬元。四項合計戶均約為63萬元。如果農(nóng)民不以承包田換社保，戶均25萬元。按照三分之二的農(nóng)戶同時選擇“兩換”，戶均約為50萬元。

五縣（市）戶均成本：（1）安置房建設。若按人均50平方米，戶均210平方米，每平方米成本約為1200元（包括小區(qū)配套的基礎設施建設，不含大市政配套），農(nóng)戶申購價為750元/平方米（建德大洋鎮(zhèn)做法），政府戶均補貼為9.45萬元；（2）舊房拆遷補助。戶均5萬元；（3）復墾費用，戶均2.5萬元；（4）人均養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)培訓等福利戶均30萬元。四項合計為47萬元。如果農(nóng)民不以承包田換社保，戶均17萬元。按二分之一的農(nóng)戶選擇“兩換”，戶均為32萬元。

2、向中心村轉(zhuǎn)移及其他整治戶均成本（不考慮換社保）測算

蕭山、余杭區(qū)戶均成本：（1）安置點基礎設施建設及其他前期建設成本，戶均5萬元；（2）舊房拆遷補助，戶均10萬元；（3）復墾費用，戶均2.5萬元。三項合計為17.5萬元。

五縣（市）戶均成本：（1）安置點基礎設施建設及其他前期建設成本，戶均4萬元；（2）舊房拆遷補助，戶均5萬元；（3）復墾費用，戶均2.5萬元。三項合計為11.5萬元。

3、成本測算合計

若按照全市80萬農(nóng)村人口（24.76萬戶）向縣（市）城、中心鎮(zhèn)和中心村轉(zhuǎn)移計算，農(nóng)村土地綜合整治中政府需投入成本約860.64億元，戶均成本約34.77萬元（見表3）。

表2 中心鎮(zhèn)、中心村數(shù)量根據(jù)規(guī)劃確定

4、資金平衡

資金保證是順利開展農(nóng)村土地綜合整治的關鍵。一是要改革補充耕地指標使用方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村土地綜合整治的實施主體，農(nóng)村土地綜合整治獲取的土地指標全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用節(jié)余指標由市、縣回購或市場調(diào)劑。目前，建設用地復墾指標的市場價格在25萬元至30萬元左右。根據(jù)上述測算，按騰出的建設用地50%左右可用于復墾計算，可獲取建設用地復墾指標10萬畝，可獲取指標收益250億元以上。建議隨著工作的不斷深入，逐步提高回購價格，盡量平衡農(nóng)村土地綜合整治資金。二是要改革土地級差地租分配方式。加快縣（市）城特別是中心鎮(zhèn)建設，提升土地價值，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，將農(nóng)村節(jié)約的建設用地置換空間用于城鎮(zhèn)經(jīng)營性土地出讓，將土地級差地租絕大部分返還農(nóng)村土地綜合整治實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，返還部分首先用于農(nóng)村土地綜合整治。根據(jù)上述測算，若節(jié)約的建設用地1/3可置換用于經(jīng)營性土地出讓，按每畝土地出讓收益120萬元計算，可獲取土地出讓收益620億元。據(jù)2008、2009年土地出讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我市蕭山、余杭和五縣（市）經(jīng)營性土地出讓平均價格為每畝445萬元，其中重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況為蕭山、余杭、富陽150萬元至350萬元左右，桐廬、淳安在60萬元至150萬元左右，臨安、建德在50萬元至100萬元左右。通過加強縣（市）城建設和中心鎮(zhèn)建設，全市絕大多數(shù)經(jīng)營性土地出讓收益能達到每畝120萬元以上。通過以上兩種途徑，共可籌措整治資金870億元左右，基本能保證整治資金平衡有余。同時，建議整合各類涉農(nóng)資金，做好發(fā)展村級集體經(jīng)濟、村莊整治、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、小流域治理、萬里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化建設等各類涉農(nóng)項目與農(nóng)村土地綜合整治項目的銜接整合，將資金集中使用，即增加了農(nóng)村土地綜合整治資金投入，彌補不足部分，又有利于發(fā)揮各項資金的疊加效應和規(guī)模效益。我們認為，只要牢固樹立經(jīng)營農(nóng)村理念，改革創(chuàng)新體制機制，農(nóng)村土地綜合整治資金平衡問題是可以圓滿解決的。

