海鹽縣國土資源局 宋水其 宋鴻良

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)證分析
——以海鹽縣百步鎮(zhèn)為例

海鹽縣國土資源局 宋水其 宋鴻良

在海鹽縣國土資源局《關(guān)于開展服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)實(shí)施方案》（鹽土資發(fā)［2010］ 26號(hào)）中，把推進(jìn)鎮(zhèn)城和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施工作，作為緊緊圍繞“四送四進(jìn)”，全力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工作。所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，用地布局更合理的一種實(shí)施辦法。

以“兩分兩換”為載體推進(jìn)“兩新”建設(shè)，是推進(jìn)我縣新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，也是優(yōu)化公共資源配置、提高農(nóng)民生活水平的一項(xiàng)實(shí)事工程。當(dāng)前我縣在扎實(shí)推進(jìn)“兩新”工程建設(shè)中，在嚴(yán)峻的“雙?！眽毫ο?，創(chuàng)新模式，平衡利益，積極探索開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)土地資源的合理、高效、集約和持續(xù)利用具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、百步鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃的主要內(nèi)容

（一）拆舊區(qū)規(guī)劃

根據(jù)海鹽縣第二次土地調(diào)查，百步鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地面積共851.78公頃，其中集鎮(zhèn)用地面積35.06公頃，村莊用地面積為812.27公頃，特殊用地面積為4.45公頃。通過現(xiàn)場調(diào)查，上述百步鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地851.78公頃中，有部分用地為學(xué)校、鎮(zhèn)政府辦公樓等公益事業(yè)設(shè)施用地，其建設(shè)符合新的百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，因此，在拆舊區(qū)范圍中，應(yīng)把這些用地部分相應(yīng)的進(jìn)行扣除。拆舊區(qū)內(nèi)集鎮(zhèn)、村莊及特殊用地等各類建設(shè)用地面積為662.5683公頃。其中，特殊用地主要為墳?zāi)沟?，根?jù)海鹽縣殯葬條例及移風(fēng)易俗的發(fā)展趨勢，在這次拆舊項(xiàng)目實(shí)施過程中，把特殊用地一起進(jìn)行綜合整治，以符合新農(nóng)村建設(shè)的需要。根據(jù)海鹽縣百步鎮(zhèn)土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)，特殊用地面積為4.4500公頃。零星面積為圖上無法表示的零星地塊的占地面積，此部分用地面積為3.4682公頃。綜上所述，百步鎮(zhèn)拆舊區(qū)凈總面積為666.0365公頃。

（二）建新區(qū)規(guī)劃

建新區(qū)規(guī)劃選址的主要依據(jù)是百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和百步鎮(zhèn)村莊布點(diǎn)規(guī)劃。根據(jù)上述兩個(gè)規(guī)劃的要求，建新區(qū)實(shí)施“1+X”的居民點(diǎn)布局方式，其中1為一個(gè)中心鎮(zhèn)，即百步新區(qū)，X為其余的8個(gè)行政村（得勝村在整治過程中，全村的農(nóng)居點(diǎn)統(tǒng)一安排到百步鎮(zhèn)區(qū)），每個(gè)行政村設(shè)立一個(gè)中心村，在中心村內(nèi)集中安置本行政村內(nèi)的全部農(nóng)居點(diǎn)用地。

通過農(nóng)村宅基地的綜合整治，盤活的存量建設(shè)用地，將集中用于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于這類產(chǎn)業(yè)的用地布局及項(xiàng)目選址，也是依據(jù)百步鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃來確定，即集中安置在百步新區(qū)工業(yè)園區(qū)內(nèi)。

根據(jù)海鹽縣新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)要求，結(jié)合百步鎮(zhèn)“兩分兩換”農(nóng)業(yè)用地集中流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法，對(duì)搬遷農(nóng)戶的安置方式實(shí)行公寓式商品房安置、農(nóng)戶統(tǒng)拆自建和公寓式農(nóng)戶房屋聯(lián)建、貨幣安置等多種方式。其中公寓式商品房安置主要集中在百步鎮(zhèn)區(qū)，其安置標(biāo)準(zhǔn)一般為每戶0.40畝；公寓式農(nóng)戶房屋聯(lián)建安置分布在各個(gè)行政村，其安置標(biāo)準(zhǔn)為每戶0.50畝。

