冷新波

(浙江財經(jīng)學(xué)院，杭州310080)

1994年的分稅制是我國財政分權(quán)史上的一次重要進步，也是我國經(jīng)濟體制改革的主要步驟。這次改革不僅改變了中央和地方的財政關(guān)系，同時也對地方政府的財政收支產(chǎn)生影響。改革后中央財政收入大幅度上升，占國家財政收入的比重從1993年分稅制前的22%上升到2009年的52.4%，但這并未達到分稅制推出時的目標(biāo)值(60%)。同時地方的財政收入由78%下降到47.6%，地方擁有的財政收入下降，隨之地方縣鄉(xiāng)財政困難逐步加劇，對此有人認(rèn)為中央財權(quán)集中度過高，承擔(dān)的責(zé)任少，并把縣鄉(xiāng)財政困難歸咎于此，那么我國財權(quán)集中的程度是大還是小，目前出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難與我國的財權(quán)集中度的高低有何聯(lián)系?圍繞這些問題本文從國際上財權(quán)集中度的比較分析入手進行了分析討論。

一、對財權(quán)集中度的理解

1.財權(quán)集中度的概念

所謂政府財權(quán)集中度就是一國政府對財權(quán)所擁有控制的程度，具體來講就是各級政府擁有的財權(quán)在總體財權(quán)體系中的地位，是財權(quán)在各級政府間的劃分格局。根據(jù)現(xiàn)在財權(quán)理論，“財權(quán)”是一種“財力”以及與之相伴隨的“權(quán)力”結(jié)合。相應(yīng)地，政府財權(quán)就是指一級政府的收入組織權(quán)、收入分享權(quán)以及最終財力支配權(quán)。也就是說，考察一級政府的財權(quán)，不僅要考察收入組織、收入分享等方面的權(quán)限大小，而且還要看其最終支配的財力規(guī)模狀況。既要看“權(quán)力”(收入組織與收入分享)，也要看“財力”(最終財力支出規(guī)模)。收入組織權(quán)主要是稅收收入、非稅收收入和公債等，收入分享權(quán)也就是稅收收入、非稅收收入和公債的分享，最終財力支配權(quán)是指各級政府最終擁有支配并形成支出的實際財力規(guī)模，不僅包括政府本級收入還包含上級的轉(zhuǎn)移支付和各種返還等。

2.財權(quán)集中度衡量視角的選擇

OECD曾把權(quán)利的集中和分散比作一個光譜圖，其中的兩個端點:一端是中央政府高度集權(quán)，地方政府為中央政府的派出機構(gòu);另一端是地方政府高度自治，中央政府只是一個協(xié)調(diào)機構(gòu)。但這兩種情況都很罕見，現(xiàn)在大多數(shù)都是位于中間的部分，只是往哪端靠近程度不同。所以政府財權(quán)集中度的表現(xiàn)形式主要有三種模式，一種是所有的財權(quán)要素要全部向上級集中，第二種是所有的財權(quán)要素高度的分散化，第三種是所有的財權(quán)要素向下集中。但在實踐當(dāng)中，考慮到中央政府對國家的總體調(diào)控能力，世界各國的中央政府均高度重視政府間財權(quán)配置，很多國家實行向上集中模式，比如英國、法國等，即便是在強調(diào)分權(quán)的聯(lián)邦制國家里，中央政府的收入集中率也比較高，比如美國。

通常對于財權(quán)集中度的衡量主要有四個指標(biāo)，一個是本級收入占國家財政收入的比重，但這個指標(biāo)沒有刪去中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，并不能夠反映一個真實的收入，會夸大中央政府的財權(quán)集中度。第二個是經(jīng)過收入分享后各級政府所擁有的財力占國家財政收入的比重，這個指標(biāo)是運用經(jīng)過收入分享以后的收入進行比對，能對各級政府最終擁有的財力較為準(zhǔn)確的衡量。第三個是本級支出占國家支出的比重，第四個是運用全口徑的財政收入占國家財政收入的比重，這個指標(biāo)是最能反映財權(quán)集中度的，但這個指標(biāo)由于部分的數(shù)據(jù)難以收集到，在現(xiàn)實的操作中較為復(fù)雜。