表3

（三）創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治制度設計，探索農(nóng)村土地管理制度改革

農(nóng)村土地綜合整治要與農(nóng)村土地管理制度改革相聯(lián)動。一是用足用好農(nóng)村土地綜合整治相關政策。根據(jù)當前政策，農(nóng)村土地綜合整治項目在滿足項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減少、建設用地面積不增加等條件下，項目區(qū)內(nèi)建新地塊隨項目實行整體審批，不再辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，在新一輪土地利用總體規(guī)劃批準前可按新規(guī)劃安排建設用地。上述政策有針對地解決了當前新農(nóng)村建設的用地指標和規(guī)劃布局問題。整治實施中，在符合相關前提條件下，充分拓寬政策應用空間，為新農(nóng)村各類建設、城鎮(zhèn)建設提供便利、創(chuàng)造有利條件。二是根據(jù)農(nóng)村人口跨縣（市、區(qū)）、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移情況，積極探索建立相應的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標、基本農(nóng)田保護指標、耕地保有量等轉(zhuǎn)移機制，統(tǒng)籌優(yōu)化人口轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地的土地利用結構。集聚人口轉(zhuǎn)出地耕地、基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素，增加人均生產(chǎn)資料，促進農(nóng)民增收；保障人口轉(zhuǎn)入地充足的建設用地，促進轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。三是積極探索開展農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)內(nèi)集體建設用地流轉(zhuǎn)試點、建立農(nóng)村建設用地縮減補償機制，切實維護農(nóng)村和農(nóng)民的土地權益和發(fā)展權益。

四、政策建議

綜上所述，至2015年，若按蕭山、余杭、五縣（市）80萬農(nóng)村人口（24.75萬戶）參與農(nóng)村土地綜合整治，向縣（市）城、中心鎮(zhèn)、中心村轉(zhuǎn)移集聚計算，全市可盤活建設用地空間21.2萬畝，節(jié)約利用建設用地15.5萬畝，完成農(nóng)村住房改造2700萬方以上，政府直接投資達860億元以上，帶動農(nóng)民建房及各類消費預計可達近400億元，共可拉動內(nèi)需1200億元以上，占全市2009年 GDP總 量 的 23.5%（ 2009年 全 市 GDP總 量 為5098.66億元），平均每年可帶動GDP增長3個百分點左右，對全市經(jīng)濟社會發(fā)展將帶來不可估量的作用。我們建議市委市政府要花大代價下大決心深入開展農(nóng)村土地綜合整治，并提出如下政策建議：

1、成立市農(nóng)村土地綜合整治工作領導小組。建議市領導任組長、市相關職能部門負責同志任成員。鑒于該項工作事關我市農(nóng)村發(fā)展全局，是一項綜合性極強的工作，因此借鑒嘉興、湖州做法，建議市農(nóng)辦為總牽頭部門，市農(nóng)村土地綜合整治領導小組辦公室設在農(nóng)辦。各涉農(nóng)職能部門要提出與農(nóng)村土地綜合整治工作相應的目標任務和政策措施，確保形成合力，發(fā)揮綜合效益。

2、加快中心鎮(zhèn)、中心村發(fā)展。盡快明確中心鎮(zhèn)、中心村建設目標，樹立“做地、做環(huán)境”意識，完善規(guī)劃體系，加快基礎設施建設，提高公共服務能力，提升中心鎮(zhèn)、中心村的品位和承載力，促進人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，加快中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級。大力實施中心村培育工程，優(yōu)先鼓勵在中心鎮(zhèn)、中心村開展農(nóng)村土地綜合整治?？h（市、區(qū)）對中心鎮(zhèn)土地利用年度計劃指標分配與其接納異地農(nóng)村人口和農(nóng)村住房改造任務完成情況相掛鉤。五縣（市）放棄宅基地農(nóng)戶到中心鎮(zhèn)、中心村安置落戶的，市、縣財政給予適當補助。積極推進擴權強鎮(zhèn)、擴權強村改革，增強中心鎮(zhèn)、中心村的發(fā)展能力，適應發(fā)展需要。