根據(jù)上述安置標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合百步鎮(zhèn)各行政村現(xiàn)狀人口戶數(shù)，可以測算出到規(guī)劃期末，百步鎮(zhèn)建新區(qū)農(nóng)戶安置總面積為299.55公頃，其中通過在百步鎮(zhèn)區(qū)統(tǒng)一安置的面積為63.55公頃，其余236.00公頃為通過各個(gè)中心村統(tǒng)一建公寓來安置。

（三）土地開發(fā)規(guī)劃

為了保障百步鎮(zhèn)糧食生產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)全鎮(zhèn)耕地保護(hù)目標(biāo)，根據(jù)海鹽縣新一輪土地利用總體規(guī)劃的要求，百步鎮(zhèn)在規(guī)劃期內(nèi)擬實(shí)施144.56公頃的園地開發(fā)任務(wù)。通過對(duì)海鹽縣耕地后備資源儲(chǔ)備庫資料分析，百步鎮(zhèn)可開發(fā)為耕地的后備資源主要為其它園地（主要為桑園）和果園。通過調(diào)查與走訪，確定本次園地開發(fā)主要集中在五豐、得勝、逍恬、勝利等村。其中五豐村開發(fā)整理的園地面積為42.54公頃，得勝村為31.36公頃，逍恬村為28.79公頃，勝利村為12.10公頃，桃北村為10.36公頃，超同村為7.23公頃，新升村為6.10公頃，農(nóng)豐村為6.08公頃。這幾個(gè)村的園地普遍存在大量的低效或廢棄桑園和果園。此部分園地開發(fā)整理后，全部開發(fā)為耕地，并保證大部分的新增耕地達(dá)到基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)園地的開發(fā)整理，可新增耕地144.56公頃。

二、規(guī)劃實(shí)施前后用地分析

根據(jù)百步鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀面積與百步鎮(zhèn)掛鉤規(guī)劃面積的對(duì)比分析，可以得出規(guī)劃期內(nèi)主要控制指標(biāo)用地變化情況，如下表所示：

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從上表可以看出，掛鉤規(guī)劃的實(shí)施，使百步鎮(zhèn)耕地面積由原來的3451.48公頃增加到3717.55公頃，規(guī)劃期內(nèi)凈增266.07公頃；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積由原來的877.01公頃，減少到874.55公頃，規(guī)劃期內(nèi)凈減2.46公頃，其中建制鎮(zhèn)面積凈增63.55公頃，村莊面積凈減425.59公頃，工礦用地面積凈增364.03公頃，特殊用地面積凈減4.45公頃。百步鎮(zhèn)通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊，通過拆舊建新和土地整理復(fù)墾等措施，在保證區(qū)域各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)了增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用中存在的問題及解決措施

（一）存在的問題

1、過度追求周轉(zhuǎn)指標(biāo)

有些地方出現(xiàn)對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度太高、期望值過大的現(xiàn)象。一些試點(diǎn)地區(qū)對(duì)指標(biāo)的理解和國土資源部的要求是一致的，但是也有一些試點(diǎn)地區(qū)過分關(guān)注周轉(zhuǎn)指標(biāo)，錯(cuò)把周轉(zhuǎn)指標(biāo)當(dāng)成是一切工作的重點(diǎn)?？h、市政府積極通過土地整理爭取建設(shè)用地指標(biāo)，先拆后建的現(xiàn)象普遍存在。由于工作沒有按照要求來進(jìn)行，趨于片面，必然導(dǎo)致優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量的工作不能很好地進(jìn)行。

2、整理出來的耕地質(zhì)量存在問題

掛鉤政策要求耕地的占用與補(bǔ)充之間不僅要達(dá)到數(shù)量平衡，也要做到質(zhì)量平衡。然而在實(shí)際工作中，許多地方只注重了耕地?cái)?shù)量的平衡，卻忽略了質(zhì)量平衡，從而出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題。雖然在面積上實(shí)現(xiàn)了“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，導(dǎo)致耕地隱性減少，這與這項(xiàng)政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”是相矛盾的。