二、財權(quán)集中度的國際比較

1.國際上財權(quán)集中度情況

本文選自和我國同樣是實行單一制的英國、法國以及同樣處于轉(zhuǎn)軌時期的俄羅斯，還有聯(lián)邦制的美國進行比較分析。

英國、法國都是實行單一制的國家，英國實行的是高度集權(quán)的稅收體制，稅收的立法權(quán)完全屬于中央，地方政府沒有稅收立法權(quán)，不能設(shè)置開征地方稅。稅收分別由中央和地方各自的稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收，而地方稅只有市政稅和營業(yè)稅兩種。法國也是實行高度集中的財政體制，稅收的立法權(quán)屬于中央，財政收入權(quán)基本上集中于中央，地方只有很有限的財政收入權(quán)。法國地方財政收入構(gòu)成主要包括地方稅收、服務(wù)性收費收入(市政財產(chǎn)和公共事業(yè)的收入)、借款收入以及中央預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)國際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計，英國中央財政收入占其總收入的份額為91%，法國中央收入占國家收入的比重為85%。

美國為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦、州、地方三級政府都有各自相對獨立的稅收體系，享有各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計、稅款征收管理的權(quán)利。采用共享稅源、稅率分享的形式來劃分稅收收入(即同源課稅、財源分享)，各級政府都有一些屬于自身的稅種，而且都有自己的主體稅種。但總體上聯(lián)邦政府的財政收入要高于州和地方的財政收入，根據(jù)國際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計，美國聯(lián)邦政府的財政收入占的比重為56%。

俄羅斯也是聯(lián)邦體制，在俄羅斯的財政體制中，聯(lián)邦政府基本上控制了稅收的稅基和稅率，聯(lián)邦以下政府僅對相當(dāng)少量稅種的稅基具有控制權(quán)(如印花稅)，并對自有稅源的收入形成產(chǎn)生影響，地區(qū)和地方政府確定自有收入水平的能力十分有限，甚至完全沒有。即使是被法律列入的地區(qū)稅和地方稅的稅率也是在聯(lián)邦限制的范圍內(nèi)，特別是對稅源豐富的商品稅不享有稅率的自由制定，聯(lián)邦以下政府制定稅基和改變稅率的比例只有3%。地區(qū)和地方政府的征稅權(quán)力很小，大部分稅種都由聯(lián)邦政府征收。根據(jù)國際貨幣基金組織2006年的統(tǒng)計，俄羅斯聯(lián)邦政府財政收入占的比重為73%。

就其支出方面，英國、法國、美國和俄羅斯中央政府支出占全國總支出的比重都比較高，四國中央和地方支出的比例分別為 78∶22、82∶18、52∶48和62∶38，從而看出，這四國的中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。此外，中央政府的轉(zhuǎn)移支付在構(gòu)成地方政府支出的財力中占有相當(dāng)大的比重，英國為71%、法國為34.71%、美國為31.20%，俄羅斯占的比重較低，為13.30%。

由上可知無論是單一制的英國、法國，還是聯(lián)邦制的美國、俄羅斯，其中央的財政收入在國家財政總收入中占的比重都很高，這是保證中央宏觀調(diào)控權(quán)的需要。

2.我國財權(quán)集中度的情況比較

自1994年分稅制改革后，中央財政收入呈現(xiàn)大幅增長，1990年中央財政收入占國家財政收入的比例為33.8%，這一比例在2009年達到52.4%，地方的財政收入占國家財政收入的比例由66.2%下降到47.6%(如圖1)。這種趨勢和以上四國的情況相似，無論是單一制還是聯(lián)邦制，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，中央政府都擁有較多的財政收入。從表1可以看出，在發(fā)達國家中中央財政收入約占80%，聯(lián)邦制體制的國家為71.4%，單一制體制的為88%左右，發(fā)展中國家中央財政收入約占82.7%，聯(lián)邦體制的國家為69.2%，單一制體制國家為96.2%。如就這方面來講我國的財權(quán)集中度相比其他的國家還不算很高，我國現(xiàn)在中央財政收入集中率水平在國際上還處于低水平。