3、建立農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機制。對農(nóng)村土地綜合整治中自愿放棄宅基地到城鎮(zhèn)安置落戶的農(nóng)戶，符合接納地政府有關條件的，可憑退出證明，享受到縣城和中心鎮(zhèn)購買經(jīng)濟適用房等保障性住房的資格。對放棄宅基地保留承包田（地）的到城鎮(zhèn)落戶的，辦理城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)戶口；對放棄宅基地和承包田（地）的，辦理城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口，遷入地政府按城鎮(zhèn)居民標準負責解決其社會保障，納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。但到縣城和中心鎮(zhèn)以多層公寓方式或跨縣（市）安置的農(nóng)戶，應當同時放棄宅基地和承包田（地）。

4、明確指標分配。農(nóng)村土地綜合整治項目獲取的建設用地復墾指標和耕地占補平衡指標全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用有余的，可申請縣（市、區(qū)）回購或在全市范圍內(nèi)自行調(diào)劑，符合市有關條件的項目可申請市本級回購，市、縣回購價格由市農(nóng)村土地綜合整治工作領導小組統(tǒng)一制定。農(nóng)村土地綜合整治項目經(jīng)批準立項后，市、縣（市、區(qū)）在與項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂回購協(xié)議的基礎上，預先支付50%回購資金，作為項目啟動資金?；刭徺Y金納入年度預算，確保足額到位。有條件的地方應建立指標回購和土地綜合整治基金，專項用于土地綜合整治和指標回購。

5、明確土地出讓金返還政策。中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)獲取的土地出讓收益，除按規(guī)定上繳國家和省部分外全額予以返還，重點用于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的社會保障支出、農(nóng)民生活補貼、公共服務設施和基礎設施建設等。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓收益按一定比例返還，首先用于彌補農(nóng)村土地綜合整治資金的不足。

6、促進土地節(jié)約集約利用。農(nóng)村土地綜合整治建新區(qū)塊要盡量不占用耕地，少占用其他農(nóng)用地和未利用地，積極鼓勵盤活利用存量土地。在縣城、中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)安置的，應以國有土地劃撥方式供地，集中建設公寓式住房，規(guī)劃居住點人均用地面積不超過40平方米；中心村和特色村安置集聚農(nóng)民的住房，提倡建設公寓式住宅，嚴格控制建設獨立式住宅。建設聯(lián)立式住宅的，規(guī)劃居住點人均用地面積一般應控制在80平方米以內(nèi)，最多不超過100平方米。

7、建立農(nóng)村建設用地規(guī)?？s減補償機制。以行政村為單位，整治后村莊建設用地總面積縮減50畝以上，或建設用地規(guī)?？s減20%以上，并且人均建設用地面積控制在120平方米以內(nèi)的，按縮減面積的10%核撥村級集體經(jīng)濟發(fā)展（建德）留用地指標，但核撥指標總面積不得超過整治后戶籍在冊農(nóng)業(yè)人口和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口人均10平方米，按照當?shù)卣鞯亓粲玫卣吖芾?，用于發(fā)展三產(chǎn)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地權益。獲取的發(fā)展留用地指標，可在本縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)調(diào)劑使用。若今后因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，農(nóng)村土地綜合整治村莊列入撤村建居范圍的，核撥的發(fā)展留用地指標按1:1計入征地留用地指標，不重復計算。

8、規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。今后農(nóng)民建房要全部向規(guī)劃居住區(qū)集中，納入農(nóng)村土地綜合整治中，除危舊房改造和搶險救災外，停止規(guī)劃區(qū)外審批宅基地。對跨村安置建房的，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相關村級集體經(jīng)濟組織在平等協(xié)商的基礎上進行土地權屬調(diào)整。發(fā)生置換和經(jīng)濟補償后，應及時向當?shù)貒敛块T申請權屬變更。要嚴格按照“一戶一宅”的要求，積極開展農(nóng)村“一戶多宅”和“建新不拆舊”的專項清理工作。有條件的地方，要積極開展超占宅基地有償使用試點，收益歸村集體經(jīng)濟組織所有。