3、農(nóng)村的利益容易受到侵犯

在長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況下，我國形成了城市和農(nóng)村的行政級(jí)別和性質(zhì)的區(qū)別。如今把這兩個(gè)區(qū)域放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，表面上似乎是消除了行政上的影響，但是國家政策長期偏向城市已經(jīng)成為一個(gè)思維導(dǎo)向，當(dāng)城市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時(shí)，利益總是偏向城市。在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個(gè)行政區(qū)協(xié)商的事情變?yōu)樵陧?xiàng)目區(qū)內(nèi)解決，在這樣情況下，農(nóng)村的利益容易受到侵犯。

4、城市擴(kuò)張的外部性仍然存在

在我國城市化過程中，城市不斷擴(kuò)張，不斷占用周邊的農(nóng)村土地，但是城市建設(shè)卻總是停留在城市內(nèi)部，對(duì)于因擴(kuò)張而造成的外部性影響，如對(duì)農(nóng)村用地布局、農(nóng)村生態(tài)等的影響，卻很少關(guān)心。成立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)，看起來是把外部性內(nèi)部化，但其實(shí)城市擴(kuò)張的外部性仍然存在。因?yàn)轫?xiàng)目區(qū)仍然分農(nóng)村和城鎮(zhèn)，而且目標(biāo)是增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，雖然也要優(yōu)化農(nóng)村用地布局和結(jié)構(gòu)，保證耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，但是只要目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在，這個(gè)問題總會(huì)存在。

5、農(nóng)民和農(nóng)村的權(quán)益得不到保障

國家規(guī)定農(nóng)村居住用地不得超過150平方米，但是從居民點(diǎn)的整理來看，很多以前建造的房屋事實(shí)上都超過了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)超過的部分正是新增耕地的潛力所在。超過的這部分怎么處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，沒有相關(guān)的文件說明。

此外，百姓生活幾十甚至幾百年的地方，往往形成了特定的文化、特定的社會(huì)生態(tài)，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環(huán)境，是應(yīng)該考慮的。但是掛鉤項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。

（二）解決措施

宅基地復(fù)墾是一項(xiàng)保護(hù)耕地和保障供地的系統(tǒng)工程。宅基地復(fù)墾涉及農(nóng)民的權(quán)益保障、身份轉(zhuǎn)換、素質(zhì)提高、居住習(xí)慣、社區(qū)服務(wù)等方方面面，又涉及政策制度配套、利益調(diào)節(jié)、權(quán)屬調(diào)整等環(huán)節(jié)，需要長期的努力。建議在以下幾個(gè)方面采取措施，保障規(guī)劃的順利實(shí)施。

1、行政措施

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作，成立以鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)為組長，相關(guān)職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)組成的規(guī)劃實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)和協(xié)調(diào)規(guī)劃的實(shí)施。建立農(nóng)村宅基地置換和新社區(qū)建設(shè)工作的考核機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)工作考核，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，對(duì)完成年度工作計(jì)劃，成效顯著的行政村給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。保障農(nóng)民利益不受損害，妥善處理置換到城鎮(zhèn)新社區(qū)的村民的社會(huì)保障、子女教育、就業(yè)培訓(xùn)等方面的保障及原承包地的權(quán)益保護(hù)問題。

2、經(jīng)濟(jì)措施

引入市場機(jī)制，擴(kuò)大融資渠道。政府可以通過制定政策吸引房地產(chǎn)等企業(yè)投資宅基地復(fù)墾項(xiàng)目。政府主要承擔(dān)指導(dǎo)、監(jiān)督、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能，不直接參與具體運(yùn)作。對(duì)于開展百步鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃實(shí)施積極性高的農(nóng)戶，可以出臺(tái)一些相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，在經(jīng)濟(jì)上給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