圖1 中央、地方財政收入在總收入中占比

表1 不同體制國家中央與地方財政收入所占比重

雖然中央財政收入占了較大的比重，但這只是名義上的收入，并不能說明我國中央政府所擁有的實際財力。

一般來講財力可理解為在一定的財政管理體制框架下的可以自由支配，自主安排的一般預(yù)算，實際的財政收入即所擁有的可支配財力，指一般預(yù)算收入、政府的稅收返還和體制性補助(或扣除體制性上解收入)、政府的轉(zhuǎn)移支付等。在我國中央的實際財力大體上為中央本級收入加地方上解收入減去中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，即中央的實際財力=中央本級收入+地方上解收入-轉(zhuǎn)移支付。地方實際財力為地方本級收入加中央的轉(zhuǎn)移支付減去上解中央收入，即地方實際財力=地方本級收入+中央的轉(zhuǎn)移支付-上解中央的收入。在這里要說明的是在轉(zhuǎn)移支付中，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付不包含專項轉(zhuǎn)移支付，因考慮到專項轉(zhuǎn)移支付是上級政府為實現(xiàn)特定的宏觀政策和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而制定的具有特定用途的專項預(yù)算資金，它不包括在地方政府財政體制的正常支出范圍內(nèi)，因此，用于專項轉(zhuǎn)移支付的資金歸結(jié)為中央政府的財力，并不構(gòu)成地方政府的財力。

從表2可以看出，將中央和地方的財政收入進行調(diào)節(jié)后，中央和地方的財力發(fā)生了很大的變動。2007年對中央和地方財政收入進行調(diào)節(jié)后，中央的實際財力為17 372.06萬元，地方為33 949.72萬元，分別占國家財政收入的33.85%和66.15%，2008年占國家財政收入的比重分別為33.59%和66.41%，2009年在國家財政收入中占的比重為28.77%和71.23%。地方最終所擁有的實際財力要遠高于中央的實際財力，如果將專項轉(zhuǎn)移支付看做是地方的財力，比例分別為20.41%和79.59%，17.34%和82.66%，10.73%和89.27%，中央的實際財力進一步降低。由此看見中央實際占有的財力并不是很高，中央又要負擔(dān)全國性的支出，這也許可以解釋為什么中央把事權(quán)下放到了地方，地方支出比重較高而中央支出比重較低的原因所在。

表2 中央與地方本級收入、實際財力比較 單位:億元

在支出方面，2007年中央本級支出(包含專項轉(zhuǎn)移支付)為18 340.06萬元，地方本級支出(不含專項轉(zhuǎn)移支付)為31 441.29萬元，分別占國家財政支出的比重為36.84%和63.16%，2008年、2009年中央本級支出分別占國家財政支出的比重為37.24%和62.76%，36.43%和63.57%(見表3)。事權(quán)方面地方政府承擔(dān)較大的比重。這與以上四國不同，以上四國中央政府承擔(dān)了較大的支出責(zé)任，就世界國家而言，中央政府的財政支出在國家總支出中的比重都較高，承擔(dān)的支出責(zé)任較大。在發(fā)達國家中央支出的比例為67.2%，發(fā)展中國家中央支出的比例為80.5%，而處于轉(zhuǎn)軌的國家中央支出也占到63.2%(見表4)。相比之下我國的大多數(shù)事權(quán)都下放給了地方，權(quán)力分散，使得國家在宏觀調(diào)控方面的力度減弱。

表3 中央、地方本級支出比較 單位:億元

表4 各類型國家中央與地方支出比較［5］ 單位:%

三、我國是否應(yīng)加強財權(quán)的集中度

政府財權(quán)集中度是政府體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)地供給公共產(chǎn)品的基點，也是落實中央政府統(tǒng)一意志的重要手段。雖然我國稅政權(quán)是中央高度集中，但通過以上的比較分析我國的財政收入中央集中率仍然較低，即使在實行區(qū)域自治的聯(lián)邦制國家里的中央政府，不管放權(quán)多少，也要適度地集中財權(quán)，目的就是要通過轉(zhuǎn)移支付來限定地方政府自我意志的自由發(fā)揮。所以，就目前狀況應(yīng)加強中央政府的財權(quán)集中度，這主要是考慮以下因素:

1.中央政府的職能

中央政府在國家的政府體系中處于全局的調(diào)控地位，履行最高層級的宏觀決策，中央政府不僅肩負著鞏固國防、發(fā)展外交的職責(zé)，而且具有宏觀經(jīng)濟上的調(diào)控，保持經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，社會保障、收入公平分配調(diào)節(jié)和支持全國性基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)的職能，而這些職能的實現(xiàn)都要求中央政府要有足夠的財力和權(quán)力進行有效地分配使用，以便能決定和管理全國社會和經(jīng)濟的發(fā)展，只有如此才能保證國家統(tǒng)一、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和國家長治久安。

2.基本公共服務(wù)均等化

所謂均等化服務(wù)就是政府要以公平、公正的方式使每個公民能享有基本均等的服務(wù)水平，這是公共財政的體現(xiàn)。目前，我國在社會保障、醫(yī)療、就業(yè)和教育等方面都存在較大的差別，一方面區(qū)域差別比較大，在我國的東中西部基本公共服務(wù)水平差別太大，無論是義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費還是人均衛(wèi)生經(jīng)費財政支出在各個省份之間，各區(qū)域之間都差別較大。另一方面，城鄉(xiāng)的公共服務(wù)水平也存在較大的差別，相關(guān)研究表明，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅能享用到20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，農(nóng)村中學(xué)生享受到的國家中學(xué)教育經(jīng)費僅占38%，在社會保障方面，城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率之比高達22∶1，所以就要求中央從全局進行調(diào)控。而對于一國基本公共服務(wù)的要求，如果是非均等化的，那么就可充分讓地方政府自主本區(qū)域內(nèi)的事物，中央便可分權(quán);如果要求是均等化的服務(wù)，那就要中央政府集權(quán)，因地方政府無法做到統(tǒng)籌全國的公共服務(wù)均等化，這就要中央政府進行全國統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和提供公共服務(wù)的事項，地方政府在此基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)的服務(wù)。在我國要全面進行公共服務(wù)均等化就要選擇中上等的水平進行提供，這必然要集中財權(quán)。

3.轉(zhuǎn)移支付的需要

轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進地區(qū)間公共服務(wù)水平的均等化，而我國轉(zhuǎn)移支付體系不合理，對于最具有均衡地方財力作用的一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，在國際上一般性轉(zhuǎn)移支付都是作為中央對地方轉(zhuǎn)移支出的主要形式，國家要減少區(qū)域間的差距就應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付。另外，隨著社會的發(fā)展，人們對于民生方面的支出項目要求越來越強烈，這也就意味著中央用于民生的專項轉(zhuǎn)移支付要加大，支出責(zé)任加大，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付投入量的增加必然使中央集中財權(quán)。

表5 中央實際財政收入及在總收入中的比重 單位:億元

表6 縣鄉(xiāng)財政缺口情況 單位:億元

四、財權(quán)集中度的增加對基層政府的影響程度

1994年分稅制改革以來，通過收入集權(quán)提高了中央政府的財政能力，但縣鄉(xiāng)財政壓力在改革后卻明顯增強，成為壓力最大的一級財政，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財政困難的局面，但這種現(xiàn)象的出現(xiàn)并非因中央擁有較多的收入，從表5可以看出在分稅制改革前中央實際擁有的財政收入在國家財政總收入中比重約為25% ～26%，這與分稅制改革后的比重相差并不大，而且要比分稅制改革后所占的比重要高，2007年這一比重為20.41%，2008年為17.34%，2009年為10.73%，由此我們可以得知分稅制改革后中央最終擁有的財力(不包括專項轉(zhuǎn)移支付)并不比改革前多，中央雖然集中了大部分的財政收入但轉(zhuǎn)移支付的力度加強了，地方財政在收支上接受轉(zhuǎn)移支付后基本上還能保持平衡，只是地方對中央的依存度增加。另外僅從縣鄉(xiāng)財政來看(表6)，在接受轉(zhuǎn)移支付和返還后收入和支出的差別并不是很大，在2005年還出現(xiàn)了盈余，僅從數(shù)字上來看，縣鄉(xiāng)事權(quán)較大并不是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因，其主要原因有以下幾方面:

1.政治上的晉升激勵

上級政府上收財權(quán)，下劃事權(quán)的同時，為保證基層政府的積極性推行“晉升錦標(biāo)賽制度”。這樣一來基層政府為實現(xiàn)其職位的晉升，必須努力完成上級規(guī)定的考核指標(biāo)，而其面對的考核指標(biāo)往往是被層層加碼的。未完成此任務(wù)，一方面會使基層政府盲目地進行政府投資，追求GDP增長和政績工程建設(shè)，像現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)某貧困縣出資幾十億來建設(shè)某工程的例子就是這一狀況的反映，這樣必定會使基層的財政債務(wù)負擔(dān)沉重和面對更多債務(wù)風(fēng)險。另一方面，為避免因財政收入達不到更多上級的考核指標(biāo)被一票否決，常常會招商引資，而招商引資的各種補貼和費用都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政承擔(dān)，另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在大量的買稅行為，其成本自然都由財政承擔(dān)。最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然會積攢下大量的債務(wù)，出現(xiàn)財政困難。

2.政府間支出責(zé)任的劃分沒有明確的規(guī)定，缺乏法律依據(jù)

1994年的分稅制改革將注意力集中于中央財政的解困，在集中收入時沒有上收責(zé)任，對于各級政府間的支出責(zé)任也沒有明確地進行劃分，尤其是在省級及下級政府之間的職責(zé)界定以及在政府間劃分事權(quán)的問題沒有解決。從表7可知，分稅制改革后省級政府的財政收入除了幾年下降較大外，幾乎是和分稅制改革前的水平接近，而支出的比重也是基本變化不大，而縣鄉(xiāng)級政府本級收入所占的比重在不斷下降的同時支出的比重卻在不斷地增加。由此可以得出，在目前這種政治隸屬的關(guān)系上，省級政府在政治上對下級政府擁有絕對的權(quán)威，省級政府往往會仿照中央將資金層層上移，事權(quán)層層下放，這樣又必然會使基層財政出現(xiàn)困難。

表7 省、縣鄉(xiāng)兩級本級收入與支出占總收入、支出的比重 單位:億元

3.轉(zhuǎn)移支付分配不合理

我國的轉(zhuǎn)移支付并不是按照政府的支出責(zé)任來劃分，而是按照行政權(quán)力的大小來劃分。一般為省級政府獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量最多，其次為市級政府，作為基層的縣鄉(xiāng)政府，支出責(zé)任最大卻得到的轉(zhuǎn)移支付最少，而且作為能夠自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付較少，專項轉(zhuǎn)移支付較多，使基層的縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付具有較強的依賴性。

4.我國政府的層級太多，政治的隸屬性太強

稅收政策剛性化，往往是為了完成任務(wù)不顧實際情況給下級政府下達稅收指標(biāo)，在縣鄉(xiāng)缺乏主體性稅種的情況下，使得縣鄉(xiāng)即使負擔(dān)大量的債務(wù)也要完成上級的考核。

五、總結(jié)

對一個國家來講，政府財權(quán)集中度是政府體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)地供給公共產(chǎn)品的基點，也是落實中央政府統(tǒng)一意志的重要手段。通過與國際上對比，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，單一制還是聯(lián)邦制國家，我國的中央政府的財權(quán)集中率并不是很高，財權(quán)集中度還需進一步加強。雖然在分權(quán)體制下分散的、小規(guī)模的地方政府在對公共偏好的信息收集和處理方面具有優(yōu)勢，更有可能做出貼近實際偏好的決策，公共服務(wù)可以被強烈地體驗，更好地了解，以致接近于每一位公民。但在我國目前這種政治體制下，地方政府如擁有較多的干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)利，那么對于資源的分配只會遵循權(quán)利原則而不是公平和效率原則，所以財權(quán)集中度應(yīng)該提高，這既是中央政府充分履行其職能的需要，也是進行公共服務(wù)基本均等化的需要，但財權(quán)集中度加強并不是集中所有的權(quán)利，加強的同時應(yīng)給予地方政府一定的自主性，完善轉(zhuǎn)移支付體制，逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，界定事權(quán)范圍，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

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