3、社會(huì)環(huán)境措施

加強(qiáng)新社區(qū)建設(shè)及宣傳力度，提高新社區(qū)對(duì)農(nóng)戶的吸引力。同時(shí)在宅基地置換的過程中，要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要注重保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地復(fù)墾的生物和工程技術(shù)措施。

4、政策措施

一方面，完善宅基地管理政策，加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳。對(duì)于法律法規(guī)已經(jīng)明確的，如“一戶一宅”原則，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等，要根據(jù)百步鎮(zhèn)的實(shí)際制定切實(shí)可行的實(shí)施方法，既要操作性強(qiáng)，又要便民服務(wù)，簡化審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，形成農(nóng)村宅基地使用和管理良好機(jī)制。對(duì)于宅基地使用和管理上的空白或者不明確的，如宅基地自愿退出、宅基地流轉(zhuǎn)等，要通過調(diào)查研究盡快建立健全相關(guān)政策。另一方面，要進(jìn)一步加大土地管理法制的宣傳力度。人口增加，耕地減少，已嚴(yán)重影響到百步鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，因此要加強(qiáng)基本國策、國情、省情、縣情、鎮(zhèn)情和土地法制的宣傳教育，強(qiáng)化全民土地法制觀念，增強(qiáng)干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法批地、依法管地、依法用地的意識(shí)。

（三）深刻體會(huì)

目前我國城市化水平較低，預(yù)計(jì)“十二五”期間才會(huì)超過50%，而且現(xiàn)今我國城市化結(jié)構(gòu)不平衡。同時(shí)，城市建成區(qū)面積的增加快于城市人口的增加，且增長速度仍在加快，這就使得城市建成區(qū)的土地利用率下降。更為突出的是，20世紀(jì)80年代以來我國農(nóng)用地的急劇減少，20世紀(jì)90年代以來興起的建設(shè)開發(fā)熱，無不對(duì)農(nóng)村土地形成巨大的沖擊，從而產(chǎn)生了若干失地農(nóng)民，也引發(fā)了大量的社會(huì)問題。通過科學(xué)的土地利用規(guī)劃，優(yōu)化配置土地資源，引導(dǎo)土地高效集約利用，最終達(dá)到協(xié)調(diào)人地關(guān)系，創(chuàng)造最優(yōu)價(jià)值的目標(biāo)。可見，城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的必由之路。當(dāng)前開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必須注意以下幾個(gè)方面：

1、科學(xué)規(guī)劃，分布實(shí)施是基礎(chǔ)?！霸鰷p掛鉤”必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。在嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的前提下，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、分步實(shí)施、有序推進(jìn)。各鎮(zhèn)（區(qū)）要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，摸清農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀、規(guī)模及分布狀況，分析建設(shè)用地復(fù)墾潛力，研究“增減掛鉤”空間布局，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各鎮(zhèn)“二新”工程建設(shè)進(jìn)程，循序漸進(jìn)，分批組織實(shí)施。

2、投入到位，領(lǐng)導(dǎo)重視是保障?！霸鰷p掛鉤”是一項(xiàng)符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，造福于子孫后代的偉大工程，也是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。因此要大力宣傳，充分得到領(lǐng)導(dǎo)重視群眾支持，要轉(zhuǎn)變以往在新農(nóng)村建設(shè)中只注重建設(shè)用地，不注重用地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)等觀念，樹立節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等全局觀念。

3、因地制宜，精細(xì)操作是關(guān)鍵。要根據(jù)各鎮(zhèn)實(shí)際，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一”政策，建立農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)列入村莊整理規(guī)劃范圍的村民以宅基地置換城鎮(zhèn)住房或新市鎮(zhèn)社區(qū)住宅集聚點(diǎn)的住房，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。

4、整合資源，統(tǒng)籌兼顧是補(bǔ)充。通過“增減掛鉤”，實(shí)行鎮(zhèn)（區(qū)）區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌安排，在不突破用地總規(guī)模的前提下，將所得到的新增耕地面積，等量置換到其他需要的建設(shè)用地項(xiàng)目用地，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地拓展了空間，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是城市化的重要實(shí)現(xiàn)方式。